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《关于先后受理同一犯罪嫌疑人涉嫌职务犯罪和其他犯罪的案件审查起诉期限如何起算问题的批复》的理解与适用
文/张希靖 陈旭文 竹莹莹
作者单位：最高人民检察院第三检察厅
期刊栏目：权威解读
最高人民检察院《关于先后受理同一犯罪嫌疑人涉嫌职务犯罪和其他犯罪的案件审查起诉期限如何起算问题的批复》（以下简称《批复》）于2022年11月9日经最高检第十三届检察委员会第一百零八次会议通过，自2022年11月18日起施行。为便于司法实践中正确理解和适用，现就《批复》的制定背景、主要内容、需要注意的问题等解读如下。
一、《批复》的制定背景
按照监察执法与刑事司法衔接方面的相关规定以及国家监察体制改革以来的办案实践，互涉案件是指犯罪嫌疑人既涉嫌职务犯罪又涉嫌其他犯罪的案件。检察机关在办理互涉案件时常遇到监察机关和侦查机关对同一犯罪嫌疑人移送审查起诉的时间不一致的情形，多数情况是监察机关移送其调查的职务犯罪案件在前，少数情况是侦查机关移送其他犯罪案件在前。检察机关的审查起诉期限可否从受理后案之日起重新起算，现有法律法规未予规定。如按照受理前案之日起算，则往往会出现检察机关对后案审查起诉时间不够、律师全面阅卷难以保障等实际问题，而将两种案件分别起诉，又无法充分体现反腐败工作效果。如按照受理后案之日起算，则缺乏明确的法律规定。对此问题，实践中存在分歧意见。
江苏省检察机关在办理施某某涉嫌受贿、诬告陷害案过程中，遇到如何起算审查起诉期限的问题，案件基本情况是：检察机关于2022年1月27日受理监察机关移送起诉的施某某涉嫌受贿罪一案，于同年2月25日受理公安机关移送起诉的施某某涉嫌诬告陷害罪一案，检察机关将两案并案处理。江苏省检察院就该案审查起诉期限起算问题向最高检请示。最高检经过深入调查研究、广泛征求意见后制发了《批复》，对上述问题作出明确规定。
二、《批复》的主要内容
《批复》规定，对于同一犯罪嫌疑人涉嫌职务犯罪和其他犯罪的案件，监察机关、侦查机关移送检察机关审查起诉时间不一致，需要并案处理的，审查起诉期限自受理后案之日起重新计算。这样规定有以下几点考虑。
（一）符合我国反腐败工作的法律机制和内在要求
自国家监察体制改革以来，我国坚持党中央集中统一领导、各级党委统筹指挥、纪委监委组织协调、职能部门高效协同、人民群众支持参与的反腐败工作体制机制。监察机关依法负责调查国家工作人员相关职务犯罪，公安机关、检察机关、国家安全机关等负责侦查国家工作人员其他犯罪。对于互涉案件，监察法及2021年国家监察委员会《监察法实施条例》确立了监察机关为主调查并组织协调的办理原则。监察法第34条第2款规定，被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。《监察法实施条例》第51条规定，公职人员既涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法和职务犯罪，又涉嫌公安机关、检察机关等机关管辖的犯罪，依法由监察机关为主调查的，应当由监察机关和其他机关分别依职权立案，监察机关承担组织协调职责，协调调查和侦查工作进度、重要调查和侦查措施使用等重要事项。这样规定的目的之一是尽量保证互涉案件得到一并处理，从而实现反腐败工作的最大效果。从司法实践来看，监察机关为主调查并组织协调办理互涉案件机制运行良好，同一国家工作人员所涉职务犯罪案件与其他犯罪案件一般不会割裂办理，案件移送起诉后也同样需要连贯考虑案件后续处理和反腐败工作整体效果。虽然检察机关受理互涉案件的前案与后案可能出现时间不同，但相关反腐败法律机制的内在要求并没有发生变化，受理前案与后案后应以并案处理为原则，尽量做到全案审查。因此，审查起诉期限自受理后案之日起重新计算符合国家监察体制相关法律规定的本质要求。
（二）符合诉讼期限的法律规定精神
