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《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》解读
文/高景峰 许栋梁
作者单位：最高人民检察院
本文刊登于《人民检察》 2024年第15期
目次
一、修订背景
二、修订时的主要考虑
三、修订的主要内容
四、贯彻落实
限于篇幅，本文仅刊发前两部分，全文详见《人民检察》2024年第15期。
为贯彻落实党的二十大关于“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制”的部署，最高人民检察院组织专门力量对2015年9月出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称2015年《若干意见》）进行了全面修订，形成《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》（以下简称2024年《若干意见》）。经中央全面深化改革委员会审议通过，于近日印发实施。该文件充分体现了党的二十届三中全会关于进一步全面深化改革、“确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”“落实和完善司法责任制”的要求，是今后一个时期检察机关全面准确落实、健全完善司法责任制的框架性文件。各级检察机关要认真领会修订的背景和主要内容，严格贯彻落实，推动检察权公正、规范、高效、廉洁运行。
一、修订背景
党的十八届三中全会部署的司法责任制改革，是对司法权、检察权运行的一场深层次意义上的变革，是习近平法治思想的重要内容。改革十年来，取得巨大成效。司法责任制经历了从“落实”到“全面落实”，再到“全面准确落实”“落实和完善”的过程。这既体现出党中央一以贯之紧紧牵住司法责任制这个司法体制改革的“牛鼻子”，更蕴含着党对司法工作规律性认识的持续深化。特别是在司法实践中，司法责任制改革推动解决了司法工作中长期以来存在的一些痛点难点问题，形成更加符合司法规律和检察工作规律的检察权运行机制，激发了广大检察人员的主观能动性，检察人员的政治能力、专业能力有了新的提高，检察办案质效和人民群众满意度明显提升。
2015年《若干意见》在检察机关司法责任制改革试点、全面推行过程中发挥了重要引领作用。随着司法责任制改革深入推进，实践中出现了一些新情况和新问题，2015年《若干意见》的一些规定已经不能适应当前工作需要。
一是监察体制改革后，检察职能发生了重大变化，反贪、反渎职能转隶，同时增加了公益诉讼检察职能，检察权运行方式随之有相应变化。
二是人民检察院组织法、检察官法修订后，对原来试点阶段的做法进行了总结、规范，2015年《若干意见》的一些规定与法律规定不尽一致，需要作出相应调整。比如，2015年《若干意见》第9条规定，“以人民检察院名义制发的法律文书，由检察长（分管副检察长）签发”；第39条规定，“对于检察官在职权范围内作出决定的事项，检察长（副检察长）不因签发法律文书承担司法责任”。而根据人民检察院组织法第29条的规定，对于检察官在职权范围内作出决定的事项，法律文书由检察官自己签发，不需要检察长签发。
三是司法不公、执法不严等问题仍然存在，关系案、人情案、金钱案时有发生，一个重要的原因是在司法权运行过程中，放权的同时控权不足，需要加强对司法权的监督管理。
四是司法责任制已经到了深入落实阶段，相关改革配套举措还不完善、工作衔接还不到位、有的机制还不够明确。为了适应新的形势，解决改革中发现的问题，全面贯彻落实党的二十大精神和二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，进一步全面深化检察改革，不断增强改革的系统性、整体性和协同性，推动健全公正高效权威的中国特色社会主义司法制度和检察制度，最高检在对2015年《若干意见》进行全面修订的基础上，形成2024年《若干意见》。
二、修订时的主要考虑
公正司法是习近平法治思想的重要组成部分。党的二十大、二十届三中全会对公正司法提出了新的更高要求。近年来，最高检党组提出，让“高质效办好每一个案件”成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求，在实体上确保实现公平正义，在程序上让公平正义更好更快实现，在效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义，做到检察办案质量、效率、效果有机统一于公平正义。修订该意见的主要目的是推动全国检察机关全面准确落实、健全完善司法责任制，为“高质效办好每一个案件”提供更加坚实的制度保障，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
