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《人民检察院司法警察条例》解读
文/王少峰
作者单位：最高人民检察院政治部
2013年5月8日，最高人民检察院印发了《人民检察院司法警察条例》（以下称《条例》)，对检察机关司法警察的总体要求、职责职权、组织管理和警务保障等作了具体规定。为准确理解适用《条例》，现作如下解读。
一、《条例》的出台背景
自1996年《人民检察院司法警察暂行条例》（以下称《暂行条例》)颁布实施以来，各级检察机关以《暂行条例》为依据，规范履职行为，完善组织建设，强化装备保障，不断探索创新，司法警察工作和队伍建设都取得了长足发展。历经十七年的实践检验，积累了较为丰富的经验和成果，正式颁布《条例》的时机日臻成熟。
第一，是积极适应社会主义法治发展形势的必然要求。随着依法治国基本方略的深入推进和中国特色社会主义法律体系的如期形成，特别是修改后刑诉法的颁布实施，进一步完善了刑事司法制度，更加强调人权意识、程序意识、证据意识、时效意识和监督意识，这既为检察机关履行职能、发挥作用提供了更大空间和有利条件，同时也对司法警察的工作职能赋予了新内容、提出了新要求。
第二，是贯彻落实中央司法体制改革精神的重要成果。中央和高检院立足检察改革发展全局，将司法警察管理体制改革纳入司法体制改革整体方案进行统一部署。2011年7月，中央政法委第20次会议明确提出“对现行司法警察暂行条例进行修改，赋予司法警察必要的职责职权”。在这一部署要求下，高检院相关职能部门加快了修订步伐，保证了《条例》如期出台。
第三，是深入推进检察人员分类管理改革的具体步骤。根据中央部署，检察人员分类管理制度改革稳步推进。《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》明确司法警察是检察辅助人员，参照公安机关实行单独警察职务序列。《条例》充分吸纳这一改革成果，明确了检察机关司法警察实行警察职务序列的相关规定，迈出了检察人员分类管理改革的坚实步伐。
第四，是概括总结司法警察工作创新发展的实践结晶。经过十多年尤其是近些年的持续推动和实践创新，司法警察工作步入新的发展阶段。但实践中仍存在许多体制性、机制性障碍，影响和制约了司法警察工作科学发展和职能发挥。对此，在修订中，我们十分注重吸收各级司法警察部门积累的创新经验和近年来司法改革实践成果，使之更加科学完备、符合实际需要。
这次修订历时两载，数易其稿。按照中央和高检院司法体制改革的部署要求，相关职能部门多次赴各地开展调研，广泛听取意见建议，在摸清底数、分析问题、把握需要的基础上，确定了修订的思路和重点，研究起草了《条例》征求意见稿。为群策群力，还多次征求各省级院、高检院各内设机构和相关事业单位意见，同时加强向有关领导机关汇报、与有关部门沟通，对各方面提出的148条意见建议，逐条进行梳理、研究，在充分吸收的基础上，反复修改论证，形成送审稿提交高检院检察委会员讨论。应该说，《条例》是源于实践、源于各方智慧的重
要成果。
二、《条例》的主要内容
《条例》是司法警察工作的基本法规，以总则、职权、组织管理、警务保障、附则的结构行文，共5章33条。
（一）制定《条例》的法律依据
《条例》第一条规定了制定《条例》的目的和法律依据。在《暂行条例》规定的人民检察院组织法、人民警察法基础上，增加了公务员法。主要基于两方面的考虑：一是公务员法作为调整国家公务员组织人事各方面关系的综合性法律依据，对公务员的录用、考核、奖励、培训等都有具体明确的规定；二是《条例》第十四条规定“人民检察院授予警衔的人员应当使用政法专项编制，具有司法警察职务，并履行司法警察职责”，阐明了司法警察的公务员身份。因此，要加强司法警察的组织和人事管理，必须把公务员法作为制定《条例》的重要依据。
（二）进一步确立了司法警察的执法理念
近年来，检察机关在贯彻落实科学发展观、践行社会主义法治理念、建设中国特色社会主义检察制度的实践中，形成了“六观”、“六个有机统一”、“四个必须”等发展理念和执法理念。在调研过程中，有意见认为，司法警察作为展示检察机关形象的“窗口”，必须以检察机关正确的执法理念为工作指针，并以法规的形式明确下来。经研究决定，将第五条修改为“人民检察院司法警察必须忠实执行宪法和法律，服务人民，忠于职守，清正廉洁，纪律严明，服从命令，严格、公正、文明、规范执法”，既契合了司法警察的职业特点，又体现了时代精神、展示了检察风采。