刑事诉讼法等相关法律设置诉讼期限、期限延长及期限重新计算等制度，是出于对办案效率和办案质量有机统一的考量。在检察机关对互涉案件作出并案处理的情况下，如按照受理前案之日计算全案审查起诉期限，虽一定程度上有利于促使案件尽快办结，但势必有损后案及全案办理质量。刑事诉讼法规定可以重新计算审查起诉期限的几种情形均涉及对新证据的补充及审查，互涉案件中的后案本质上也属于出现的新罪名和新证据，同样需要重新计算诉讼期限。参考刑事诉讼法第160条关于“在侦查期间，发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自发现之日起依照本法第一百五十六条的规定重新计算侦查羁押期限”以及2019年最高检《人民检察院刑事诉讼规则》第346条关于“补充调查、补充侦查完毕移送起诉后，人民检察院重新计算审查起诉期限”等规定，互涉案件全案审查起诉期限自受理后案之日起重新计算，符合期限设置的立法精神。
（三）有利于确保办案取得“三个效果”的有机统一
一是审查起诉期限从受理后案之日起重新计算，有利于确保检察机关审查质量。刑事诉讼法规定检察机关审查起诉期限为一个月，不论案件复杂程度和难易程度，至多延长十五日。如互涉案件的审查起诉期限一律从受理前案之日起计算，客观上将导致检察机关审查后案的时间少于常规时间，还会产生一个半月期限届满时必须先对前案提起公诉、再对后案补充起诉的情况，有损案件办理的法律效果。二是审查起诉期限从受理后案之日起重新计算，有利于保障犯罪嫌疑人诉讼权利。犯罪嫌疑人全面了解其所涉罪名及相关事实的时间以及辩护人阅卷、会见、形成辩护意见的时间不应被压减。对于犯罪嫌疑人及其辩护人申请适用认罪认罚从宽制度的案件，更应有相应的时间保障并尽量对全案适用该制度。如果通过延长审查起诉期限、退回补充调查或补充侦查等方式解决审查起诉期限不够的问题，会增加诉讼环节，有损案件办理的社会效果。三是检察机关办理案件应依法及时公开社会关注的重要案件信息，对于较为重大的国家工作人员职务犯罪案件，一般都要发布提起公诉的新闻报道。如因后案审查起诉期限不够导致互涉案件前后案不能一并起诉，从而两次或数次发布对同一犯罪嫌疑人提起公诉的新闻报道，将有损案件办理的政治效果、社会效果和法律效果。
三、准确理解《批复》的内容
（一）《批复》仅适用于同一犯罪嫌疑人同时涉嫌职务犯罪与其他犯罪的互涉案件
除监察机关与其他侦查机关分别调查、侦查的互涉案件外，同一犯罪嫌疑人涉嫌不同犯罪的案件，有的由公安机关、检察机关、国家安全机关、中国海警局、监狱等不同侦查机关分别侦查，还有的由同一系统但不同地方的侦查机关分别侦查，情况多样。虽然不同侦查机关侦查的案件也存在前案、后案分别移送检察机关审查起诉的情况，但此类案件与监察机关、侦查机关分别调查、侦查的互涉案件有所不同，不能适用《批复》的规定。主要原因在于：一是互涉案件已确立监察机关为主调查的法律原则，《监察法实施条例》第51条还具体规定了监察机关负责组织协调调查和侦查工作进度、重要调查和侦查措施使用等事项，故互涉案件很少有失于统筹、协调混乱的情况。不同侦查机关分别侦查的案件，缺少谁为主侦查、谁为主统筹的法律规定，实践中不能避免有些地方借分案移送之由延长办案时间的问题。二是相较于互涉案件，不同侦查机关分别侦查的案件数量庞大、罪名多，牵涉面广。如果此类案件一律适用《批复》关于审查起诉期限从受理后案之日起重新计算的规定，那么只要检察机关尚未诉出前案，就可能面临接续受理侦查机关移送的后案或后后案，审查起诉期限一次次重新计算，必将导致犯罪嫌疑人被超期羁押，相关权益受到侵害。
（二）《批复》仅适用于检察机关对互涉案件进行并案处理的情形
《人民检察院刑事诉讼规则》第18条规定，对于一人犯数罪，并案处理有利于查明案件事实和诉讼进行的，检察机关可以在职责范围内对相关犯罪案件并案处理。除极个别情况外，互涉案件在监察机关为主调查并组织协调下调查、侦查，在移送检察机关审查起诉前即属统筹有度的整体，因此在前案、后案分别移送起诉后，检察机关一般应根据前述规定进行并案处理。但实践中也存在少数不并案处理的情况，如有的检察机关办理的涉黑保护伞案件，审查起诉期间发现犯罪嫌疑人另有其他受贿事实正在监察机关调查过程中，为避免保护伞案件与涉黑案件脱节提起公诉，故将包庇、纵容黑社会性质组织犯罪先行起诉，后对其受贿犯罪追加起诉，此类案件因不具备并案处理的前提条件而不适用《批复》的规定。
（三）准确理解《批复》“从受理后案之日起”的含义
