|
《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》的理解与适用
文/刘慧玲
作者单位：最高人民检察院侦查监督厅
最高人民检察院日前印发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》（以下简称《规定》），这项改革从2009年9月起在全国分步骤实施。职务犯罪案件审查逮捕决定权“上提一级”改革，是优化检察职权配置、强化检察机关自身监督制约的一项重要举措，是强化对检察权的监督制约，保证检察工作科学发展的需要，是增强检察机关执法公正性和公信力的需要，是进一步推进检察机关规范执法，提高办案质量的需要。
一、检察机关立案侦查案件审查逮捕程序改革的背景
这项改革前，由于职务犯罪案件的立案权、侦查权、审查逮捕权均由同一检察机关行使，办案权力相对较为集中，容易引发人们对检察机关办案公正性和公信力的疑虑。近年来，为保证依法正确行使职务犯罪侦查权，检察机关在规范执法、完善内部监督制约机制方面作了很多努力，先后推行了人民监督员监督、职务犯罪案件“双报备、双报批”、讯问职务犯罪案件犯罪嫌疑人全程同步录音录像等一系列制度。虽然多年来检察机关自侦案件在立案、撤案、决定逮捕等环节内部制约方面并未出现明显的问题，但内部监督制约的工作机制仍然存在不到位甚至缺位的问题。外界也存在“谁来监督监督者”的质疑，要求对职务犯罪案件侦查活动进行外部监督的改革呼声强烈。因此，对检察机关立案侦查活动，有必要从立法和工作机制方面予以进一步改革和完善，特别是引进有效的外部监督机制。
检察机关立案侦查案件逮捕程序改革研究中，理论界有一种观点主张将检察机关对职务犯罪案件的逮捕决定权移交法院行使。另一种观点认为，根据我国现行的司法制度及宪法体制，法院或法官并不能承担逮捕羁押的司法审查权，不能将检察机关的逮捕权交法院行使。在现行法院体制下，将逮捕决定权改由法院行使，不利于保证法院刑事审判活动的客观、公正，弊大于利。我们同意后一种观点。
我们认为，应当坚持现行的由检察机关审查决定逮捕的体制，同时对检察机关职务犯罪案件审查逮捕程序进行进一步改革和完善，将职务犯罪案件逮捕决定权交由上一级检察院行使。相对于将检察机关立案侦查案件逮捕权交由法院行使的改革方案，“上提一级”改革方案，仅涉及职务犯罪案件逮捕决定权在检察机关上下级的配置问题，是检察业务的一个方面，与其他改革内容相比，涉及范围小，改革成本相对较低，效果突出。而且“上提一级”改革是在坚持审查决定逮捕权由检察机关行使的宪政体制下的改革，对刑事诉讼活动的影响小，因而易于进行。
二、检察机关立案侦查的案件审查逮捕程序改革的两个阶段
第一阶段：为了加强对职务犯罪案件的监督制约，高检院决定对职务犯罪案件建立事后备案审查机制。2006年，高检院制定了《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定（试行）?，规定省级以下（含省级）人民检察院启动职务犯罪侦查程序或作出逮捕决定的，应报送上一级人民检察院备案；对职务犯罪案件作出撤销案件、不起诉决定的，应报经上一级人民检察院批准。上级人民检察院对下级人民检察院立案实行监督。备案审查制度执行一段时期，取得了一定效果，但由于逮捕案件备案审查的相对滞后性，上级检察机关发现问题后，纠正不当逮捕或者不当不捕的力度较小。
第二阶段：2008年，在认真总结司法体制和工作机制改革经验的基础上，结合我国社会主义民主法治建设实际，中央提出了深化司法体制和工作机制改革的主要任务和具体目标。按照要求，高检院对职务犯罪案件审查逮捕程序进行改革，即省级以下（不含省级）人民检察院立案侦查的职务犯罪案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由上一级人民检察院审查决定。“上提一级”的改革目的，就是要充分发挥审查逮捕的法律监督职能，加强上级院对下级院办理职务犯罪案件的领导和监督，强化对职务犯罪案件侦查权的监督制约，从而进一步完善检察机关内部监督制约机制，保障检察机关职务犯罪侦查权依法、公正行使。
三、《规定》起草、修改的过程
