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解读《最高人民检察院司法解释工作规定》
文/韩耀元；张玉梅
作者单位：最高人民检察院法律政策研究室
2006年4月18日最高人民检察院第十届检察委员会第53次会议审议通过了《最高人民检察院司法解释工作规定》（以下简称《规定》），并于5月10日印发。《规定》的印发执行，对于进一步规范和加强司法解释工作，完善司法解释工作机制，提高司法解释工作的质量和效率必将起到积极的作用。为更好地理解和贯彻执行《规定》，现将《规定》的制定背景和主要内容介绍如下：
一、《规定》制定的背景和过程
1996年最高人民检察院制定并印发了《最高人民检察院司法解释工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》的发布执行，对于最高人民检察院司法解释工作规范化、制度化、科学化建设起到了一定促进作用，司法解释工作也取得了很大成绩。2004年12月《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》要求，加强司法解释工作，根据法律实施和司法实践的需要，及时对具体适用法律的有关问题作出司法解释，司法解释应报全国人大常委会备案。2005年12月第十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过的《司法解释备案审查工作程序》规定，最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释，应当自公布之日起三十日内报送全国人大常委会备案。2005年9月最高人民检察院印发的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》规定，进一步完善司法解释工作机制，最高人民检察院修改完善司法解释工作程序的规定，实行司法解释报送全国人大常委会备案的制度。根据上述规定和最高人民检察院领导的指示，最高人民检察院法律政策研究室对《暂行规定》进行了研究修改，起草了《最高人民检察院司法解释工作规定》稿。《规定》稿是在1996年《暂行规定》的基础上结合司法解释工作实际研究起草的。在《规定》稿研究起草过程中，广泛征求了最高人民检察院有关业务部门和各省级检察院的意见，并召开了部分省、市、县检察院有关同志参加的座谈会专门听取意见。根据各有关方面意见数易其稿，形成了《规定》审议稿，并提请最高人民检察院检察委员会审议，之后又根据最高人民检察院检察委员会审议通过的意见修改后印发执行。《规定》的制定和印发执行，是最高人民检察院对中央、全国人大常委会关于加强司法解释工作、司法解释报送全国人大常委会备案等有关要求和规定的具体落实，也是最高人民检察院深化检察改革、完善司法解释工作机制的一项具体措施。
二、《规定》的主要内容
《规定》与《暂行规定》相比，既增加了一些新的内容，又对原有一些内容进行了修正，并按照制定司法解释的根据、内容、原则、法律效力、来源、主办部门、司法解释计划、制定程序、形式、发布、时间效力、执行监督等逻辑顺序，合并、分解和调整了《暂行规定》部分条文的内容、顺序。
（一）制定《规定》的根据、目的
1981年6月10日全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》规定，“凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释”。这是最高人民检察院制定司法解释的主要法律根据，也是最高人民检察院制定《规定》以规范司法解释工作的主要根据。同时制定《规定》规范司法解释工作也必须结合司法解释工作实际，有的放矢，这样制定的《规定》才能真正起到规范和加强司法解释工作，进而达到提高司法解释工作水平和效率的目的。《规定》第一条明确规定，“为规范和加强司法解释工作，提高司法解释工作的水平和效率，根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》及有关规定，结合司法解释工作实际，制定本规定。”
（二）司法解释的内容
