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《最高人民检察院关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》理解与适用
文/尹伊君；马滔；赵景川
2018年2月27日，最高人民检察院印发《最高人民检察院关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》(以下简称《未成年人救助意见》)。《未成年人救助意见》的出台是最高人民检察院深入贯彻落实党的十九大和习近平总书记系列重要讲话精神，全面加强未成年人司法保护的重要举措，对于进一步加强和改进检察机关未成年人国家司法救助工作，及时帮扶因案致困的未成年人，改善未成年人的身心状况、家庭教养和社会环境，保障未成年人的合法权益，切实促进未成年人健康成长具有十分重要的意义。为了便于各地检察机关正确理解和适用《未成年人救助意见》，对相关重点问题作进一步说明。
一、关于《未成年人救助意见》的制定背景
未成年人是祖国的花朵和希望，也是国家未来的建设者和发展者。我国约有4亿未成年人，加强对未成年人的保护，关系到未成年人的健康成长，关系到亿万家庭幸福安宁，也关系到国家的发展和民族的复兴，既是全社会的共同责任，也是检察机关的重要职责。党和国家历来高度重视未成年人保护工作，先后出台一系列制度措施，立法机关颁布了未成年人保护法等法律，党的十八大和十八届三中、四中、五中全会对保障未成年人权益作出重要部署，党的十九大对此又提出新的明确要求，为持续关心未成年人、高度重视未成年人保护提供了具体遵循。最高人民检察院还先后制定《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》等规范性文件，积极落实和不断强化对未成年人的司法保护。
当前司法实践中，侵害未成年人合法权益的事件仍然较多，有些未成年人甚至受不法侵害致死或致伤致残。这不仅影响未成年人的健康成长，而且不利于社会稳定和长远发展。为解决涉案未成年人面临的急迫困难，各地检察机关依据中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》(2014年1月17日印发，以下简称《中央六单位意见》)，以及最高人民检察院出台的《关于贯彻实施〈关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)〉的若干意见》(2014年3月26日印发，以下简称《最高检意见》)，《人民检察院国家司法救助工作细则(试行)》(2016年8月16日印发，以下简称《救助细则》)，积极开展对未成年人的国家司法救助工作，取得明显成效，得到了社会各界的充分肯定和高度评价。但是，各地检察机关开展的未成年人国家司法救助工作仍然存在一些亟待解决的问题。因此，有必要立足当前、着眼长远，根据检察工作实际，提出有针对性的措施，对进一步加强和改进检察机关未成年人国家司法救助工作进行明确的指导，以强化对未成年人的特殊保护。此外，文件的出台，也充分反映了近年来检察机关国家司法救助工作精细化发展和对救助对象精准化帮扶的趋向。
二、关于《未成年人救助意见》的制定原则
在制定《未成年人救助意见》过程中，坚持了以下原则：
一是坚持贯彻未成年人保护法及有关规定精神。未成年人保护法是国家全面保护未成年人合法权益的基本法律，第五十条明确规定检察机关应当依法履行职责，在司法活动中保护未成年人的合法权益，第五十一条还规定了对未成年人的司法救助。《中央六单位意见》《最高检意见》《救助细则》是检察机关开展未成年人国家司法救助工作的基本依据，规定了救助工作的具体内容。《未成年人救助意见》以上述规定为基础和遵循，以有利于国家未来发展和未成年人健康成长为价值引领，针对未成人司法保护实践的客观需要，对救助范围、救助标准等，特别是救助方式，进行了探索完善，增强针对性，强化操作性，以进一步加强和深化未成年人国家司法救助工作。
