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《人民检察院强制医疗决定程序监督工作规定》的理解与适用
文/张相军；金威；侯若英
2018年2月1日，最高人民检察院印发了《人民检察院强制医疗决定程序监督工作规定》(以下简称《规定》)。《规定》针对修改后的刑事诉讼法实施以来，检察机关适用强制医疗程序中面临的一些新情况新问题，就检察机关对强制医疗决定程序实行监督的制度机制进行了完善。为了便于正确理解和适用《规定》，现就《规定》的起草背景与过程、主要内容等说明如下。
一、《规定》的制定背景与过程
近年来，精神病人肇事肇祸事件屡有发生，不少事件造成严重人身伤亡或重大财产损失，严重危害社会公共安全和人民群众生命财产安全。有关统计资料显示，截至2017年底，全国在册严重精神障碍患者人数达581万。[1]
为保障精神病人合法权益，维护公共安全，修改后的刑事诉讼法新增了依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序(以下简称“强制医疗程序”)。修改后的刑事诉讼法第二百八十九条规定，检察机关对强制医疗的决定和执行实行监督。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《规则》)第五百四十条规定，检察机关审查公安机关移送的强制医疗意见书，向法院提出强制医疗的申请以及对强制医疗决定的监督，由公诉部门办理。根据上述规定，检察机关在办理强制医疗案件中，不仅参与强制医疗程序，也依法对强制医疗的决定进行监督，有效地维护了公共安全，保障了诉讼参与人的合法权利，促进了强制医疗程序的正确实施。
在司法实践中，不少检察院反映，对强制医疗决定程序实行监督工作仍面临一些新情况新问题，如对强制医疗适用条件的审查认定存在不同认识，对精神病鉴定程序的监督机制不完善，检察机关对法院审理活动的监督机制不健全，对法院作出的强制医疗决定或驳回决定监督机制不完善，检察机关监督纠正程序不健全等，不利于检察机关对强制医疗程序监督的依法正确实施。如何健全检察机关的法律监督制度机制，防止和纠正犯罪嫌疑人“假冒精神病人”逃脱法律制裁和普通人“被精神病”而错误被强制医疗，既维护公共安全，又依法保障人权，是需要深入研究的问题，进一步加强和规范强制医疗决定程序监督工作，制定相关规范性文件，十分必要。
根据《最高人民检察院关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》及工作方案，“完善对强制医疗决定的监督机制”被确定为最高人民检察院检察改革任务之一，明确由公诉厅牵头负责。为完成好这项改革任务，最高人民检察院公诉厅组织北京市、上海市等14个办理强制医疗案件数量较多省份的检察机关开展调研，对办案和监督情况、规范性文件、工作经验、典型案例等进行深入研究。根据调研中了解到的情况、问题，参考相关文件，借鉴各地较成熟经验，起草了《规定》初稿，并在系统内征求意见。修改完善后，又征求了全国人大常委会法制工作委员会、中央综治办、最高人民法院、公安部、司法部、国家卫生和计划生育委员会的意见。2017年7月4日，最高人民检察院第十二届检察委员会第六十六次会议审议并原则通过《规定》稿。根据检察委员会审议意见，公诉厅对《规定》稿作了进一步修改完善，形成送审稿报送中央政法委。在中央政法委的组织下，再次征求中央有关单位的修改意见并进行了逐条梳理采纳，形成新的送审稿报送中央政法委审示。经中央政法委同意后，于2018年2月1日正式印发实施。
二、《规定》的主要内容与说明
《规定》共24条，主要包括五方面内容，分别是制定《规定》的目的依据和监督主体、对公安机关移送的强制医疗案件的监督、对法院强制医疗案件审理活动的监督、监督程序、其他规定。
(一)关于制定《规定》的目的依据和监督主体