全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》关于“凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释”的规定，既是最高人民检察院制定司法解释的依据，同时也是对最高人民检察院制定司法解释内容的确定，即“凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题”，最高人民检察院才能制定司法解释。与《暂行规定》的内容一样，《规定》第二条中“对检察工作中具体应用法律的问题，由最高人民检察院进行解释”，是对最高人民检察院制定司法解释内容的明确。
（三）制定司法解释的原则
制定司法解释是法律赋予最高人民检察院的重要职权，也是最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院工作的重要方式。检察工作中的司法解释权只能由最高人民检察院行使，其他任何机关和部门都无权行使。但是制定司法解释必须以法律为依据，不能超越和违背法律规定。对法律没有规定的，不能通过制定司法解释的形式来代替立法，也不能违反法律规定，作出与法律原意不相符合的解释，否则都是司法解释权对立法权的侵犯，违反国家法制统一的原则。同时制定司法解释必须密切结合检察工作实际，及时解决检察工作中具体应用法律的问题，维护司法公正。《规定》第三条明确规定，“司法解释应当以法律为依据，不得违背和超越法律规定”；第四条规定，“司法解释工作应当密切结合检察工作实际，及时解决检察工作中具体应用法律的问题，保障国家法律统一正确实施，维护司法公正”，这既是对制定司法解释原则的明确，也是对国家法制统一原则的强调。
（四）司法解释的效力
最高人民检察院制定司法解释是法律赋予的权力，也是保证国家法律得以实施的重要手段。司法解释虽不是法律，但具有同法律一样的效力，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须一体遵照执行，与法律一样作为开展各项检察工作的依据。《规定》第五条对此进一步明确规定，“最高人民检察院制定并发布的司法解释具有法律效力。人民检察院在起诉书、抗诉书等法律文书中，可以引用司法解释的规定。”
（五）制定司法解释的来源
近年来，全国人大代表、全国政协委员根据维护经济、社会稳定发展和依法惩治刑事犯罪的实际需要，在“两会”期间，经常提出建议最高人民检察院制定司法解释的议案、提案。这些议案、提案是最高人民检察院制定司法解释的重要来源。根据这些议案、提案研究制定司法解释也是最高人民检察院落实全国人大代表、全国政协委员议案、提案工作的重要形式。《规定》第六条在制定司法解释的主要来源中较《暂行规定》增加了一项规定，将全国人大代表、全国政协委员提出制定司法解释的议案、提案作为最高人民检察院制定司法解释的一项主要来源。
（六）司法解释工作的承办部门
就检察工作中具体应用法律的问题制定司法解释，是属于最高人民检察院的一项重要职权，但制定上述司法解释的具体工作则是最高人民检察院和地方各级人民检察院和专门人民检察院的共同责任和任务。为落实责任、提高司法解释工作的质量和效率，《规定》第七条进一步明确规定，“最高人民检察院法律政策研究室是制定司法解释工作的承办部门。最高人民检察院有关业务部门和地方各级人民检察院、专门人民检察院配合最高人民检察院法律政策研究室承办制定司法解释的工作”。
（七）司法解释计划
为加强司法解释工作的计划性，《规定》第九条增加规定，“最高人民检察院于每年初制定本年度司法解释工作计划，必要时可以对计划进行补充或者调整。”“省级人民检察院应当根据检察工作中遇到的具体应用法律问题的情况，于每年末按本规定第八条第一款的要求向最高人民检察院报送需要制定司法解释的项目。”
（八）制定司法解释的工作程序
《暂行规定》第七条规定制定司法解释的程序有六项，但第十二条、第十三条、第十五条关于具体工作程序的规定过于原则，操作性不强。《规定》第十一、十二、十三、十四、十五、十六条共六条具体规定了《规定》第九条规定的六项程序和每项程序的具体任务：
1.司法解释立项程序。立项是司法解释工作规范化的一项重要内容，也是保证司法解释工作质量的一项重要措施。《规定》第十一条进一步具体规定，“对于需要制定司法解释的请示、报告、批示、建议或者议案、提案，应当立项；对于不需要制定司法解释或者不属于检察工作中具体应用法律问题的，不予立项”；“最高人民检察院法律政策研究室研究提出是否立项的意见，报请分管检察长或者检察长决定”。