实施“上提一级”改革措施后，审查逮捕的主体、报请审查逮捕的程序、审查决定逮捕的程序、逮捕执行程序等将发生变化，《人民检察院刑事诉讼规则》第五章第二节“审查决定逮捕”的有关规定已不适用。为适应改革要求，需要依据刑事诉讼法的有关规定重新制定相关办案程序。
2009年初，高检院侦查监督厅对检察机关立案侦查案件的审查逮捕工作情况作了初步调研，2月起草了《规定》初稿。3月初，高检院侦查监督厅与反贪总局组成联合调研组，在北京等地召开检察院侦查监督部门和侦查部门负责人座谈会，对《规定》初稿的主要条款进行论证。修改形成《规定》征求意见稿后，分送全国人大法工委、公安部、国家安全部、司法部等单位，高检院反贪总局、渎职侵权检察厅、研究室、司改办等四个协办部门征求意见，并下发全国各省级院征求意见。2009年6月8日，《规定》经高检院第十一届检察委员会第十三次会议审议通过。
四、《规定》的理解与适用
《规定》共二十条，主要内容包括：下级人民检察院报请审查逮捕程序、上级人民检察院审查决定逮捕程序、追捕程序、发现不应当逮捕的纠正程序、下级人民检察院不服不捕报请重新审查程序、逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可程序、人民监督员监督程序、报请延长侦查羁押期限程序以及通过检察专网报送案卷材料、通过视频讯问犯罪嫌疑人等。
（一）关于报请审查逮捕程序
1.《规定》要求，省级以下（不含省级）人民检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级人民检察院审查决定。《规定》采取了“决定式”逮捕模式，即下级人民检察院对立案侦查案件的犯罪嫌疑人，认为需要逮捕的，以下级检察院名义报上一级检察院审查决定。《规定》没有采取上级检察院批复，下级检察院作出逮捕决定的模式。主要理由：一是符合将检察机关立案侦查案件的审查逮捕权“上提一级”的本质要求，能够最大限度地强化内部监督制约；二是符合社会各界要求对职务犯罪逮捕加强监督、提高办案质量的期待，社会效果较好；三是承担国家赔偿责任的主体明确，有利于作出逮捕决定的上级检察院增强责任意识。
2.《规定》明确了下级检察院报请上级检察院审查逮捕的具体程序和报送内容。与现行的移送审查逮捕程序相比，主要有三方面变化：
一是报捕程序变化。下级院侦查部门报请逮捕犯罪嫌疑人，要先送本院侦查监督部门审查后报本院检察长或检委会审批。《规定》要求下级院在向上级院报请逮捕时，本院侦查监督部门对报捕案件要行使审查职能。主要理由是，人民检察院立案侦查案件的逮捕决定权“上提一级”是为了加强内部监督，并不意味着削弱下级院侦查监督部门的审查职能，故下级院侦查部门报捕必须先经本院侦查监督部门审查后，再报本级院检察长或检委会审批。实行这一程序，有利于保证报捕材料齐备规范，保证逮捕案件质量，有利于增加上下两级检察院侦查监督部门的工作配合，有利于下级院侦查监督部门履行侦查活动监督职责。
二是下级院报捕时应当报送讯问犯罪嫌疑人录音录像资料和侦查监督部门审查意见。近年来，检察机关在强化职务犯罪侦查活动监督制约方面采取了一系列措施，包括推行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度。职务犯罪案件逮捕权上提一级后，考虑到检察机关立案侦查案件的特殊性和办案时限的急迫性，上级院侦查监督部门在审查逮捕时难以做到每案必问的实际情况，为了保证犯罪嫌疑人的合法权利，及时发现侦查活动中的问题，保证逮捕案件质量，《规定》要求下级院在报请逮捕时要报送讯问犯罪嫌疑人录音录像资料。上级检察院侦查监督部门通过审查录音录像资料能够达到讯问目的的，在审查逮捕阶段就不再讯问犯罪嫌疑人。
三是应当说明逮捕必要性。在司法实践中，侦查部门只针对有无犯罪事实进行侦查取证，对逮捕必要性注意不够。在侦查初期，侦查部门证明犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的证据尚不充足，侦查监督部门对犯罪嫌疑人的逮捕必要性往往难以准确把握。《规定》第二条对侦查部门制作报请逮捕书提出了明确要求，增加了在文书中应当说明逮捕必要性的规定，亦即要求侦查部门对逮捕的三个条件同等重视，除对案件事实证据予以证明外，对逮捕必要性应当说明。