（三）进一步完善了司法警察的职责职权
司法警察职责职权是《条例》的核心部分，也是修订的重点内容。修订过程中，根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，在对《暂行条例》中的八项职责归纳合并的基础上，吸收借鉴近年来各级司法警察部门的实践探索成果，明确了司法警察的九项职责。
1.增加了协助执行强制措施和协助追捕逃犯的职责。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第一百一十五条规定：“人民检察院核实犯罪嫌疑人住处或者为其指定居所后，应当制作监视居住执行通知书，将有关法律文书和案由、犯罪嫌疑人基本情况材料，送交监视居住地的公安机关执行，必要时人民检察院可以协助公安机关执行”；第一百三十一条规定：“人民检察院作出拘留决定后，应当将有关法律文书和案由、犯罪嫌疑人基本情况的材料送交同级公安机关执行。必要时人民检察院可以协助公安机关执行”；第三百三十三条规定上一级人民检察院决定逮捕的，应当将逮捕决定书连同案卷材料一并交下级人民检察院，由下级人民检察院通知同级公安机关执行。必要时，下级人民检察院可以协助执行”。以上三条明确了检察机关可以协助公安机关执行监视居住、拘留、逮捕等强制措施。《条例》第二条规定：“人民检察院司法警察是中华人民共和国人民警察的警种之一，依法参与检察活动”，阐明司法警察是检察机关具有武装性质的执法力量。同时，按照检察工作人员分类管理的有关规定，司法警察作为检察辅助人员，是协助检察官办案的重要力量。这次修订颁布《条例》，高检院着眼检察工作大局和法律监督职能的正确履行，依据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，针对各类检察人员职业特点，从优化职权配置、强化内部监督的角度出发，以法规的形式明确司法警察是检察机关协助公安机关执行强制措施的责任主体，赋予了司法警察“协助执行监视居住、拘留、逮捕”的职责。
近年来，检察机关直接立案侦查案件的犯罪嫌疑人在立案前脱逃的现象日益增多，既影响诉讼程序的顺利进行，也不利于其他在案人员的定罪量刑，更不利于对职务犯罪的主动打击。对此，各地检察机关对司法警察协助追逃进行了积极有效的探索。2001年6月18日，最高人民检察院《人民检察院司法警察执行职务规则（试行）》第二条规定了司法警察“协助追捕逃犯”的职责。该规则出台后，进一步调动了广大司法警察的工作积极性，在积极探索、总结经验、创新制度的基础上，地方各级司法警察部门协助追逃成功率呈逐年上升趋势，为检察机关打击职务犯罪提供了有力的警务保障，取得了良好政治效果、社会效果、法律效果。因此，在《条例》起草过程中，明确司法警察“协助追捕在逃或者脱逃的犯罪嫌疑人”的职责。
2.增加了保护出席法庭、执行死刑临场监督检察人员的安全的职责。当前，随着社会利益格局的深刻调整，检察机关的执法环境也发生了深刻变化，检察人员出庭履行职务时遭谩骂、围攻、殴打等事件时有发生，严重影响了法律尊严和司法权威。中央政法委曾于2005年下发《关于认真解决妨碍、报复政法干警依法履行职务问题的意见》，最高人民法院、最高人民检察院根据《意见》精神，联合下发的《关于切实保障司法人员依法履行职务的紧急通知》中明确，“对于可能出现妨碍检察人员依法履行职务情形的，人民检察院司法警察应当配合出警，并依照有关规定携带、使用警械具。人民检察院司法警察应当加强同人民法院司法警察的配合，必要时护送检察人员出庭和返回，保障检察人员依法履行职责和人身安全”。2012年1月，最高人民检察院又印发《关于切实保障公诉人员依法出庭履行职务的通知》，对司法警察保护出席法庭检察人员安全问题进行重申。目前，地方各级检察机关司法警察部门认真贯彻中央政法委和高检院的一系列指示精神，普遍开展了保护出席法庭、执行死刑临场监督检察人员安全的工作，并对警务保障方案、检法两院警务联动机制等进行了深入探索和积极实践，有效保障了依法履行职务检察人员安全。因此，这次修订颁布《条例》，将其作为司法警察职责的一项重要内容。
