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《人民检察院强制医疗执行检察办法（试行）》的理解与适用
文/袁其国 申国君 尚爱国
2016年6月，最高人民检察院正式印发《人民检察院强制医疗执行检察办法（试行）》（以下简称《办法》）。刑罚执行监督、刑事强制措施执行监督、强制医疗执行监督是构成刑事执行监督的三大组成部分。刑罚执行监督工作的主要规范性文件是《人民检察院监狱检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》，刑事强制措施执行监督工作的主要规范性文件是《人民检察院看守所检察办法》。《办法》的出台，使得刑事执行检察三大监督职责都实现了有章可循。为了便于正确理解和适用《办法》，现将《办法》的起草背景与过程、有关问题和主要内容说明如下。
一、关于《办法》的制定背景与过程
2012年修改后的刑事诉讼法赋予检察机关对强制医疗的执行实行监督的职能，修改后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）规定强制医疗执行监督职能由刑事执行检察部门承担。实践中，精神病人肇事肇祸多发，有的甚至多次肇事肇祸，严重危害社会公共安全，特别是严重危害人民群众生命财产安全，而目前对于这类特殊人群的管理相对薄弱。有的肇事肇祸精神病人没有被依法决定强制医疗，有的精神病人虽然被法院依法决定强制医疗，但是因为该地区没有专门的强制医疗机构或者法院、公安机关交付执行不到位，导致有的被决定强制医疗的人没有被送到强制医疗机构执行强制医疗，成为社会治安的重大隐患。鉴于此，检察机关应当加强对强制医疗执行活动的监督，保证国家法律在强制医疗执行活动中正确实施，维护被强制医疗人的合法权利，保障强制医疗执行活动依法进行。因此，最高人民检察院制定出台关于强制医疗执行检察的规范性文件，十分必要。
目前，全国共有26个收治被法院决定强制医疗的精神病人的强制医疗所（原安康医院），其中，检察机关对北京等6个强制医疗所实行了派驻检察，对辽宁等15个省份的强制医疗所实行了巡回检察，因为各种原因对天津、吉林等省份的5个强制医疗所尚未开展检察监督。各地检察机关反映，在检察监督工作中，由于法律法规不够完善，对强制医疗执行监督的规定还比较原则、抽象，影响和制约了强制医疗执行检察监督工作的有效开展，因而呼吁最高检尽快制定相关规范性文件，进一步加强和规范强制医疗执行检察工作。
根据《最高人民检察院关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》及工作方案，最高检将“完善对强制医疗执行的监督机制”作为检察改革任务，确定由刑事执行检察厅作为牵头部门。2014年初，刑事执行检察厅在深入调研的基础上，根据刑事诉讼法和《规则》等相关规定，起草了《办法》初稿。随后，刑事执行检察厅就《办法》初稿分别征求了全国32个省级检察院（含新疆生产建设兵团检察院）刑事执行检察部门的意见，再次修改后又两次征求了最高人民法院研究室、公安部法制局以及最高检有关内设机构的意见，并经三次厅务会研究讨论，反复修改完善，形成了《办法》审议稿。2016年5月13日，最高人民检察院第十二届检察委员会第五十一次会议审议通过《人民检察院强制医疗执行检察办法（试行）》，并于6月8日正式印发。
二、关于《办法》中需要说明的几个问题
（一）关于强制医疗执行检察监督的对象和监督方式