（一）持续深化巩固
2015年《若干意见》把“谁办案谁负责、谁决定谁负责”作为检察机关落实司法责任制的主要目标，充分体现了司法规律和检察工作特点。这是检察机关落实司法责任制的核心要义。2024年《若干意见》一以贯之坚持该原则，对相关内容进行了细化。比如，第10条针对有的领导干部入了额却不办案或者挂名办案的问题，明确了领导干部带头办案的规定，即“检察长、副检察长、检察委员会专职委员每年应当作为主办检察官或者独任检察官办理一定数量的案件，并带头办理重大复杂敏感、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件”。又如，为了进一步增强检察官履职责任心，第41条规定了检察官年度考核不称职，应当降低检察官等级，经检察官考评委员会认定不能胜任检察官职务的，应当按照程序退出检察官员额的要求。
（二）贯彻立法精神
修订后的人民检察院组织法、检察官法集中吸收了司法责任制改革成果，作出了一系列规定，2024年《若干意见》既要与立法规定保持一致，还要在此基础上进一步配套落实。比如，重大案件由检察长决定是人民检察院组织法的明确要求。但哪些属于重大案件，人民检察院组织法并没有规定，办案实践中也比较困惑。2015年《若干意见》中对检察长决定的办案事项的规定略显宽泛，基本上涵盖了各个办案环节，重大案件的特点未能体现出来，针对性和操作性不强。2024年《若干意见》采用“归类列举+概括指引”的方式，规定了7类检察长决定的案件，为检察长决定的案件划定了基本范围。又如，将法律文书的签发统一为人民检察院组织法第29条的表述。
（三）做到全面落实
全面，就是要加强相关工作和机制的系统性、全局性、协同性。在主体方面，要考虑三类人员职务序列的配套衔接。在职权配置方面，既要明晰检察委员会、检察长、检察官职责权限，又要明确检察官助理、书记员等职责范围。在责任落实方面，既要考虑司法办案职责，又要考虑监督管理职责。比如，“谁办案谁负责”，并不是只有检察官对案件负责，而是要求所有参与办案的人员必须依法认真办理案件，对所承担的办案事项负责。2015年《若干意见》规定了检察长、检察委员会、检察官、检察官助理的办案职责，但未能明确书记员、检察技术人员、司法警察的职责。在办案实践中，这三类人员也是办案的重要力量，对其办案行为应当一并规范。2024年《若干意见》第18条至第20条分别规定了上述人员的职责。同时，为解决实践中有的检察人员能力断档、检察官培养机制不健全等问题，第17条对检察官助理的职责进行了完善，以加强检察官后备力量建设。
（四）力求准确落实
准确，就是要在公正司法的价值目标引领下，处理好公正与效率、放权与管权、惩戒与保障、重大过失与一般过失、违法与犯罪等一系列关系。
一是坚持“放权”与“控权”并重。2024年《若干意见》贯彻落实党的二十大报告提出的“规范司法权力运行”“强化对司法活动的制约监督”的要求，专章规定了“完善检察权内部制约监督机制”，分别规定了上级检察院对下级检察院的监督、检察长的监督、部门负责人的监督、监督管理责任等。其中，在检察长的监督方面，第22条明确检察长可以要求检察官报告办案情况，特定情况下可以要求检察官作出说明。在业务部门负责人的监督方面，第23条规定对需要提请检察委员会讨论的事项或者报请检察长决定，以及需要向检察长报告的案件进行实质审核；对检察官办理案件的起诉书、不起诉决定书、抗诉书、检察建议书、检察意见书等重要法律文书进行审核。需要说明的是，加强制约监督并不是改变“谁办案谁负责”的要求，而是帮助、督促检察官正确履职，强化检察官履职的规范性。
二是坚持惩戒与保护并重。严格区分违法办案责任与一般过失、司法瑕疵的界限，该严则严，当宽则宽。第35条细化了检察官惩戒有关程序。第37条增加了从宽、从严处理的规定。此外，调整了复核申诉、检察官履职权利保障等表述。
作者：高景峰，最高人民检察院检察委员会委员、法律政策研究室主任；许栋梁，最高人民检察院法律政策研究室司法改革研究处处长。
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