修改后的刑事诉讼法第二百八十九条规定，检察机关对强制医疗的决定和执行实行监督。《规定》第一条明确，制定《规定》旨在规范检察机关强制医疗决定程序监督工作，维护公共安全，维护诉讼参与人的合法权利，保障强制医疗程序的正确实施。《规则》第五百四十条规定，检察机关审查公安机关移送的强制医疗意见书，向法院提出强制医疗的申请以及对强制医疗决定的监督，由公诉部门办理。同时考虑到，检察机关办理的强制医疗案件往往涉及未成年人保护问题，关系到未成年人切身利益，《规定》第二条明确，该类案件原则由公诉部门负责，涉及未成年人的，由未成年人检察部门负责。
(二)关于对公安机关移送的强制医疗案件侦查活动的监督
检察机关对强制医疗的决定实行监督，应当是对强制医疗决定程序的监督。在强制医疗的决定程序中，既包括公安机关的侦查活动，也包括法院的审理活动。检察机关对公安机关在侦查阶段的监督，是其法律监督职能的重要体现，是通过审查公安机关提出的强制医疗意见及日常侦查工作来实现监督的，包括侦查机关在收集精神病人实施暴力行为的证据材料，对精神病人进行鉴定的程序，对实施暴力行为的精神病人采取临时保护性约束措施是否合法等。《规定》第三条至第七条是检察机关对公安机关强制医疗案件侦查活动监督的规定。
《规定》第三条是对公安机关移送案件的监督内容的规定，明确检察机关公诉部门应当通过审查强制医疗意见书和鉴定意见等证据材料，对强制医疗案件侦查活动实行监督，提出应当注意发现和纠正对涉案精神病人的鉴定程序违反法律规定、对涉案精神病人采取临时保护性约束措施不当等违法情形的监督。
对强制医疗案件的监督往往具有特殊性，特别是对精神病人精神病情况、社会危害性、人身危险性的判断方法，均与普通刑事案件明显不同。实践中，公诉部门办理的强制医疗案件，往往是通过开展大量社会调查来发现案件中存在的问题或违法行为。因此，《规定》第四条对检察机关的调查方式作出了规定，明确检察人员可以通过会见涉案精神病人来核实精神病人身份、暴力行为事实等，了解对被申请人采取的临时保护性约束措施是否适当，以便对被申请人的治疗现状和身心状态有更为直观的认识。通过询问办案人员、鉴定人，听取涉案精神病人法定代理人、诉讼代理人意见，向涉案精神病人的主治医生、近亲属、邻居、其他知情人员或基层组织等了解情况，向被害人及其法定代理人、近亲属等了解情况。就有关专门性技术问题通过委托具有法定资质的鉴定机构、鉴定人进行鉴定等，对精神病人病史和日常表现等作进一步了解。这些调查都有利于提高监督的准确性，有利于及时发现“被精神病”和“假精神病”情况。
《规则》第五百四十五条规定，“人民检察院发现公安机关应当启动强制医疗程序而不启动的，可以要求公安机关在七日以内书面说明不启动的理由。经审查，认为公安机关不启动理由不能成立的，应当通知公安机关启动程序。”《规定》第五条在此基础上作了进一步细化，明确公安机关未按通知要求启动强制医疗程序的，检察机关应当向公安机关提出纠正意见。
对精神病鉴定程序进行监督，是对强制医疗决定程序实行监督的重点和难点，实践中不少检察机关反映难以把握。《规定》第六条结合全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》及相关司法鉴定行政管理法规规章和司法实践，对精神病鉴定程序的违法情形进行了细化，对补充鉴定、重新鉴定等作出规定。检察机关办理公安机关移送的强制医疗案件，发现公安机关对涉案精神病人进行鉴定的程序存在鉴定机构不具备法定资质，或者精神病鉴定超出鉴定机构业务范围、技术条件；鉴定人不具备法定资质，精神病鉴定超出鉴定人业务范围，或者违反回避规定；鉴定程序违反法律、有关规定，鉴定的过程和方法违反相关专业的规范要求；鉴定文书不符合法定形式要件；鉴定意见没有依法及时告知相关人员；鉴定人故意作虚假鉴定等六种具体情形的，应当依法提出纠正意见。
《规定》第七条根据修改后的刑事诉讼法第二百八十五条、《规则》第五百四十六条、公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第三百三十四条第一款及相关司法解释对临时保护性约束措施的规定，对公安机关采取临时保护性约束措施不当的情形进行细化，对监督作出规定。
