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《关于检察机关国家司法救助工作支持脱贫攻坚的实施意见》理解与适用
文/徐向春；马滔；赵景川
2019年2月25日，最高人民检察院会同国务院扶贫开发领导小组办公室印发了《关于检察机关国家司法救助工作支持脱贫攻坚的实施意见》(以下简称《实施意见》)。《实施意见》的出台是深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，全面落实《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》的重要举措，对于充分发挥检察职能作用，进一步加大司法过程中对贫困当事人的救助力度，助力打赢脱贫攻坚战，服务党和国家工作大局具有十分重要的意义。正确理解和适用《实施意见》，对检察机关国家司法救助工作融入精准扶贫、精准脱贫，有力服务和保障打赢脱贫攻坚战，具有重要意义。
一、关于制定《实施意见》的背景及重大意义
消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，大力实施精准扶贫，作出一系列重大部署和安排，全面打响脱贫攻坚战。党的十九大把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，作出新的部署。主动贴近、自觉服务大局是检察机关深度参与国家治理体系和治理能力现代化建设的重要使命，也是检察机关实现自身价值的应有之义。2018年6月25日，最高人民检察院发布《关于充分发挥检察职能为打好“三大攻坚战”提供司法保障的意见》，对检察机关立足检察职能服务保障脱贫攻坚大局工作作出专门部署。国家司法救助是扶危济困的民生工作，检察机关主动融入脱贫攻坚，积极开展对贫困当事人的救助工作，构建了对生活困难群众的双重保护和二元救助，直接体现了以人民为中心，对于打赢脱贫攻坚战，全面实现小康社会，具有重要司法价值和不可替代的独特作用，是新时代检察工作讲政治、顾大局的必然要求和生动实践。
2018年4月，最高人民检察院在全国检察机关部署开展“深入推进国家司法救助工作”专项活动，将贫困户、军人军属、未成年人和残疾人等四类人群作为重点救助对象，要求各级检察机关将国家司法救助工作深度融入精准扶贫工程，为贫困当事人提供有效司法救助，切实将国家司法救助工作作为服务保障三大攻坚战的重要方式。当年9月，最高人民检察院又在四川省南充市召开了全国检察机关国家司法救助工作助力脱贫攻坚战推进会，进一步推动专项活动深入开展。山西、内蒙古、江西、四川等地检察机关还与扶贫部门会签工作文件，搭建了国家司法救助工作有效服务脱贫攻坚战的专门平台，成为检察机关助力脱贫攻坚战的重要结合点、有效着力点和特色亮点，得到社会各界的充分肯定和高度评价。
与此同时，这项工作在实践中仍存在一些亟待解决的问题，有必要吸收各地探索形成的有效经验，完善顶层设计，对加强和改进检察机关国家司法救助工作融入、服务、保障脱贫攻坚战，进行明确指导和规范。为此，最高人民检察院与国务院扶贫开发领导小组办公室座谈研讨，达成建立相关制度、健全相应机制等多项共识，后经深入研究并多方征求意见，形成《实施意见》并印发各地检察机关和扶贫部门执行。《实施意见》的出台，是近年来检察机关国家司法救助工作精细化发展和对救助对象精准化帮扶的重大成果，必将为检察机关国家司法救助工作更好服务打赢脱贫攻坚战发挥关键性理念引领、重要制度支撑和实践操作指引的作用。
二、贯彻《实施意见》应当坚持的基本理念
一是主动救助的理念。2014年1月17日，中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部出台《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》(以下简称《中央六单位意见》)后，最高人民检察院在当年3月即制定下发贯彻实施意见，要求“人民检察院在办理案件过程中，应当主动了解当事人家庭生活状况，对符合救助条件的当事人，不论其户籍在本地或外地，均应主动开展救助工作”。司法实践中，当事人因案增贫、因案致贫、因案返贫，生活陷入急迫困境，急需检察机关、扶贫部门积极主动作为。《实施意见》强调，检察机关要主动发现符合救助条件的贫困当事人，主动依职权开展国家司法救助工作，保障贫困当事人依照有关规定及时获得救助。扶贫部门发现国家司法救助案件线索的，要主动移送检察机关。