二是坚持以解决重点问题为导向。为掌握检察机关开展未成年人国家司法救助工作情况，研究制定前，最高人民检察院专门开展专题调研活动，总结回顾近年来各地救助工作的有效经验，全面把握存在的突出问题。在此基础上，从明确工作要求、完善工作措施、规范工作内容等方面谋篇布局，以形成提升检察机关未成年人国家司法救助工作水平的指导性文件，着力解决司法实践中的突出问题。如为解决救助理念落实不到位、救助长效不理想的问题，《未成年人救助意见》强调要牢固树立特殊保护、及时救助的理念，并规定了相应的跟进救助措施；为解决内部职能交织问题，明确了相应职能分工，并建立了连通协作机制等。
三是坚持实现未成年人权益优先保护。未成年人是一个特殊群体，身心正处于从不成熟到成熟的转变时期，尚未形成健全的世界观、人生观、价值观，个体应变能力和心理承受能力较弱，容易受到外界的诱惑，缺乏自我保护能力，遭受不法侵害往往造成影响其健康成长的严重后果，需要国家机关、学校、家庭、社会各方面和全体公民给予特别的关心和爱护。《未成年人救助意见》强调，检察机关应当根据未成年人身心特点和未来发展的客观需要，给予特殊、优先和全面保护，针对未成年人的具体情况，既可以给予物质帮助，也可以给予精神抚慰和心理疏导；既要解决未成年人生活面临的急迫困难，也要积极帮助安排好未来的学习成长。
四是坚持对未成年人的“三贴近”。即贴近未成年人身心实际、贴近未成年人生活学习、贴近未成年人未来发展，促进未成年人健康快乐成长。《未成年人救助意见》既着眼于解决当前急迫困难，又考虑其他方面的客观需要，坚持经济救助和其他方式救助并用并重，积极构建多元化救助工作模式，因人施策，精准帮扶，切实突出长远救助效果，最大限度地保护未成年人的合法权益。
五是坚持调动社会各方面积极力量。解决未成年人在司法过程中面临的困难，为未成年人健康成长创造一个良好的外部学习、生活环境，检察机关责无旁贷，但很多时候需要解决的困难涉及社会方方面面，仅依靠检察机关自身的力量，难以较好地完成这个重任，还需要各有关国家机关、社会团体、企业事业组织、学校、家庭和全体公民积极参与、全力支持，这也是未成年人保护法的明确要求。对此，《未成年人救助意见》规定，要积极协调各方力量，建立健全救助衔接联动机制，形成有效的救助工作合力。
上述几条原则，既是指导整个制定起草工作的基本原则，也是未成年人国家司法救助工作应当一以贯之的重要理念，对各级检察机关准确理解未成年人国家司法救助制度，正确适用《未成年人救助意见》抓好具体工作，具有提纲挈领作用。
三、关于《未成年人救助意见》的主要内容
《未成年人救助意见》分为八个部分，明确了检察机关开展未成年人国家司法救助的重要意义、基本理念、对象范围、救助方式、救助标准、内部协作、外部衔接、组织领导等内容。主要内容有：
(一)关于救助理念
未成年人保护法第三条规定，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。因此，《未成年人救助意见》第二部分专门强调，检察机关开展未成年人国家司法救助工作要牢固树立特殊保护的理念，同时结合司法救助工作的性质特点，还提出要牢固树立及时救助的理念，凸显救助效率和效果。起草过程中，有意见提出增加规定全面保护的理念，考虑特殊保护理念已可以涵括全面保护的内容，未再作重复规定。
具体理解和把握特殊保护、及时救助的理念，需要注意以下方面：
一是坚持主动救助。在多年来的国家司法救助工作中，最高人民检察院一直强调各地要积极主动开展救助工作。未成年人认知能力不足，法律知识欠缺，不能独立应对重大困难和问题，做好未成年人国家司法救助工作，更加需要检察机关增强依职权主动救助意识，主动审查未成年人的困难情况，主动对符合救助条件的未成年人启动救助程序，主动采用针对性更强的救助方式，主动追求最优化的救助效果。
二是坚持及时救助。国家建立司法救助制度的初衷，重点就是解决符合条件的特定案件当事人生活面临的急迫困难，急人所难、雪中送炭，因此，必须及时救助、高效救助。检察机关办案部门对符合条件的救助案件线索，要及时交由刑事申诉检察部门、未成年人检察工作部门按规定办理，两部门要及时办结并提出是否予以救助和适用哪些救助方式的意见，及时将救助金发放到位，将相关救助方式落实到位，帮助未成年人尽快摆脱当前生活困境。