一是审查起诉期限起算的时间点不是检察机关收到后案之日。实践中，检察机关收到其他机关移送的“后案”材料后不是一律受理，即使决定受理也不一定在收到案件当日就办理受理手续，为减少分歧，因此《批复》明确以受理后案之日为审查起诉期限重新计算的起算时间点。二是审查起诉期限起算的时间点不是检察机关决定并案之日。检察机关受理后案后还存在决定是否并案的问题，而受理后案时间与决定并案时间往往不是同一日，起草过程中考虑到笼统规定“审查起诉期限重新计算”可能会误导实践，产生按受理后案时间起算和按决定并案时间起算的不同做法，因此明确规定受理后案之日为审查起诉期限重新计算的起算时间点而非决定并案之日。
（四）准确理解《批复》“重新计算”的含义
一是“重新计算”体现对前案审查起诉工作合法性的认可。检察机关受理前案时审查起诉期限即已开始计算，受理后案且并案处理后，需要对前面的审查起诉期限的现实予以评价，因此使用“重新”二字，可以打消办案人员对前面审查起诉期限是何种性质、如何把握的疑虑，避免产生误解。二是“重新计算”意味着按照后案的审查期限计算规则确定审查起诉期限。刑事诉讼法第170条第2款确定了监察机关移送起诉案件的审查起诉期限计算规则，这一规则与侦查机关移送起诉案件的审查起诉期限计算规则并不相同。对于互涉案件，如侦查机关移送起诉其他犯罪案件在前，监察机关移送起诉职务犯罪案件在后，并案处理后审查起诉期限的计算应当分情况处理：其一，检察机关在对侦查机关移送的前案审查起诉期间已经决定采取强制措施，在受理监察机关移送的未采取留置措施的后案，并案处理后的审查起诉期限自受理后案之日起重新计算。其二，检察机关在对侦查机关移送的前案审查起诉期间未采取强制措施，在受理监察机关移送的采取留置措施的后案，并案处理后的审查起诉期限自受理后案之日起按照刑事诉讼法第170条第2款的规定计算，即检察机关应当对犯罪嫌疑人先行拘留，在拘留后的十日内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定，在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日，检察机关决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。
四、《批复》适用中需要注意的问题
（一）严禁滥用审查起诉期限重新计算规则
《批复》主要目的是为解决办理互涉案件期限不够尤其是审查后案时间不够的问题，切实保障办案质效和犯罪嫌疑人诉讼权利。检察机关应当严格把握《批复》的适用条件，只有客观上监察机关、侦查机关移送起诉时间无法统筹一致且需要并案处理的案件，才能按照受理后案之日起重新计算审查起诉期限，对于前案、后案在移送起诉前可以统筹协调时间或者检察机关受理前案后有必要先行提起公诉的，不可随意适用《批复》的规定，更不可为了延长审查期限而人为拆分前案、后案或者拖延后案的受理时间。
（二）加强与监察机关、侦查机关的沟通配合
《批复》施行后，各地检察机关应当坚持与监察机关互相配合、互相制约的工作原则，在获悉犯罪嫌疑人同时涉嫌职务犯罪和其他犯罪时，要及时商请监察机关统筹侦查机关移送起诉的节奏，尽量做到同步移送；在审查前案时发现犯罪嫌疑人另有职务犯罪或其他犯罪的，要及时与移送机关沟通，如后案也需移送起诉的，商请由监察机关统筹进度，避免因信息不对称造成分案处理、先后移送起诉的局面。需要强调的是，各地检察机关应当注意互涉案件分案移送起诉的时间问题，如发现侦查机关存在故意拆案、无故拖案等情形，应当依法进行法律监督，提出纠正意见，确保《批复》能够依法、规范、合理地落实落地。
（三）互涉案件补充调查、补充侦查以二次为限
虽然互涉案件并案处理后审查起诉期限自受理后案之日起重新计算，但这一规则需要遵循《人民检察院刑事诉讼规则》第346条第2款“补充调查、补充侦查以二次为限”的规定。换言之，不管是退回补充调查还是退回补充侦查，累计次数不能超过二次。若是前案已经退查二次，受理后案且并案处理后，后案不得再行退查。若是前案已经退查一次，并案处理后的后案至多可退查一次。为了防范办案机关滥用退查措施，多次重新计算互涉案件审查起诉期限，从而损害犯罪嫌疑人的诉讼权益，作出这样的限制性规定是正当且必要的。
[编辑：耿阁]
【注释】
*最高人民检察院第三检察厅副厅长；
**最高人民检察院第三检察厅主办检察官、二级高级检察官；
***最高人民检察院第三检察厅三级高级检察官。
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