（二）关于审查决定逮捕程序
1.《规定》明确上级院办理审查逮捕案件，必要时应当讯问犯罪嫌疑人。为有效保障犯罪嫌疑人的合法权益，全国检察机关已经逐步开展在审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人工作，以便充分听取犯罪嫌疑人的申辩。结合审查逮捕工作的实践看，在审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人，有利于防止错捕，保证办案质量，有利于全面履行侦查监督职能，及时发现和纠正侦查活动中的违法行为。
刑事诉讼法虽未明确规定在审查逮捕阶段应当讯问犯罪嫌疑人，但《人民检察院刑事诉讼规则》第九十七条、《最高人民检察院关于检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》第二条、《人民检察院审查逮捕质量标准（试行）》第十一条均有相关要求。根据这些文件的规定，并考虑到“上提一级”案件审查逮捕时难以做到每案必问的实际情况，《规定》对应当讯问犯罪嫌疑人的案件范围作出规定，并要求在审阅案卷材料和全程同步录音录像资料后，再确定是否存在应当讯问的情形。
由于目前一些检察院案多人少的矛盾突出，“上提一级”后审查逮捕的时限较短，对不属于“应当讯问”范围的案件，《规定》允许不讯问。对拟不讯问的，要送达《听取犯罪嫌疑人意见书》，犯罪嫌疑人要求讯问的，应当讯问。
在讯问方式上，《规定》除规定当面讯问外，还增加规定通过检察专网视频讯问和委托下级人民检察院侦查监督部门代为讯问两种方式。这主要是考虑到办案实际需要，特别是不少地方幅员辽阔、经济欠发达等因素。
2.《规定》要求上级院办理审查逮捕案件，对犯罪嫌疑人委托的律师提出不应当逮捕等意见，应当认真审查，在审查逮捕意见书上说明是否采纳的情况和理由；必要时，可以直接听取受委托律师的意见。这方面，高检院的有关文件都有要求，不少地方也作了有益的探索和尝试，《规定》据此作了原则性规定。
3.《规定》将适时介入侦查的案件范围确定为案情重大、疑难、复杂的案件，下级院侦查部门“可以”提请上一级人民检察院侦查监督部门派员适时介入案件。这主要是考虑到检察机关立案侦查的案件，言词证据较多、稳定性不强，“上提一级”后，案卷送达、异地讯问犯罪嫌疑人以及审查程序增多，原本不宽裕的审查时限会更加紧张。在侦查阶段适时介入成为侦查监督部门熟悉案情、证据，及时发现问题，缓解办案时限紧张的有效办法。
4.《规定》采纳了《人民检察院刑事诉讼规则》第一百一十一条的规定，规定犯罪嫌疑人已被拘留的，上级人民检察院在收到报请逮捕书后的七日以内作出是否逮捕的决定。对此规定应当正确理解，即报送案件材料的路途时间应当计算在审查逮捕期限之内，不能突破现有法律对审查逮捕期限的规定。
5.《规定》明确上一级人民检察院决定逮捕的，应当由下级人民检察院通知同级公安机关执行。将下级人民检察院的同级公安机关作为逮捕决定执行主体的理由是：犯罪嫌疑人一般被羁押在下级人民检察院所在地的看守所，由下级人民检察院的同级公安机关执行逮捕决定，更为便捷，有利于提高执行效率。
6.《规定》明确上一级人民检察院决定不予逮捕的，应当将不予逮捕决定书连同案卷材料送交下级人民检察院。《规定》对不捕说理制度作出明确要求，上一级人民检察院作出不予逮捕决定，应当说明理由；认为需要补充侦查的，应当制作补充侦查提纲。
（三）关于追捕的程序
《规定》对应当逮捕而下级人民检察院未报请逮捕的犯罪嫌疑人，上一级人民检察院应当提出报请逮捕犯罪嫌疑人的意见；如果下级人民检察院不报请逮捕理由不成立的，上一级人民检察院可以直接作出逮捕决定。从程序设计上看，与《人民检察院刑事诉讼规则》针对公安机关的规定基本一致，体现了上级人民检察院对下级人民检察院的监督制约。
（四）关于发现不应当逮捕的纠正程序