三是坚持全面救助。给予未成年人全面救助，是贯彻落实“三贴近”原则的必然要求，是解决未成年人面临的经济困难和其他各方面困难的现实需要。检察机关既要注意有针对性地全方位解决未成年人面临的临时急迫困难，及时帮助陷入困境的未成年人重回正常生活学习轨道，又要注意着力改善未成年人的身心状况、家庭教养和社会环境，促进未成年人健康快乐成长。
四是坚持联动救助。检察机关要全面发挥自身职能作用，防止在检察环节出现保护真空，全力帮扶符合条件的未成年人，还要连通其他相关部门和组织，充分调动社会各方面积极性，整合政策资源、部门资源、层级资源和社会资源，推动建立衔接有序、紧密配合、协同推进的跨部门合作长效工作机制，促进司法救助与家庭保护、学校保护、社会保护的良性融合。
五是注重保护隐私。未成年人身心尚不成熟，心理承受能力较弱，未成年人保护法第五条特别强调，保护未成年人的工作，应当尊重未成年人的人格尊严。因此，检察机关在救助工作中既要充分反映党和政府的民生关怀，切实体现人民司法的温度、温情和温暖，帮助未成年人走出生活困境，还要尊重、保障未成年人的人格尊严、名誉权和隐私权等合法权利，切实防止出现“二次伤害”。
(二)关于救助对象
《未成年人救助意见》在《中央六单位意见》《最高检意见》《救助细则》规定的救助对象和范围的基础上，根据对未成年人特殊保护的需要，对未成年人国家司法救助的对象和范围，进行了明确规范和适当拓宽，要求对符合八种情形之一的未成年人，案件管辖地检察机关应当给予救助。
相较《救助细则》的规定，《未成年人救助意见》关于未成年人国家司法救助的对象和范围主要有以下变化：一是根据未成年人因治疗心理创伤可能导致的家庭经济困难，增加规定“心理遭受严重创伤，因不能及时获得有效赔偿，造成生活困难的”未成年人，作为救助对象。二是基于特殊保护、及时救助理念，在部分救助对象中，将《救助细则》规定的“无法通过诉讼获得有效赔偿”调整为“不能及时获得有效赔偿”，以提升对未成年人救助的及时性和实效性。三是增加规定“追索抚育费，因被执行人没有履行能力，造成生活困难的”未成年人，作为救助对象，以贴合未成年人国家司法救助工作实际。起草过程中，不少地方提出，“抚养人受到犯罪侵害致重伤，因不能及时获得有效赔偿，造成生活困难的”未成年人也应规定为救助对象，考虑到此类案件中，被害人本人可依《救助细则》直接提出救助申请，不必再把未成年子女列为救助对象。专家学者和一些地方提出，对涉罪人员的未成年子女和涉罪未成年人，确有救助必要且救助效果较好的，可以参照执行，考虑到此类救助对象缺乏政策法律依据，且超出了《中央六单位意见》规定的范围，故未作吸收规定。
准确把握《未成年人救助意见》规定的救助对象和范围，应当注意以下几个重点：第一，因一些救助对象不再要求“无法通过诉讼获得有效赔偿”，因此，检察机关发现属于这种情形的未成年人，即可启动救助程序，无须再行等待诉讼获赔结果确认其不能通过诉讼程序获得赔偿。第二，检察机关的救助范围主要是刑事案件，但对于部分民事侵权案件的未成年人，如追索抚育费的未成年人、道路交通事故受害未成年人，即使其对案件的裁判结果无异议，如果符合救助条件并向检察机关申请救助，且未获得其他机关救助的，也可以给予救助。第三，《未成年人救助意见》系专门针对未成年人救助对象而制定的规范性文件，其没有规定的内容，应当继续适用《中央六单位意见》《最高检意见》《救助细则》的规定。比如，《未成年人救助意见》未规定不予救助的情形，但对于符合《救助细则》第八条规定的六种情形之一的未成年人，一般也不予救助。
(三)关于救助方式
《中央六单位意见》《最高检意见》《救助细则》均规定，国家司法救助以支付救助金为主要方式。但司法实践中，很多时候未成年人面临的主要困境并非经济困难，因此，《未成年人救助意见》并未强调以支付救助金为主要方式，而是要求坚持经济救助和其他相应方式救助并用并重，积极推动落实经济救助、思想疏导、心理治疗、教育帮扶、身体康复、法律援助、技能培训、社会救助等相结合的综合救助方式。