3.增加了协助维护检察机关接待群众来访场所的秩序和安全，参与处置突发事件的职责。《人民检察院司法警察执行职务规则（试行）》第二条规定司法警察“负责检察机关专门接待群众来访场所的秩序和安全，参与处置突发事件”的职责。《规则》实行以来，全国多数检察院司法警察履行了此项职责，较好地保证了接访场所安全、维护了检察工作秩序，保障了检察工作顺利进行。在调研过程中，有意见认为，从检察机关内部职责分工看，控申部门是检察机关接访工作的主要责任部门，司法警察部门对检察机关工作秩序和安全负有责任，因此，在维护检察机关接待群众来访场所的秩序和安全工作中，应是控申部门牵头，司法警察部门协助；对于发生突发事件，司法警察部门要积极参与处置。我们认为，这样有利于厘清控申部门与司法警察部门的责任，做到分工合作、各司其职。为此，《条例》修订时明确为“协助维护检察机关接待群众来访场所的秩序和安全，参与处置突发事件”。
此外，《条例》第七条其他几项还规定了保护检察机关直接立案侦查案件犯罪现场、执行传唤和拘传、参与搜查、送达法律文书以及提押、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯等职责。
4.对以暴力或其他极端方式妨碍检察人员依法履行职务、危害检察工作秩序和检察人员安全等情形的处置权。在检察机关设立司法警察，是检察机关依照宪法履行法律监督职能的需要，是法律监督所具有的国家强制力的重要体现。因此，《条例》第三条明确了司法警察的任务通过行使职权，维护社会主义法制，维护检察工作秩序，预防、制止妨碍检察活动的违法犯罪行为，保障检察工作的顺利进行”。近年来，随着社会法治环境日趋复杂，一些以暴力手段阻碍检察人员依法履职、扰乱检察工作秩序、危害检察人员人身安全及检察机关财产安全，甚至在检察机关办公区域或者门前实施自杀、自伤等过激行为的现象时有发生。由于没有相应的职权规定，遇到以上情形司法警察往往束手无策、无能为力，导致产生严重后果，造成不良的社会影响，抹黑了检察机关的执法形象。经研究讨论，并征求相关部门意见，明确“对以暴力、威胁或者其他方法阻碍检察人员依法执行职务的，人民检察院司法警察应当及时予以控制，并依法采取强行带离现场或者采取法律规定的其他措施”；参照治安管理处罚法、道路交通安全法中对精神病人、醉酒人员采取约束性保护措施的做法，明确“对涉诉信访人员及其他人员在人民检察院办公区域或者门前实施自杀、自伤等过激行为或者其他违法行为的，人民检察院司法警察应当及时采取措施予以制止和协助救治，必要时应当对其采取约束性保护措施，并视情节移送公安机关”；依据人民警察法、《人民警察使用警械和武器条例》等有关规定，明确“遇有拒捕、拦劫囚车、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，人民检察院司法警察可以依照国家有关规定使用警械；使用警械不能制止或者不使用武器制止可能发生严重后果的，可以依照国家有关规定使用武器”等情形的处置规定。
5.体现了强化自身监督的总要求。《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》明确提出“强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设”的总要求，把自身监督与法律监督摆在了同等重要的位置，并要求“强化各内设机构之间对执法办案活动的监督制约”。2009年10月12日最高人民检察院第十一届检察委员会第十八次会议审议通过的《人民检察院办案工作区设置和使用管理规定》第十二条第二款规定，“司法警察应当对办案人员讯问犯罪嫌疑人、被告人，询问证人、被害人或者其他涉案人员实施监督，对办案人员违法违规行为应当及时提醒或者制止，必要时可以向分管检察长报告”。以上两条为构建检警协作制约机制指明了方向，各级检察机关司法警察部门探索建立了“看审分离”、“讯问超时提醒”等监督制约制度，有效减少了刑讯逼供、超时审讯等问题，收到良好效果。经研究认为，为深入落实“三个强化”总要求，构建司法警察与办案人员“相互协作、密切配合、各司其职、有效监督”的办案机制，促进检察机关严格、公正、文明、规范执法，吸收《人民检察院办案工作区设置和使用管理规定》的有关内容，规定“对检察官或者其他办案人员在一定场所的讯问、询问活动中的违法违规行为，人民检察院司法警察应当及时提醒，必要时可以向分管检察长报告。”
（四）进一步严格了司法警察的组织管理
组织管理是《条例》的重要内容，包括了司法警察的组织框架、管理责任、职务序列、奖惩培训等内容。