二是优先救助的理念。目前，扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，剩下的贫困人口贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大。特别是，有些案件当事人因不法侵害等原因致贫、返贫，甚至成为新的贫困增长点，不仅当前生活面临困境，如不及时予以有效帮扶，未来的生产生活也将十分艰难，必须作为脱贫攻坚的特殊群体，给予其特殊、优先救助，切实补齐全面建成小康社会中的这块突出短板。《实施意见》强调，检察机关要指定检察人员优先处理扶贫部门移送的国家司法救助案件线索，优先办理贫困当事人申请救助案件。
三是及时救助的理念。《中央六单位意见》明确提出，要坚持及时救助，对符合救助条件的当事人，办案机关应当根据当事人申请或者依据职权及时提供救助，确保及早化解社会矛盾。最高人民检察院《人民检察院国家司法救助工作细则(试行)》第二十五条规定，检察机关应当自受理救助申请之日起十个工作日内作出是否予以救助和具体救助金额的决定，这对检察机关开展国家司法救助工作的及时性提出了明确要求。开展救助工作不能让群众久等、失望，及时救助是雪中送炭、事半功倍。救助不及时，错过群众最困难、最需要救助的时机，即便后来给予救助，效果也会大打折扣。《实施意见》在多个地方强调，检察机关要保障贫困当事人及时获得救助，对急需救治的贫困当事人，扶贫部门要立即告知检察机关，检察机关可以先行救助。
四是衔接融合的理念。打赢脱贫攻坚战是党中央、国务院作出的重大决策部署，也是实现全面建成小康社会目标的重要标志。各级检察机关都要以高度的政治自觉和责任担当投身脱贫攻坚伟大事业，积极推动检察机关国家司法救助工作深度融入、靠前服务、有效保障脱贫攻坚战，为打好打赢脱贫攻坚战贡献检察智慧和力量。因此，检察机关开展国家司法救助工作，必须具有大局意识，主动对接本地区扶贫工作，与扶贫工作进行有机融合。这就要求，对贫困当事人不但要帮助他们尽快摆脱生活困境，更要注重救助工作与扶贫脱贫措施的衔接融合，优化相关政策供给，帮助贫困当事人如期实现既定的脱贫攻坚目标。为此，《实施意见》要求检察机关和扶贫部门加强国家司法救助工作与扶贫脱贫措施的衔接融合，并建立联席会议，坚持应救尽救、分类施策、精准发力、合力攻坚，并建立对贫困当事人的观察台账。
五是有效帮扶的理念。国家司法救助工作支持脱贫攻坚，贵在精准，重在实效，必须要以群众困难为关切，以群众需求为依归，以持续效应为追求，力求救助帮扶措施有效管用，实现效果最大化、最优化。同时，还要处理好国家、社会帮扶和当事人自身努力的关系，发扬自力更生、艰苦奋斗、勤劳致富精神，充分调动贫困地区干部群众积极性和创造性，注重扶贫先扶智，增强贫困人口自我发展能力。《实施意见》为此强调，检察机关要注重发挥司法人文关怀作用，帮助贫困当事人尽快摆脱生活困境，改善生活环境。扶贫部门要将贫困当事人列为重点对象，加大脱贫攻坚力度，细化实化帮扶措施，保障各项扶贫政策精确落实和相关工作精准到位，提高救助效果和脱贫攻坚成果的可持续性，并联合开展救助后回访工作，掌握其脱贫及相关政策措施惠及情况，培养贫困当事人依靠自力更生实现脱贫致富的意识。
六是协同发力的理念。对贫困当事人进行救助帮扶，保障如期实现脱贫，是一项社会性很强的系统工程。其中，解决贫困当事人在司法过程中面临的急迫困境，检察机关责无旁贷，但要帮助贫困当事人实现脱贫，需要各有关方面积极参与。为完成这个重任，检察机关要积极给予国家司法救助，扶贫部门要全面落实扶贫脱贫政策，同时还要协调各有关方面建立联动机制，形成互相合作、互相衔接、各负其责的工作合力。《实施意见》规定，检察机关和扶贫部门要建立常态化沟通协调、信息共享及工作会商机制，同时主动对接定点扶贫单位和责任部门，引导鼓励社会各方面力量，多方位、多元化帮助贫困当事人。
三、关于《实施意见》的主要内容