具体来说：第一，对于特定案件中不能及时获得有效赔偿，造成生活困难的未成年人，支付救助金是开展救助工作的基本方式。第二，对遭受性侵害、监护侵害以及其他身体伤害的，进行心理安抚和疏导，对出现心理创伤或者精神损害的，实施心理治疗，这些工作有条件的检察机关可自行开展，条件不具备的，可以购买社会服务，或者争取相关社会公益机构的支持。第三，对没有监护人、监护人没有监护能力或者原监护人被撤销资格的，协助开展生活安置、提供临时照料、指定监护人等相关工作，民法通则第十六条对未成年人监护人的确定有明确规定，检察机关可以积极开展未成年人监护人确定前的相关帮扶工作。第四，对未完成义务教育而失学辍学的，帮助重返学校，对因经济困难可能导致失学辍学的，推动落实相关学生资助政策，对需要转学的，协调办理相关手续。根据我国法律法规规定，对符合条件的家庭困难学生，均可享受现有的学生资助政策，对困境学生，检察机关可以积极联系学校和家长，推动和督促有关政策及时落实到位，防止出现失学辍学情况。第五，对因身体伤残出现就医、康复困难的，帮助落实医疗、康复机构，促进身体康复，主要是针对行动不便、需要长期治疗的未成年被害人。第六，对因身体伤害或者财产损失提起附带民事诉讼的，帮助获得法律援助，对单独提起民事诉讼的，协调减免相关诉讼费用。国务院2003年9月实施的《法律援助条例》规定法律援助是政府的责任，未成年人保护法第五十一条亦规定，法律援助机构应当依法为司法过程中需要帮助的未成年人提供法律援助，检察机关在办案过程中，应当积极协调落实国家法律援助，帮助未成年人及时获得经济赔偿。第七，对适龄未成年人有劳动、创业等意愿但缺乏必要技能的，协调有关部门提供技能培训等帮助，民法通则第十一条规定，十六周岁以上不满十八周岁的公民，以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为能力人，对于这类未成年被害人，有劳动创业意愿的，可以提供相应帮扶。第八，对符合社会救助条件的，给予政策咨询、帮扶转介，帮助协调有关部门按规定纳入相关社会救助范围，这些工作需要检察机关主动加强与民政、人力资源和社会保障等部门的沟通协调来完成。办理案件的检察机关和接受救助的未成年人户籍所在地不一致的，办理案件的检察机关和未成年人户籍所在地检察机关还应依据《救助细则》第十二条的规定，共同做好对未成年人落实社会救助措施的相关工作。除上述救助方式外，检察机关根据未成年人的实际情况，还可以采取其他合理、有效的救助方式。
司法实践中，对于符合条件的未成年人，检察机关可以单独支付救助金，或者单独采用相应方式救助，也可以根据未成年人的实际情况，在支付救助金的同时并用其他相应方式进行救助。
(四)关于救助标准
《未成年人救助意见》保持了《中央六单位意见》《最高检意见》《救助细则》规定的救助标准，明确规定：决定支付救助金的，对未成年人的救助标准，以案件管辖地所在省、自治区、直辖市上一年度职工月平均工资为基准，一般不超过三十六个月的工资总额。但同时强调，如果未成年人身体重伤或者严重残疾、家庭生活特别困难，或者需要长期进行心理治疗或者身体康复的，确定救助金数额时，可以突破救助限额。
考虑到接受救助的未成年人多数是无行为能力人或限制行为能力人，还不能理性对待经济开支，无独立管理大额救助金的能力，为避免出现救助金发放后，有些法定代理人、监护人滥用或怠于行使管理责任，将救助金挪作他用，甚至短期内被消费殆尽的情况，《未成年人救助意见》吸收一些地方的成功经验，强调要加强对救助金使用情况的监督，确保专款专用、善款善用，必要时可以采用分期发放、第三方代管等救助金使用监管模式，确保救助金用作未成年人必需的合理支出。
(五)关于内部协作和外部衔接
对未成年人进行司法保护是检察机关的应尽职责，开展好未成年人国家司法救助工作，需要各级检察机关、检察机关各相关职能部门和广大检察人员，以及社会各有关方面积极参与，群策群力，互相支持，有效协作，共同推进。