《规定》分别规定了下级检察院和上级检察院发现不当逮捕后的纠正程序。在征求意见时，对于下级院发现逮捕不当，需要撤销或者变更为其他强制措施的，是否应当报请上级检察院同意有分歧意见，《规定》采纳了应当报请上级院同意的意见。主要理由是：有利于加强检察机关的自身监督和制约，防止下级检察院执法中的随意性。如果下级检察院可以直接撤销或者变更上级检察院的逮捕决定，不仅有损上级检察院的权威，而且无法界定错捕的责任。
（五）关于下级人民检察院报请重新审查的程序
《规定》明确了下级人民检察院认为上一级人民检察院作出的不予逮捕决定有错误的，应当报请上一级人民检察院重新审查，上一级检察院应当在规定时间内作出是否变更的决定。“上提一级”前，因同一检察院自侦自捕，对犯罪嫌疑人作出不予逮捕决定的，没有给侦查部门设置复议程序。“上提一级”后，立案侦查的人民检察院与具有逮捕决定权的人民检察院不再是同一个办案主体，为保证下级人民检察院对不予逮捕决定有异议时有表达不同意见的权利，《规定》对下级检察院不服不予逮捕决定的，增设了报请重新审查程序。鉴于检察机关上下级的领导关系，《规定》未使用“复议”一词，而是使用“报请重新审查”一词。
（六）关于决定逮捕担任各级人大代表、政协委员的犯罪嫌疑人的报请许可、通报程序
《规定》明确逮捕担任各级人大代表、政协委员的犯罪嫌疑人的报请许可、通报程序。要求“下级人民检察院应当按照《人民检察院刑事诉讼规则》第九十三条的规定向该代表所属的人民代表大会主席团或者常务委员会报请许可，获得许可后，向上一级人民检察院报请逮捕”。这样规定与公安机关报请许可逮捕的规定相一致。
（七）关于人民监督员监督程序
《规定》明确犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，由作出逮捕决定的人民检察院启动人民监督员监督程序。鉴于人民监督员程序已有专门的规定，《规定》只作原则规定。
（八）关于报请延长侦查羁押期限的程序
《规定》明确了对期限届满不能侦查终结的案件，符合刑事诉讼法第一百二十四条规定的，负责侦查的人民检察院侦查部门应当通过本院侦查监督部门向上一级人民检察院报请延长侦查羁押期限。我们认为，根据刑事诉讼法第一百二十四条的原意，“上一级人民检察院”应理解为立案侦查的人民检察
院的上一级院，而不是作出逮捕决定的人民检察院的上一级院。
（九）关于通过检察专用机要通道报送和视频讯问犯罪嫌疑人问题
《规定》明确了关于网络报送案卷材料、文书及视频讯问的相关内容。“上提一级”后，会导致异地移送案卷、报送文书和讯问犯罪嫌疑人，办案时限不变，但工作耗时增多，办案成本加大。因此，通过现代科技手段在检察工作中的应用，可以充分发挥检察技术优势，减少报送路途时间，节省人力和财力，有效提高工作效率。随着网络传输的日益广泛应用，对网络安全、保密问题也要予以高度重视。
（十）其他需要说明的问题
1.上提一级后，上级人民检察院对下级人民检察院立案侦查的案件决定逮捕的，不再实行报上一级人民检察院备案制度。省级人民检察院办理直接立案侦查的案件，决定逮捕的，仍应当按照有关规定报最高人民检察院备案审查。
2.军事检察院、铁路运输检察院及派出检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，以及人民检察院公诉部门经审查认为需要逮捕犯罪嫌疑人的，均适用本《规定》。
3.根据《规定》，制作、修改了10份法律文书和工作文书。
职务犯罪案件决定逮捕权“上提一级”后，进一步优化了检察职权配置，加强了对检察机关自侦案件的法律监督。下级院对职务犯罪案件犯罪嫌疑人向上一级检察院报请逮捕，上下级检察院侦查监督部门的双重审查、变更强制措施报上级院同意等程序，使得上级院和下级院的侦查监督部门对侦查部门的监督制约力度明显加大，侦查部门传统的“以捕代侦”的侦查思维模式将被改变，依赖协调、通融的不规范的办案行为将受到约束和限制，检察机关自侦部门的侦查能力和侦查水平将得到提高，对犯罪嫌疑人逮捕必要性的把握更加严格，从而有利于防止自侦权的滥用，保证逮捕案件质量，切实维护犯罪嫌疑人的合法权益。
总之，《规定》的制定实施，使得人民检察院立案侦查案件审查决定逮捕的外部监督模式的有效性凸显，作为一项制度性改革，能够达到监督者也被监督而且监督力度更大的改革效果。
|