《实施意见》共21条，主要明确了检察机关国家司法救助工作支持脱贫攻坚相关的职责分工、工作原则、贫困线索移送和处理、救助线索移送和办理、救助资金保障和使用、多元化帮扶、联席会议制度、救助后回访等。
(一)关于职责分工。检察机关和扶贫部门在国家司法救助工作支持脱贫攻坚中职责不同，各有侧重点和着力点。制定《实施意见》的基本依据是《中央六单位意见》，因此，检察机关重在积极主动开展救助工作，帮助贫困当事人解决临时急迫困难，尽快改善生活环境，同时还要积极做好贫困线索的发现和移送工作。扶贫部门重在将贫困当事人列为脱贫攻坚重点，加大政策倾斜和支持力度，实施精准扶贫、精准脱贫，确保在全面建成小康路上一个不能少，一个不掉队，如期完成全面脱贫任务，同时还要积极做好救助线索的发现和移送工作。《实施意见》第三条及其他相关条文据此作出规定。
(二)关于工作原则。《实施意见》第四条规定了检察机关国家司法救助工作支持脱贫攻坚的四项原则，即应救尽救、分类施策、精准发力、合力攻坚。应救尽救原则，是指对于符合救助条件的贫困当事人，检察机关均应当依职权主动予以救助，既不遗漏，又不拖延，帮助他们尽可能解决生活面临的急迫困难，努力让人民群众在每一个司法救助案件中感受到公平正义。分类施策原则，是指检察机关和扶贫部门要根据贫困当事人的实际困难情况和客观需求进行救助和帮扶，因户因人落实扶贫脱贫政策，造血输血协同，帮助贫困当事人通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫。对无法依靠产业扶持等措施实现脱贫的贫困当事人，也要帮助实行政策性保障兜底脱贫。精准发力原则，是指救助和帮扶对象要精准，救助措施要精准，落实政策要精准，资金使用要精准，努力实现针对性、差别化帮扶，做到务实管用，从而达到实际成效精准，最终实现精准救助和识真贫、真扶贫、扶真贫衔接融合。合力攻坚原则，是指既要充分发挥检察机关、扶贫部门职能作用，同时又要坚持政府主导，增强社会合力，主动对接定点扶贫单位和责任部门，引导鼓励社会各方面力量，推动构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局及立体综合救助体系。
(三)关于贫困线索移送和处理。根据《中央六单位意见》规定，生活面临急迫困难是当事人获得救助的基本条件，而实践中生活面临急迫困难、申请救助的当事人多数属于或者应当属于建档立卡贫困人口。因此，《实施意见》第五条、第六条规定，检察机关发现贫困当事人的，应当在办结后五个工作日内移送扶贫部门，发现被救助人可能系贫困人口但未建档立卡的，应当在办结后五个工作日内向扶贫部门提出进行贫困识别的书面建议。扶贫部门确认被救助人系建档立卡贫困人口的，应当进一步加大脱贫攻坚力度，保障各项扶贫脱贫政策全面落实到位。第十二条还规定了对异地当事人救助后的贫困线索移送和处理。
需要注意的是，虽然《实施意见》相关条文未明确规定级别管辖问题，但根据中共中央办公厅、国务院办公厅2016年发布的《脱贫攻坚责任制实施办法》第三条关于“脱贫攻坚按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，构建责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系”的规定，《实施意见》中的扶贫部门一般是指具体负责抓落实的市县级政府所属扶贫部门。即市县级检察院在国家司法救助工作中，发现贫困线索需要移送的，直接移送给同级扶贫部门，由其落实脱贫攻坚责任，这也符合当前救助工作主战场在基层检察院的客观情况。省级以上检察院开展救助工作，需要移送贫困线索的，可以交市县级检察院，由其移送同级扶贫部门。
(四)关于救助线索移送和办理。在脱贫攻坚战中，市县级扶贫部门处在工作一线，特别是县级扶贫部门应当指导乡、村组织实施贫困村、贫困人口建档立卡等工作。按照中央决策部署，国务院扶贫开发领导小组办公室2014年开始在全国组织开展贫困识别建档立卡工作，并根据中央要求，扶贫部门在每个贫困村都有驻村工作队(组)，每个贫困户都有帮扶责任人，对于及时发现符合救助条件的贫困当事人，具有天然优势和便利条件，可以将相关救助案件线索在第一时间告知检察机关。因此，《实施意见》第七条至第九条规定，扶贫部门发现符合国家司法救助条件的贫困当事人的，要在五个工作日内移送检察机关，检察机关应当优先办理，发现不属于本院管辖的，移送有管辖权的检察机关；由本院负责救助对贫困当事人更为适宜的，可以由本院管辖；由其他政法单位负责救助对贫困当事人更为适宜的，可以移送其他政法单位。同时还特别规定，对受到犯罪侵害危及生命，或者因道路交通事故等民事侵权行为造成严重人身伤害，急需救治，无力承担医疗救治费用的贫困当事人，扶贫部门应当立即告知检察机关，检察机关可以依据救助标准，先行垫付救助资金，救助后及时补办审批等相关手续。