关于检察机关内部职责分工方面，《未成年人救助意见》强调，侦查监督、公诉、刑事执行检察、民事行政检察、控告检察等办案部门要主动、全面掌握未成年人受害情况和生活困难情况，及时移送救助案件线索。刑事申诉检察部门、未成年人检察工作部门要依照《救助细则》和《未成年人救助意见》等相关规定，认真开展对未成年人的救助工作，两部门要注意加强沟通联系和协作配合，保障救助措施尽快落实到位。
关于对外衔接方面，各级检察机关要大力争取政府相关部门的支持，主动对接共青团、妇联等群团组织，引导社会组织尤其是未成年人保护组织、公益慈善组织、社会工作服务机构、志愿者队伍等社会力量，促进形成党委领导、政府支持、各有关方面积极参与的未成年人国家司法救助工作格局和工作机制，形成对未成年人的立体式、全方位救助体系。
需要注意的是，《未成年人救助意见》还提出，要坚持政府主导、社会广泛参与的救助资金筹措方式，不断加大救助资金筹措力度，拓宽救助资金来源渠道，积极鼓励爱心企业、爱心人士捐助救助资金，对捐助资金，应当向捐助人反馈救助的具体对象，确保资金使用的透明度和公正性。
四、关于未成年人国家司法救助工作展望
各级检察机关贯彻执行《未成年人救助意见》、加强未成年人国家司法救助工作，要重点从以下几个方面入手：
第一，提高思想认识，认真总结经验。开展未成年人国家司法救助工作，加强对未成年人的司法保护，最大限度保护未成年人合法权益，关乎未成年人的健康成长，关乎万千家庭的幸福安宁，关乎社会的和谐稳定和国家民族的未来，是检察机关义不容辞的重要职责。各级检察机关要不断深化对未成年人国家司法救助工作重要性的认识，切实增强责任感和自觉性，对照《未成年人救助意见》的规定和要求，全面排查问题，认真总结经验，精心谋划，改进工作，补齐短板，确保每一名符合条件的未成年人都能够及时获得帮扶救助。
第二，树立正确理念，及时有效救助。未成年人处于身心发育的过渡时期，需要给予特别关心爱护和引导帮助，检察机关应当采取有别于成年人的特殊救助政策、特殊救助制度、特殊救助理念和特殊救助方式。要坚持具体情况具体分析、严格区别对待的原则，准确了解未成年人面临的具体困难，做到因人而异、因案施策，积极运用多元化救助方式，持续跟进救济帮教措施，保证和提升救助效果。要进一步提高救助工作效率，快受理、快审查、快报批、快落实，尽快帮助未成年人脱离困境。刑事申诉检察部门和未成年人检察工作部门要建立联席会议工作机制，共同研究解决突出问题，制定完善相关措施，合力推动未成年人国家司法救助工作深入发展。
第三，抓住有利契机，推动形成规模。2018年，最高人民检察院部署开展了国家司法救助工作专项推进活动，各地检察机关要紧紧抓住有利契机，在抓整体救助工作深入推进的过程中，切实突出未成年人保护重点，畅通和拓宽救助渠道，积极主动开展未成年人国家司法救助工作，全面实现救助工作精细化、救助对象精准化、救助效果最优化的目标。
第四，加强组织领导，改进宣传工作。各级检察机关要以高度的政治责任感，将未成年人国家司法救助工作摆上重要位置，列入议事日程，精心组织、周密部署、抓好落实，努力形成各相关部门分工明确、衔接有序、紧密配合、协同推进的工作格局，推进未成年人国家司法救助工作发展。上级检察机关要切实履行好组织指导职责，加强对下级检察机关开展救助工作的督导，深入基层、深入实际开展调查研究，全面掌握救助工作进展情况，及时解决问题，总结推广经验，推进工作创新，着力提升本地区未成年人国家司法救助工作水平。要提升宣传工作水平，拓宽宣传渠道，丰富宣传内容，创新宣传形式，突出宣传重点，展示典型案例和积极成效，充分发挥示范引领作用，努力创造全社会关注、关心和关爱未成年人国家司法救助工作的良好氛围。
[编辑：金园园]
【注释】
*最高人民检察院检察委员会委员、刑事申诉检察厅厅长；
**最高人民检察院刑事申诉检察厅国家赔偿工作办公室主任；
***最高人民检察院刑事申诉检察厅国家赔偿工作办公室副主任。
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