目前，法律、法规还没有对强制医疗机构的名称、设置和管理体制作出明确规定。2013年，公安部发文要求各地将原来收治被强制医疗精神病人的“安康医院”统一更名为“强制医疗所”。2013年7月，国务院办公厅转发了中央综治办、公安部、卫生计生委等11个部门《关于加强肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助工作的意见》，要求被法院决定强制医疗的精神病人应在公安机关强制医疗所或指定的精神卫生医疗机构执行强制医疗，尚未建立强制医疗所的省（区、市）地方政府要抓紧指定至少一所精神卫生医疗机构履行强制医疗职能，并要求地方政府加强强制医疗所建设。但是，各地强制医疗所的设立也需要较长筹备时间。
目前，全国仅有19个省（区、市）和新疆生产建设兵团设有属于公安机关管辖的26家强制医疗所，其中部分还是地市级政府设置的，其他12个省（区、市）均没有专门的强制医疗机构。有的地方因为没有专门的强制医疗机构，导致法院作出强制医疗决定后交付执行难，收治执行难。公安机关无法交付执行，或者只好由政府指定普通的精神卫生医疗机构执行。同时，这也导致检察机关强制医疗执行监督的对象不明确，难以开展监督工作。
鉴于此，《办法》六条对强制医疗执行的监督对象和监督方式作了相对灵活的规定，明确将强制医疗所和受政府指定临时履行强制医疗职能的精神卫生医疗机构纳入监督范围，因此，《办法》中的“强制医疗机构”包括强制医疗所和受政府指定临时履行强制医疗职能的精神卫生医疗机构。同时，考虑到不同地区强制医疗机构收治被强制医疗人的人数、设施条件和检察人员力量不一的实际情况，《办法》六条规定，对强制医疗所可以实行派驻检察或者巡回检察，对受政府指定临时履行强制医疗职能的精神卫生医疗机构应当实行巡回检察。
（二）关于如何防止和纠正“被精神病”和“假精神病”的问题
根据刑事诉讼法第二百八十五条的规定，强制医疗一般由公安机关提出意见，检察机关向法院提出强制医疗的申请，法院经审理作出是否强制医疗的决定。但在实践中，会出现“被精神病”和“假精神病”的问题：
一是对于没有精神病的正常公民，有关机关以其有精神病为名，通过非法程序或者“法定”的强制医疗程序，将其送到强制医疗机构进行强制医疗。二是对于实施暴力行为危害公共安全或者严重危害公民人身安全构成犯罪，且具有刑事责任能力或者限制刑事责任能力的人，其亲友通过非法途径或者司法工作人员徇私枉法，将其鉴定为不具有刑事责任能力的精神病人，然后被法院决定强制医疗。
为了保护公民的合法权益，维护司法公正，检察机关对这两种问题都应当进行监督。因此，为了防止和纠正正常公民“被精神病”和依法应当被追究刑事责任的人成为“假精神病”的问题，《办法》九条规定，检察院发现强制医疗机构收治未被法院决定强制医疗的人的，应当依法及时提出纠正意见；《办法》二十二条规定，检察院发现被强制医疗人不符合强制医疗条件，法院作出的强制医疗决定可能错误的，应当在五个工作日以内报经检察长批准，将有关材料转交作出强制医疗决定法院的同级检察院，收到材料的检察院公诉部门应当在二十个工作日以内进行审查，并将审查情况和处理意见书面反馈负责强制医疗执行监督的检察院。
（三）关于对强制医疗机构对被强制医疗人使用约束措施的监督问题
关于对被强制医疗人使用约束措施的监督问题，《办法》第十二条第（五）项规定了强制医疗机构“违反规定对被强制医疗人使用约束措施”是检察院应当提出纠正意见的违法情形之一。在《办法》稿征求意见过程中，有的部门提出，目前法律法规对强制医疗执行尚无具体规定，医疗过程中难免会采取保护性约束措施，如何界定是否符合规定难以操作，建议删除“违反规定对被强制医疗人使用约束措施”的表述。但是，《中华人民共和国精神卫生法》四十条规定“精神障碍患者在医疗机构内发生或者将要发生伤害自身、危害他人安全、扰乱医疗秩序的行为，医疗机构及其医务人员在没有其他可替代措施的情况下，可以实施约束、隔离等保护性医疗措施。实施保护性医疗措施应当遵循诊断标准和治疗规范，并在实施后告知患者的监护人。禁止利用约束、隔离等保护性医疗措施惩罚精神障碍患者”。根据上述规定，对被强制医疗人使用约束措施是有明确法律规定的，因此，《办法》保留了关于对被强制医疗人使用约束措施实行监督的相关规定。