(五)关于救助资金保障和使用。目前，各地开展国家司法救助工作，资金保障和使用的模式主要有两种：一是大多数地方由政法委统筹管理，根据检察机关申请进行核拨，由于审批间隔时间较长，导致救助效率偏低，影响了实际效果。二是广东、四川等部分省份，每年年初将救助资金预拨到检察机关账户，由检察机关自主审批救助金额，救助效率较高，实际效果也更好。鉴于此，为提高对贫困当事人的救助实效，《实施意见》第十条规定，检察机关在党委政法委领导下，加强与政府财政部门沟通协调，争取支持，用好中央转移支付的国家司法救助资金，提高救助金发放效率，完善救助金发放方式，增强救助实效。有条件的地方，可以参照广东、四川的模式，争取实现救助资金预先拨付，救助金额自主审批。同时，也要采取切实有效的政策措施，进一步拓宽救助资金来源渠道，鼓励个人、企业和社会组织捐助救助资金，对捐助的救助资金，应当告知捐助人实际救助的具体对象，确保救助资金使用的透明度、公正性和公信力。
(六)关于多元化帮扶。国家司法救助注重解决贫困当事人生活面临的急迫困难，可以缓一时之急，但从实现脱贫的既定目标来看，救助工作单肩难扛重任，必须落实国家司法救助与扶贫脱贫政策的衔接融合，坚持政府主导，增强社会合力，主动对接定点扶贫单位和责任部门，引导鼓励社会各方面力量，推动构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局，造血输血协同，帮助贫困当事人通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫。对无法依靠产业扶持等措施实现脱贫的贫困当事人，帮助实行政策性保障兜底脱贫。《实施意见》第十一条对检察机关和扶贫部门衔接协作，充分动员社会各方面力量对贫困当事人进行多元化帮扶作出规定。
(七)关于联席会议制度。如期完成脱贫攻坚任务，时间十分紧迫，任务相当繁重，检察机关和扶贫部门必须以时不我待的紧迫感，不折不扣地扛起自身责任，即检察机关要积极给予国家司法救助，扶贫部门要全面落实扶贫脱贫政策，同时还要按照《实施意见》的要求，凝聚合力，加强协作配合和相互支持，形成互相合作、互相衔接、各负其责的工作合力。为此，第十四条规定，检察机关和扶贫部门应当分别确定相关内设机构具体负责国家司法救助工作支持脱贫攻坚的日常事务，并建立联席会议制度，定期开会。根据工作需要，可以召开临时联席会议。第十五条、第十六条进一步规定了联席会议的五项职责和议定事项的落实。根据工作实际需要，各地检察机关和扶贫部门可以探索共享全国扶贫开发信息系统的部分调查权限。
(八)关于救助后回访。当前，随着精准扶贫、精准脱贫的纵深推进，许多贫困村、贫困户摘掉了贫困“帽子”。但是脱贫攻坚任务仍然很重，难度在增加，还存在个别贫困户“不愿脱帽”，一味“等靠要”，过度依赖帮扶政策，甚至“躺在脱贫优惠政策上不劳而获”的尴尬现实，“精神贫困”正成为脱贫攻坚路上难过的坎、难爬的坡，如何激发脱贫攻坚的内生动力仍是急需补齐的短板。《实施意见》第十三条因此规定了救助后的回访制度，主要目的就是要求检察机关联合扶贫部门开展扶贫扶志教育活动，加强对贫困当事人的思想、文化、道德、法律、感恩教育，弘扬自尊、自爱、自强精神，强化脱贫光荣导向，培养贫困当事人依靠自力更生实现脱贫致富的意识，提高其自我发展能力，着力解决“等靠要”思想和“你不帮、我不动”现象，切实保障救助长效和脱贫攻坚成果的可持续性。
四、统一思想，提高认识，推动检察机关国家司法救助工作更加有效助力脱贫攻坚
《实施意见》总结了近年来检察机关国家司法救助及各地扶贫工作的宝贵经验、正确理念和工作创新，是两方面经验深度融合的重要成果，对检察机关做好今后一个时期国家司法救助工作，积极有效助推脱贫攻坚战，具有重要指引意义。各级检察机关贯彻执行《实施意见》，要重点从以下几个方面入手：