(三)关于对法院强制医疗案件审理活动的监督
法院的审理活动是强制医疗决定程序的关键。检察机关对法院审理活动的监督，是强制医疗决定程序监督的重要方面。检察机关主要是通过审查法院审理强制医疗案件是否符合法律规定的程序，对强制医疗的决定是否正确、合法等来实现的。《规定》第八条至第十八条是对法院强制医疗案件审理阶段的监督的规定。
《规则》第五百五十条规定，检察机关发现法院或者审判人员审理强制医疗案件违反法律规定的诉讼程序，应当向法院提出纠正意见。根据修改后的刑事诉讼法和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(以下简称《解释》)关于强制医疗案件审理活动的规定，《规定》第八条对法院的强制医疗案件审理活动的违法情形进一步细化，明确了十种应当主要发现和纠正的违法情形，并对提出纠正意见作出规定。《规定》第九条和第十条分别对监督途径和调查方式进行了规定，明确检察机关派员出席法庭、审查法院作出的决定和判决，以及采取会见、听取意见、了解情况等方式开展调查。
《规定》第十一条至第十三条是关于庭审活动监督的规定。庭审是法院审理强制医疗案件的核心，加强对庭审活动的监督是加强决定程序监督的重要方面。法院是否开庭审理，关系到检察机关对法院审理活动的监督力度和效果。《解释》第五百二十九条规定，审理强制医疗案件，应当组成合议庭，开庭审理。但是，被申请人、被告人的法定代理人请求不开庭审理，并经法院审查同意的除外。这一规定确立了依“申请+审查”不开庭审理的做法，司法实践中，该规定使得是否开庭在较大程度上依赖于被申请人、被告人的法定代理人的意志。开庭审理，有利于保障强制医疗决定的客观公正，有利于保障被申请人和其他诉讼参与人的合法权利，不开庭审理可能产生司法不公。加强对强制医疗决定的监督，应当加强对庭审活动的监督，首先就要对是否开庭进行监督，《规定》第十二条在《解释》的基础上，确立了检察机关建议法院开庭审理的程序。同时，《解释》第五百三十条第二款规定，被申请人要求出庭，法院经审查其身体和精神状态，认为可以出庭的，应当准许。出庭的被申请人，在法庭调查、辩论阶段，可以发表意见。考虑在部分案件中，被申请人身体和精神适宜到庭，且到庭有利于查明案件事实，也有利于保障被申请人诉讼权利和核实被申请人精神状况，因此，《规定》第十三条对检察机关建议法院准许被申请人到庭作出规定。此外，《规定》第十一条参照《规则》第五百八十条关于审判活动监督的规定，对出庭检察人员监督庭审活动、提出纠正意见等作出规定，明确了检察人员应在休庭后向检察长报告，以及应在庭审后提出纠正意见。
《规定》第十四条至第十八条对法院作出的强制医疗决定或驳回强制医疗申请决定的监督进行规定。
被害人方面对被强制医疗人的精神情况和案情较为了解，听取被害人及其法定代理人、近亲属的意见，有利于提高监督的准确性，及时发现错误的强制医疗决定。实践中，出现很多典型案例，是检察机关通过听取被害人方面意见并及时调查核实，最终发现被强制医疗人“假冒精神病”逃避刑事法律制裁的。因此，被害人方面的意见对强制医疗程序的正确实施十分重要。为此，《规定》第十四条对听取被害人及其法定代理人、近亲属的意见作出专门规定。
《规则》第五百五十条第二款规定，检察机关认为法院作出的强制医疗决定或者驳回强制医疗申请的决定不当，应当在收到决定书副本后二十日以内向法院提出书面纠正意见。《规定》第十五条对何为作出决定不当进行了细化规定。考虑到强制医疗程序是一审终审制，对强制医疗决定或者驳回强制医疗申请决定的监督应当参照审判监督程序进行监督，即应当按照再审程序启动的标准进行，防止司法资源浪费，因此参照《规则》第五百九十一条的规定，结合强制医疗案例特点，将六种情形明确为强制医疗决定或驳回申请的决定的违法情形。
