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《人民检察院办理群众来信工作规定》的理解与适用
文/徐向春；刘文峰
近日，最高人民检察院（以下简称“最高检”）印发了《人民检察院办理群众来信工作规定》（以下简称《办信规定》）。《办信规定》深入贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，认真落实最高检党组和张军检察长提出的“群众来信件件有回复”工作要求，规范和细化“七日内程序回复、三个月内办理过程或结果答复”制度要求，结合检察机关内设机构改革后的职能设置，针对办理群众来信工作中的突出问题，明确了检察机关办理群众来信的主要流程和工作标准。《办信规定》的印发，是检察机关践行以人民为中心发展思想的具体举措，是检察环节信访法治化的重要制度创新。为帮助司法工作人员正确理解和准确适用《办信规定》，重点就其制发背景、体现的主要精神和重要条款内容解读如下。
一、《办信规定》制发的时代背景
新中国信访制度，是在中国共产党和国家主要领导人与人民群众的沟通互动中建立起来的，其中群众来信办理有着重要地位。1949年8月，中央书记处设立政治秘书室，专门处理人民来信。1951年，政务院发布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，正式建立新中国的信访制度。现行宪法第四十一条明确规定公民的申诉、控告及检举等权利，可见信访和群众来信成为人民群众参与国家政治生活、行使民主权利的重要制度渠道。
群众来信及其办理在检察机关信访工作中具有重要地位。群众来信，是人民群众向检察机关反映问题的最为传统、最为基本的申诉信访方式。办理群众来信，是检察机关处理信访问题的基本方式。即便是在信息化高度发展的今天，在信、访、网、电四大信访渠道中，来信仍是检察机关信访工作的重要渠道，办信仍是检察机关处理信访问题的重要方式。特别是在当前，我国进入发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期，随着社会主要矛盾发生转化，发展不平衡、不充分的问题比较突出，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了新的更高要求，对检察机关在供给侧提供更好法治产品、检察产品，依法维权维稳，化解矛盾纠纷，提出了新的更高期待。群众来信是送上门来的群众工作，认真对待和及时办理群众来信，逐件回应群众诉求，是检察机关密切联系群众、维护群众合法权益、依靠群众开展法律监督的重要途径，也是化解社会矛盾、减少群众走访的有效手段，意义重大。
新一届最高检党组和张军检察长对办理群众来信工作高度重视，为创新落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，提出了“群众来信件件有回复”的工作要求。在2019年1月17日召开的全国检察长会议上，张军检察长提出：“对收到的申诉，各地都要在一周内回复，再按部就班办理，及时回复。”2019年3月12日最高检向全国人民代表大会报告工作中强调，检察机关践行新时代“枫桥经验”，重在化解矛盾、案结事了，不能止于程序结案。将心比心对待群众信访，建立七日内程序回复、三个月内办理过程或结果答复制度。近期，张军检察长也在多个场合要求高度重视群众来信来访工作，尽快建立健全群众来信办理制度，推进工作规范化，并切实加强“群众来信件件有回复”工作的督导落实。
关于办理群众来信，2007年实施的《人民检察院信访工作规定》设置了一些基本条款，但无论是规范程度还是工作标准，都已经不能适应新时代办理群众来信工作的要求。因此，最高检于2019年3月启动《办信规定》的起草工作，形成稿件后，先后征求了最高检各内设机构、省级检察院、信访工作领导小组成员的意见，经最高检第十三届检察委员会第二十一次会议审议通过后予以印发。
二、《办信规定》体现的主要精神
《办信规定》制定中认真贯彻落实了以下精神。
（一）坚持以人民为中心发展思想。群众来信，是送上门来的群众工作。办理群众来信，本质上是检察机关密切联系群众、认真做好群众工作的过程。办信工作的首义，在于办信者要把自己看作人民群众的一员，带着对人民群众的深厚感情解决群众诉求，切实把办信工作做到群众心坎上，这就是张军检察长强调的“将心比心对待群众信访”，也是办信工作以人民为中心的体现。《办信规定》认真落实以人民为中心的发展思想，突出了办信工作为民、便民、利民属性和以人民为中心的价值追求，严格办信程序，明确办信时限，把张军检察长提出的“群众来信件件有回复”和“七日内程序回复，三个月内办理过程或结果答复”具体化为制度规则，都旨在及时回应群众诉求，深入化解社会矛盾，认真落实以人民为中心的发展思想。
（二）坚持法治思维和法治方式。习近平总书记强调，要善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。为此要求建立健全诉求表达、权益保障机制，及时、公平、有效地维护人民群众的合法权益。检察机关是国家的法律监督机关，必须带头落实全面依法治国要求，充分运用法律智慧、检察智慧解决信访问题。《办信规定》坚持诉访分离的基本原则，结合检察机关内设机构重塑性改革后形成的“四大检察”“十大业务”新格局，统筹四级检察机关，兼顾纵横两个方面，拓宽和畅通来信渠道，完善信访管辖制度，调整部门职责分工，进一步压实首信首办和业务部门责任，规范接收、受理、办理、答复工作程序，进一步完善检察机关办信体制机制，旨在推动形成立体、规范、高效的信访工作新格局。