第一，提高政治站位，把牢政治方向。打赢脱贫攻坚战，是全面建成小康社会的底线任务，是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，事关人民福祉，事关党的执政基础和国家长治久安。检察机关切实发挥服务保障作用，将服务和保障打赢脱贫攻坚战，作为检察机关国家司法救助工作的重中之重，聚焦“打赢”，强调“精准”，搞好“专项”，多措并举，取得了显著成效。距离按时打赢脱贫攻坚战只有不到两年的时间，时间紧迫、任务繁重、责任重大，检察机关作为党领导下的人民司法机关，贯彻落实党中央脱贫攻坚重大决策部署，依托司法职能促进和保障民生，责无旁贷，使命光荣，必须切实增强责任感和自觉性，对照《实施意见》的规定和要求，认真总结既有经验，精心谋划和改进下一步工作，补齐短板，善做善成，为打赢脱贫攻坚战贡献检察力量。
第二，突出工作重点，加大推进力度。要抓重点地区，中西部22个省区市的检察机关要强化脱贫攻坚有我的大局意识，将国家司法救助工作全面融入当地脱贫攻坚战总体部署，充分发挥检察机关司法扶贫的特色作用和独特优势，“三区三州”检察机关要依托国家司法救助职能，合力攻克“坚中之坚”，力保脱贫无死角。要抓重点对象，重点救助严重暴力犯罪案件致伤致残被害人，特别是对家庭生活极为困难、未来需要大额支出医疗费或康复费的被害人，要大额救助、重点帮扶。要抓重点环节，在检察机关办理案件第一环节及时进行救助，坚决克服坐等当事人申请、甚至坐等法院判决裁定无法执行、当事人得不到赔偿时才救助，在检察机关办案环节实现“应救即救”“应救尽救”，扭转信访化偏向。
第三，压实基层责任，全力消除空白。从近年情况看，地区发展不平衡、基层工作薄弱，是制约检察机关国家司法救助工作的两个突出问题。改进工作必须以问题为导向。下一步各级检察机关要瞄准突出问题，全力攻坚克难。司法救助工作主战场应当在基层，但基层检察院又普遍存在资金保障不到位、审批决定权未落实等问题，救助资源与救助需求匹配度不高，导致基层检察院救助工作空白点较多，严重影响了支持脱贫攻坚要求的落实。要想方设法改变部分基层检察院救助工作薄弱的局面，千方百计消除救助工作空白。上级检察院发现下级检察院应当救助而未救助的，要及时指令下级检察院予以救助，督促下级检察院充分履行司法责任。
第四，强化指导督导，上下合力攻坚。上级检察机关要切实履行好组织指导和业务督导职责，加强对下级检察机关国家司法救助工作支持脱贫攻坚的检查督导，深入基层、深入实际开展调查研究，全面掌握工作进展情况，及时解决问题，推进工作创新。要将国家司法救助工作纳入业务考核或者作为核心指标考核，明确任务导向，压紧压实责任，督促实现国家司法救助工作支持脱贫攻坚常态化、日常化。上级院要综合运用定期检查与不定期检查、专项督查与一般督查，跟进、督导相关工作开展。中西部22个省区市的市县两级检察机关要每个月将本地国家司法救助工作情况、救助贫困户情况、向扶贫部门移送贫困线索情况等报送上级检察机关，省级检察机关也要定期报告最高人民检察院。
第五，加强组织领导，抓好宣传引导。各级检察机关要以高度的政治责任感，将国家司法救助工作支持脱贫攻坚这项任务摆上重要位置，列入议事日程，尽快确定相关内设机构和专门人员具体负责国家司法救助工作支持脱贫攻坚的日常事务，强化专门性和专责性，尽快建立联席会议制度，尽快建立对贫困当事人的观察台账，动态跟踪记录救助和扶贫脱贫情况，努力形成与扶贫部门分工明确、衔接有序、紧密配合、协同推进的工作格局，着力推动国家司法救助工作更加扎实助力脱贫攻坚战。要更加重视宣传工作，努力构筑立体宣传网，拓宽宣传渠道，丰富宣传内容，创新宣传形式，突出宣传重点，展示典型案例和积极成效，形成舆论强势，充分展现示范引领形象，为检察机关国家司法救助工作支持脱贫攻坚营造良好氛围。
[编辑：刘传稿]
【注释】
*最高人民检察院第十检察厅厅长、一级高级检察官；
**最高人民检察院第十检察厅主办检察官、二级高级检察官；
***最高人民检察院第十检察厅三级高级检察官。
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