2.司法解释意见稿的研究起草程序。研究起草司法解释意见稿是制定司法解释的基础性工作，在保证质量的同时，明确时间要求，有助于提高司法解释工作的效率。《规定》在第十二条明确规定研究起草部门的同时，对完成时间也予以明确：“对于立项的司法解释项目，最高人民检察院法律政策研究室应当在立项后一个月内研究提出司法解释意见稿。对于重大、疑难、复杂的司法解释项目或者情况特殊的，研究提出司法解释意见稿的时间可以适当延长。对于省级人民检察院向最高人民检察院提出的具体应用法律问题的请示，应当在立项后十五日内研究提出司法解释意见稿”；“最高人民检察院法律政策研究室可以委托有关省级人民检察院法律政策研究部门或者商请最高人民检察院有关业务部门研究提出司法解释建议稿”。
3.司法解释意见稿征求意见程序。广泛征求意见进行论证是保证司法解释工作质量的重要方式，也有助于各部门对司法解释所解决的应用法律问题取得一致认识。《规定》第十三条明确规定：“司法解释意见稿应当征求地方人民检察院、专门人民检察院和最高人民检察院有关业务部门的意见。必要时可以征求其他有关部门及专家意见。征求意见应当具函说明情况和要求，并注明答复期限”；“对于重大、疑难、复杂的问题，应当召开由有关部门和专家参加的论证会进行论证，必要时可以向社会公开征求意见。”
4.提请检察委员会审议程序。提请检察委员会审议的司法解释草案，内容应该是比较成熟、各方面认识比较一致的，这样有助于提高检察委员会审议司法解释工作的效率，《规定》第十四条对此予以明确规定：“最高人民检察院法律政策研究室应当在征求意见后对司法解释意见稿进行研究修改，提出司法解释草案和说明。司法解释草案和说明由分管检察长审查后报请检察长决定提交检察委员会审议”；“对于重大、疑难、复杂的司法解释，在提请检察委员会审议前，可以征求有关检察委员会委员的意见。”
5.检察委员会审议程序。司法解释草案只有经过最高人民检察院检察委员会审议通过才能成为司法解释并具有法律效力，《规定》第十五条明确规定：“最高人民检察院发布的司法解释应当经检察委员会审议通过。”
6.司法解释的核稿和签发程序。《规定》第十六条规定：“经检察委员会审议通过的司法解释，应当根据检察委员会审议意见进行修改、核稿后，由分管检察长审核并报检察长签发。”
（九）司法解释颁布的形式和生效时间
司法解释的颁布形式涉及司法机关能否及时适用和向社会广泛宣传，而生效时间则关系到司法解释的适用时间以及法律和司法解释溯及力的正确适用，因而必须进一步明确。《规定》第十八条规定：“最高人民检察院的司法解释以最高人民检察院公告的形式在《最高人民检察院公报》和全国性的媒体上公开发布。”第十九条规定：“司法解释以最高人民检察院发布公告的日期为生效时间，但另有规定的除外。”
（十）司法解释报全国人大常委会备案的规定
根据2005年12月16日十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过的《司法解释备案审查工作程序》规定，《规定》第二十三条增加规定：“司法解释应当按照有关规定报送全国人民代表大会常务委员会备案。”“按照有关规定”就是按照《司法解释备案审查工作程序》的规定。
（十一）最高人民检察院与最高人民法院联合制定司法解释的工作
以往曾经发生过最高人民检察院的司法解释与最高人民法院的司法解释规定不一致，造成司法实践中检、法执法标准不统一的情况，为避免这种情况的再次发生，保证人民检察院、人民法院统一适用法律，维护国家法制的统一和司法公正，《规定》第二十一条对最高人民检察院与最高人民法院联合制定司法解释的工作作了进一步强化规定，将《暂行规定》第十六条规定的“最高人民检察院在必要时，可以商请最高人民法院等部门联合发布司法解释”修改规定为“对于同时涉及检察工作和审判工作中具体应用法律的问题，最高人民检察院应当商请最高人民法院联合制定司法解释”。
此外，《规定》还对司法解释文件的形式，最高人民检察院司法解释同最高人民法院的司法解释发生原则性分歧的解决，司法解释的失效、修改、废止，最高人民检察院对地方各级人民检察院和专门人民检察院执行司法解释和制定规范性文件情况的监督等内容作了进一步明确规定。
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