（四）关于检察人员应否与被强制医疗人谈话的问题
考虑到实践中有的被强制医疗人无民事行为能力，其谈话没有法律效力，但有的被强制医疗人经过一段时间治疗后能够恢复部分民事行为能力或者完全民事行为能力，从强制医疗执行检察的工作实际出发，检察人员与被强制医疗人谈话，可以了解强制医疗机构及其工作人员是否有违法情形，可以受理其控告、举报和申诉等。
因此，《办法》八条、第十一条等将检察人员与被强制医疗人谈话作为强制医疗交付执行、医疗、监管活动检察的方法之一。此外，对于被强制医疗人主动约见检察官或者向检察人员提出控告、举报、申诉的，《办法》二十条规定，检察人员应当及时与要求约见的被强制医疗人谈话，听取情况反映，受理控告、举报、申诉。
（五）关于对2012年底以前对强制医疗决定执行的监督问题
2012年底以前被公安机关依据刑法第十八条第一款的规定决定强制医疗的精神病人，目前还有很多精神病人在强制医疗机构继续被执行强制医疗。检察机关对这一部分人被执行强制医疗的活动是否要监督，存在两种不同意见。第一种意见认为，为保护这部分被强制医疗人的合法权益，根据刑法和刑事诉讼法的立法精神，检察机关应当对其被执行强制医疗的活动实行监督。第二种意见认为，强制医疗执行监督是修改后刑事诉讼法赋予检察机关的职责，对于2012年底以前强制医疗决定的执行，检察机关实行监督缺乏法律依据，因此不应当实行监督。
《办法》采纳了第一种意见，在第二十八条规定，对2012年12月31日以前公安机关依据《中华人民共和国刑法》十八条的规定决定强制医疗且2013年1月1日以后仍在强制医疗机构被执行强制医疗的精神病人，检察院应当对其被执行强制医疗的活动实行监督。
（六）关于对公安机关临时保护性约束措施执行活动进行监督的问题
《规则》第五百四十七条规定了检察院对公安机关临时保护性约束措施进行监督，并规定该项工作由刑事执行检察部门负责。因此，《办法》根据《规则》第五百四十七条的规定，在附则第二十九条规定：公安机关在强制医疗机构内对涉案精神病人采取临时保护性约束措施的，检察院参照本办法对临时保护性约束措施的执行活动实行监督，发现违法情形的，应当提出纠正意见。
三、《办法》的主要内容
《办法》共三十一条，分为八章，包括：总则，交付执行检察，医疗、监管活动检察，解除强制医疗活动检察，事故、死亡检察，受理控告、举报和申诉，纠正违法和检察建议，附则。各章的主要内容是：
（一）关于第一章“总则”
“总则”主要规定了《办法》的制定目的与依据，强制医疗执行检察的任务、职责，强制医疗执行检察的监督主体与职责分工，检察机关内部各部门间信息通报、协调配合机制以及检察工作方式等。
《办法》三条规定强制医疗执行检察的职责包括：对法院、公安机关的交付执行活动以及强制医疗机构的收治、医疗、监管等活动是否合法实行监督，对强制医疗执行活动中发生的职务犯罪案件进行侦查，受理被强制医疗人及其法定代理人、近亲属的控告、举报和申诉等。强制医疗机构的工作人员行使法定的刑事执行职权，属于国家工作人员，在强制医疗实践中会发生虐待被监管人（即被强制医疗人）、玩忽职守、滥用职权以及贪污贿赂等职务犯罪，检察机关刑事执行检察部门应当对这些职务犯罪进行立案侦查，追究其刑事责任。
《办法》四条规定，对强制医疗执行活动的监督职责由检察院刑事执行检察部门负责，同时明确了对法院和公安机关强制医疗交付执行活动的监督由同级检察院负责，以体现同级对等监督原则，交付执行监督职责具体也是由刑事执行检察部门承担。