《规则》第五百五十一条规定，法院在审理案件过程中发现被告人符合强制医疗条件，作出被告人不负刑事责任的判决后，拟作出强制医疗决定的，检察机关应当在庭审中发表意见。普通程序转适用强制医疗程序的案件，检察机关如何对判决和决定监督，法律和司法解释没有明确规定，理论和司法实践中均有争议。《规定》第十六条第二款、第三款对上述“转程序”案件的监督作出规定，明确对判决依法提出抗诉、对强制医疗决定、未作出强制医疗的决定提出书面纠正意见。同时规定，对法院未依法适用强制医疗程序，或未判决宣告被告人不负刑事责任，直接作出强制医疗决定的，检察机关也应当进行监督，提出纠正意见。
《规则》第五百五十条规定，检察机关认为法院作出的强制医疗决定或者驳回强制医疗申请的决定不当，应当在收到决定书副本后二十日以内向法院提出书面纠正意见。根据这一规定，检察机关自收到决定书副本二十日以内可以提出纠正意见。但在实践中，“假冒精神病”逃避法律制裁或“被精神病”的错误强制医疗决定案件，有一些是检察机关在二十日期限届满后、强制医疗执行过程中发现的。超过法定期限如何监督纠错，法律和司法解释没有明确规定，但发现错误强制医疗决定不监督纠错，有违司法公正，有悖于人权保障。各地检察机关办理的强制医疗案件中，出现多起强制医疗执行期间且检察机关收到决定书副本二十日后才发现决定确有错误的情况，这其中既有刑事执行检察部门在刑事执行检察过程中发现转交给公诉部门的，也有公诉部门依职权自行发现的。由于制度空白，各地在监督纠错中出现较大困难和分歧。有的省份以再审检察建议要求法院撤销原决定的方式监督纠正，有的省份以提出抗诉的方式监督纠正，还有的省份提请上一级检察机关对同级法院提出纠正违法意见。为弥补制度空白，规范监督程序，《规定》第十七条对强制医疗决定执行中发现的错误强制医疗决定如何监督作出规定，为超过法定时限的监督纠错提供程序依据。对于各地实践中的几种解决方案，我们认为：一方面，在目前法律框架内，法律未规定强制医疗程序可以参照审判监督程序，建议法院再审、对生效决定的抗诉都于法无据，不符合现有法律规定的体系设计。另一方面，检察建议的刚性较低，不便于监督落实，因此，仍采取了提出书面纠正意见的方式，规定在强制医疗执行过程中发现强制医疗决定确有错误的，由作出决定的法院的同级检察机关向法院提出书面纠正意见。同时，考虑到作出决定的法院的同级检察机关公诉部门较为了解案件情况，对同级法院监督更为便利，又考虑到与《规则》第六百六十三条规定衔接的问题，该条第二款进一步明确由检察机关公诉部门负责向作出决定的同级法院提出书面纠正意见。
修改后的刑事诉讼法第二百八十七条第二款规定，被决定强制医疗的人、被害人及其法定代理人、近亲属对强制医疗决定不服的，可以向上一级法院申请复议。《解释》第五百三十七条规定，对不服强制医疗决定的复议申请，上一级法院应当组成合议庭审理，并在一个月内作出复议决定。《规定》第十八条根据法律和司法解释对复议程序的规定，针对法院审查复议申请可能存在的违法行为规定，由收到复议决定的法院的同级检察机关提出书面纠正意见。
(四)关于监督程序和其他规定
《规定》第十九条至第二十一条是对监督程序作出的规定。参照《规则》第五百六十六条关于侦查活动监督的工作程序、第六百六十三条关于强制医疗执行监督的工作程序，《规定》第十九条对检察机关提出纠正意见和审查强制医疗决定的内部工作程序和司法权责作出规定。参照《规则》第五百七十一条关于纠正意见复查的程序，《规定》第二十条对纠正意见的复查程序作出规定。为监督公安机关、法院及时纠正违法行为，《规定》第二十一条参照第二十条规定，对跟踪监督纠正意见执行情况及监督程序作出规定。
考虑到各地在司法责任制改革中，不同地方、不同层级的检察官对检察官权力清单的规定都不尽相同，《规定》第二十二条对司法责任制改革的监督程序作出授权规定，明确各地检察机关可以结合本地实际，对实施强制医疗程序监督的检察官权力清单作出规定。
[编辑：常锋]
【注释】
*作者单位：最高人民检察院公诉厅。
[1]参见新华网：《我国在册严重精神障碍患者人数达581万》，http://www.xinhuanet.com/2018-01/26/c_1122323778.htm.最后访问日期：2018年4月18日。
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