1.强化了警衔管理功能。《检察机关司法警察评定授予警衔的实施办法》(高检发政字〔1992〕30号）规定，“评定授予警衔的人员，必须是属于各级人民检察、专门检察院及其派出机构的在编在职从事司法警察工作的人员”。《人民检察院司法警察警衔工作管理细则》(高检发〔2004〕2号）又对授予警衔的范围进一步明确，“首次授予警衔的人员，应是各级人民检察院在编在职、从事司法警察工作并且具有干部身份的人员。从事司法警察工作的人员，是指各级人民检察院中直接管理司法警察并担任司法警察职务的人员和履行司法警察职责的人员”。当前，有的检察机关存在授衔条件把关不严、授衔人员不从事司法警察工作等迁就照顾问题，既影响干部工作的严肃性，也不利于从源头上管理司法警察队伍。因此，这次《条例》以法规的形式明确“人民检察院授予警衔的人员应当使用政法专项编制，具有司法警察职务，并履行司法警察职责”，进一步规范了授衔人员范围、强化了警衔调控功能、严格了队伍管理。
2.构建了一体化指挥管理体系。《条例》以司法警察队伍专业化为方向，针对司法警察具有武装性质和纪律部队的鲜明特点，积极适应检察一体化和警察管理行政化的特殊要求，借鉴近年来司法警察编队管理的新鲜经验，提出了加强司法警察队伍建设和强化组织管理的规范性要求。《条例》统一规范了机构名称，明确省、市、县三级检察院分别设总队、支队、大队，突出各级警务实施、警队管理、警力调动等管理职责，建立了以队建制为主体的组织体系，进一步强化了上下级领导指挥关系。
3.规范了司法警察人事管理规定。公务员法对公务员应当具备的条件以及录用、考核、调任、转任、培训、职务序列等都有明确规定。在《条例》起草过程中，我们删除了《暂行条例》中与公务员法不相适应的条款，同时参照《公安机关组织管理条例》对司法警察的录用、转任、培训等进行了规范，使司法警察的人事管理更科学、更规范、更严格。同时，吸收中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院联合下发的《关于人民法院、人民检察院司法警察参照公安机关实行单独警察职务序列的意见》（中组发〔2012〕9号）有关条款，明确“人民检察院司法警察实行警察职务序列，分为警官职务序列、警员职务序列、警务技术职务序列”，为今后司法警察职务序列套改工作奠定了基础。
（五）进一步强化了司法警察的警务保障
《条例》根据公务员法第五十四条和人民警察法第三十二条、第三十三条规定，增加了司法警察执行职务免责条款，保障司法警察依法正确履职，即《条例》第二十六条前三款，“人民检察院司法警察必须执行上级的决定和命令。”“人民检察院司法警察认为决定和命令有错误的，可以按照规定提出意见，但不得中止或者改变决定和命令的执行；提出的意见不被采纳时，必须服从决定和命令；执行决定和命令的后果由作出决定和命令的上级负责。”“人民检察院司法警察对超越法律、法规规定的人民检察院司法警察职责范围的命令和指令，有权拒绝执行，并同时向上级机关报告。”鉴于《条例》第八条规定“人民检察院司法警察在检察官的指挥下履行职责”，又增加了第四款“对办案检察官指令的执行，依照前款规定”的内容，使司法警察执行职务免责条款更完整、更具体。同时，结合近年来各级检察机关加强和改进司法警察工作的生动实践，《条例》进一步明确了经费保障、装备建设、工资待遇等方面的要求，为打牢司法警察工作基础、提高司法警察战斗力提供了制度依据。
三、贯彻落实《条例》的几点要求
这次修订颁布的《条例》，凝聚了各级检察机关多年来对司法警察工作规律的认识和实践经验的总结，对司法警察工作有着积极而深远的影响。各级院司法警察部门要从以下几个方面抓好贯彻落实：
1.切实提高思想认识。各级院司法警察部门要站在服务检察工作大局的高度，充分认清修订颁布《条例》的现实背景，充分认清《条例》对工作的指导意义，充分认清司法警察工作所处的发展阶段，把学习贯彻《条例》作为当前和今后一个时期的重要任务抓紧抓好。
2.切实抓好宣传培训。各级司法警察部门要把《条例》作为日常学习和专题培训的重要内容，通过组织巡回宣讲、编写辅导资料、开展研讨交流等活动，搞好新旧对照学习、重点条文解析、《条例》知识测验等，掀起学习宣传热潮，使广大司法警察吃透基本精神并掌握基本内容。
3.切实加强检查指导。上级司法警察部门要切实加强对下级贯彻执行《条例》情况的监督检查，积极开展经验交流、典型推广、现场观摩等活动，确保《条例》的各项规定和要求落地生根，努力把司法警察工作提高到新的水平。
[编辑：田野]
【注释】
*最高人民检察院政治部副主任。
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