《办法》五条规定了强制医疗执行监督的信息来源，强制医疗决定地与执行地的检察机关刑事执行检察部门之间的信息通报机制，以便加强检察机关系统内部的协作配合。即：检察院案件管理部门收到法院的强制医疗决定书副本后，应当在一个工作日以内移送本院刑事执行检察部门。刑事执行检察部门应当及时填写《强制医疗交付执行告知表》，连同强制医疗决定书复印件一并送达承担强制医疗机构检察任务的检察院刑事执行检察部门。
（二）关于第二章“交付执行活动检察”
强制医疗交付执行活动分为“交、送、收”三个环节，即交付法律文书、送交执行和收治活动，分别由法院、公安机关和强制医疗机构负责。法院作出强制医疗决定后应将有关法律文书交付公安机关，公安机关应将被法院决定强制医疗的人送交强制医疗机构执行，强制医疗机构应依法收治被决定强制医疗的人。因此，该章规定了检察机关对强制医疗交付执行、送交执行和收治活动检察的内容、方法和应当纠正的违法情形。检察机关在交付执行活动检察中，应重点监督法院是否依法及时送交法律文书、公安机关是否依法及时将被决定强制医疗的人送交强制医疗机构执行、强制医疗机构是否依法及时收治被决定强制医疗的人等，发现有违法情形的，应当依法及时提出纠正意见。
《办法》八条规定了交付执行检察的方法，包括：检察人员赴交付执行现场进行实地检察，审查强制医疗决定书、强制医疗执行通知书、证明被强制医疗人无刑事责任能力的鉴定意见书等相关法律文书，与有关人员（包括交付执行工作人员、被决定强制医疗的人等）谈话了解情况等。
（三）关于第三章“医疗、监管活动检察”
该章规定了检察机关对强制医疗机构的医疗、监管活动检察的内容、方法和应当纠正的违法情形。强制医疗主要包括两个方面内容：一是对被强制医疗人进行医疗；二是对被强制医疗人进行监管，防止其再次发生危害社会、他人的行为。因此，对被强制医疗人进行医疗和监管就是强制医疗执行的内容，也是强制医疗执行监督的主要内容。为依法保障被强制医疗人的合法权益，维护强制医疗机构的监管安全，《办法》十二条规定，检察院发现强制医疗机构有殴打、体罚、虐待或者变相体罚、虐待被强制医疗人，违反规定对被强制医疗人使用约束措施，没有依照规定保障被强制医疗人生活标准，没有依照规定安排被强制医疗人与其法定代理人、近亲属会见、通信，没有定期对被强制医疗人进行诊断评估，强制医疗工作人员的配备以及医疗、监管安全设施、设备不符合有关规定等违法情形的，应当依法及时提出纠正意见。
《办法》十一条规定了医疗、监管活动检察的方法，包括：查阅被强制医疗人名册、有关法律文书、被强制医疗人的病历、诊断评估意见、伙食账簿、会见、通信登记等材料；对被强制医疗人的医疗、生活现场进行实地检察；与强制医疗机构工作人员、被强制医疗人或者其法定代理人、近亲属谈话，了解有关情况等。
（四）关于第四章“解除强制医疗活动检察”
根据强制医疗执行的工作流程，强制医疗执行分为交付执行、执行（即医疗与监管被强制医疗人）和解除执行三个环节。该章主要规定对强制医疗机构的解除执行强制医疗活动进行检察的内容、方法以及解除环节容易出现的应当提出纠正意见的违法情形，包括：强制医疗机构对不需要继续强制医疗的被强制医疗人没有及时向决定强制医疗的法院提出解除意见，或者对需要继续强制医疗的被强制医疗人不应当提出解除意见而向法院提出解除意见，收到法院作出的解除强制医疗决定书后不立即解除强制医疗，被解除强制医疗的人没有相关凭证或者凭证不齐全以及人证不符等。
需要特别说明的是，检察院对于法院解除强制医疗的活动应当进行监督，但是考虑到法院审理解除强制医疗案件的活动属于审判活动，不属于强制医疗执行活动，因此《办法》没有规定对法院解除强制医疗活动进行监督的内容，有关内容有待修改后的《规则》予以规定。
（五）关于第五章“事故、死亡检察”
该章参照《人民检察院监狱检察办法》《人民检察院看守所检察办法》，规定了检察机关对强制医疗机构中被强制医疗人脱逃、群体性病疫、伤残、非正常死亡等事故检察的内容和检察方法。考虑到强制医疗所是一种特殊的监管场所，被强制医疗人也是一种特殊的被监管人，因此，《办法》十八条明确规定“被强制医疗人在强制医疗期间死亡的，依照最高人民检察院关于监管场所被监管人死亡检察程序的规定进行检察”。
（六）关于第六章“受理控告、举报和申诉”
该章主要规定了检察机关如何办理被强制医疗人及其法定代理人、近亲属向检察机关提出的控告、举报和申诉，以及对强制医疗决定可能错误的处理程序。在强制医疗执行监督工作中，会出现刑事执行检察部门发现法院的强制医疗决定可能错误或者收到被强制医疗人及其法定代理人、近亲属不服强制医疗决定的申诉的情形，这两种情形不属于强制医疗执行监督的内容，而是属于检察院公诉部门负责的强制医疗决定监督的内容。为了体现检察机关内部各业务部门之间的协调配合，《办法》十九条和第二十二条规定，刑事执行检察部门应当将不服强制医疗决定的申诉和强制医疗决定可能错误的有关材料转交作出强制医疗决定的法院的同级检察院公诉部门审查处理，负责执行监督的刑事执行检察部门应当跟踪办案情况和办理结果，并及时将办理情况反馈申诉人。
《办法》二十条规定了检察官信箱与谈话制度，以拓展监督信息来源，方便当事人控告、举报和申诉。即，检察院应当在强制医疗机构设立检察官信箱，接收控告、举报、申诉等有关信件，检察人员应当定期开启检察官信箱，应当及时与要求约见的被强制医疗人及其法定代理人、近亲属等谈话，听取情况反映，受理控告、举报、申诉。
《办法》二十一条规定了检察院如何处理被强制医疗人及其法定代理人、近亲属提出的解除强制医疗申请的程序。对于被强制医疗人及其法定代理人、近亲属提出的解除强制医疗申请，检察机关虽无实体处理权，但是应当在三个工作日内转交强制医疗机构审查处理。强制医疗机构收到该解除强制医疗的申请后是否及时审查、是否对被强制医疗人进行诊断评估、是否提出解除意见，属于强制医疗执行活动的内容，检察机关应进行监督。
（七）关于第七章“纠正违法和检察建议”
该章规定了检察机关发现强制医疗机构、公安机关、法院等被监督单位在强制医疗活动中的违法情形后提出纠正意见的程序制度，被监督单位对纠正违法意见书面异议的复议和复核制度，检察机关发现强制医疗执行活动中执法不规范、安全隐患等问题的检察建议制度，以及在强制医疗执行监督中发现在强制医疗活动中公安机关、法院、强制医疗机构工作人员违法违纪行为的处理程序。根据《办法》二十三条的规定，检察院在强制医疗执行检察中，向被监督单位发出纠正违法通知书的，还应当将纠正违法通知书副本抄送被监督单位的上一级机关，这便于上一级机关督促被监督单位纠正违法，实现监督目的。
为了体现监督制约关系，解决监督争议，《办法》二十四条规定，被监督单位对检察院的纠正违法意见书面提出异议的，检察院应当及时复议并将复议决定通知被监督单位。被监督单位对于复议结论仍有异议的，可以向上一级检察院申请复核。上一级检察院应当及时作出复核决定，并通知被监督单位和下一级检察院。
（八）关于第八章“附则”
该章主要规定了强制医疗执行检察有关工作制度和其他不便于放入其他章的内容，包括：规定了被强制医疗人的定义，明确了被强制医疗人的范围；对2012年底前强制医疗决定执行的监督；对公安机关临时保护性约束措施的监督；检察人员违纪违法的责任追究制度等。
《办法》三十条规定：检察人员在强制医疗执行检察工作中有违纪违法行为的，应当按照有关规定追究违纪违法责任；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。建立强制医疗执行监督责任制，有利于规范检察人员的监督行为，防止检察人员不履行或者不认真履行监督职责等问题的发生。
（作者单位：最高人民检察院刑事执行检察厅）
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