（三）突出参与和促进社会治理理念。党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的宏大目标。张军检察长强调，要以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，持续深入学习领会好、贯彻落实好四中全会精神。要充分履行检察职能，助推“中国之治”取得更实更佳成效。《办信规定》认真贯彻党的十九届四中全会精神，突出了检察机关通过办理群众来信参与和促进社会治理的功能，要求检察机关充分利用好群众来信这个大数据，挖掘社情民意的“富矿”，预判信访风险，向党委、政府提出工作建议，参与社会治理。在办理和答复群众来信时，强调各级检察机关要充分运用公开听证、公开答复等形式，更加强调办信检察官的释法说理责任，更加强调通过办信解决实际问题的能力，目的均在于有效化解社会矛盾，减少社会戾气，助推社会治理，促进社会和谐稳定。
三、《办信规定》的重点内容和条款
《办信规定》共六章三十七条，规定了检察机关办理群众来信的总体要求、管辖与分工、受理与答复、交办与督办、考评与问责等内容。相关重点内容和条款说明如下。
（一）关于“群众来信”的范围，《办信规定》第二条从实质上对办理群众来信进行界定，将群众来信界定为向检察机关提出的申诉、控告、举报、建议和意见，将办理群众来信界定为检察机关依法处理群众来信的职权活动。在来信形式上，《办信规定》高度重视运用信息化手段感知社会态势，畅通沟通渠道，认真考虑了网络信息技术的快速发展，特别是12309中国检察网、检察机关微信公众号等网络技术广泛应用的实际情况，将“群众来信”的范围进行适当扩展，除了传统的纸质书信、传真等形式外，还包括群众通过互联网向检察机关发来的电子邮件、微信留言等网络来信，以适应网络时代的信访工作新形势。
（二）关于办理群众来信的原则。办信原则是办信相关理念的体现，是办信具体工作的指引，是整个《办信规定》的定盘星，《办信规定》第三条创新性地规定了检察机关办理群众来信应当遵循的四项原则。其中，“件件回复，准确分流”原则是检察机关办理群众来信的总体要求；“属地管理，分级负责”原则是检察机关办理群众来信的职责分工原则；“依法受理，及时办理”是检察机关办理群众来信的依法、及时原则，是对“七日内程序回复，三个月内办理过程或结果答复”的概括表述；“谁接收、谁回复，谁办理、谁答复”是检察机关各内设部门办理群众来信的职责分工原则。四项办信原则，在《办信规定》中承上启下，既体现了“群众来信件件有回复”的总体要求，又为其他具体规定提供了指引，便于检察人员整体把握办信要求。
（三）关于内设机构办信职责分工。《办信规定》第九条、第十条明确了各内设机关的办信职责分工。第九条将“谁接收、谁回复，谁办理、谁答复”的办信原则具体化，将检察机关内设机构的分工明确为：负责控告申诉检察的部门对所有来信统一接收、回复和对直接办理案件的实体答复，其他内设机构（包括业务部门、综合部门）对移送其处理的信件进行办理和答复。实践中，群众来信事项涉及面广，涉及各类案件，涉及对检察机关的建议和意见，包括法律政策咨询、政工人事、案件管理等方面的事项。对于这些案件和事项，负责控告申诉检察的部门应当移送相关内设机构办理。对于涉及检察人员违法违纪的，根据国家监察体制改革后的要求，应当根据情况移送纪检监察派驻机构处理。
在办理群众来信工作中，承办业务部门应当贯彻检察官员额制、检察办案司法责任制的要求，对涉及案件的群众来信，应当由检察官办案组或独任检察官负责受理、办理工作，案件办结后应当制作并送达法律文书，听取控告人、申诉人等对法律文书的意见并有针对性地进行释法说理。《办信规定》明确由办案部门及承办检察官释法说理，更有利于做好控告人、申诉人的息诉息访和矛盾化解工作。当然，办理群众来信需要各内设机构的相互配合，负责控告申诉检察的部门应当发挥组织、协调作用，与其他内设机构一起，共同做好办理群众来信工作。
办信职责分工问题是《办信规定》制定过程中的一个主要争议点。征求意见时，有意见认为负责控告申诉检察的部门应当对群众来信进行归口管理，承担绝大多数案件的实体办理，以及所有群众来信的文书送达等实体答复、释法说理和息诉化解工作职责，只有涉及案件的群众来信才能移送相关业务部门办理，但办理后仍由负责控告申诉检察的部门负责文书送达等实体答复和善后工作，其他内设机构不应承担群众来信的文书送达等实体答复、释法说理和息诉化解工作职责。笔者认为，根据最高检“群众来信件件有回复”的工作要求，依据最高检“三定方案”和最高检关于申诉信访案件繁简分流的要求，负责控告申诉检察的部门应当承担群众来信的统一接收、程序回复、受理、分流及部分群众来信的实体办理和答复职责。涉及其他内设机构职责事项的，应当移送相关内设机构办理，相关内设机构应当负责办理、送达文书等实体答复及释法说理工作。群众仍不服继续向检察机关写信、上访的，由“窗口”部门负责接待，必要时请相关内设机构承办人共同接待并做好释法说理工作。主要理由是：
一是群众来信事项涉及各类案件及对检察机关的批评、意见和建议，包括法律政策咨询、政工人事、案件管理、纪检监察等方面的事项。对于这些案件和事项，负责控告申诉检察的部门不具有实体办理权限和能力，应当移送相关内设机构办理。
二是“群众来信件件有回复”制度的价值核心在于通过检察机关工作过程和结果的公开，去神秘化，防止出现暗箱操作、程序空转。在检察官员额制、检察办案司法责任制和申诉案件办理专业化的背景下，尤其有必要尽快转变过去大部分案件办案答复文书不直接对外、承办人不露面释法说理，而转由“窗口”部门进行间接地、“信访性”回复的工作模式。送达法律文书、听取控告申诉人等对法律文书的意见并有针对性地进行释法说理，本身是办案的关键环节和必要组成部分，而且根据最高检2017年下发的《关于实行检察官以案释法制度的规定》第五条规定，检察官在办理案件过程中或者办结案件后，通过检察法律文书或者书面、口头说明等方式向诉讼参与人、利益相关人等与案件有关的人员和单位进行释法说理，是办案检察官的法定职责。检察官办案释法的对象，包括控告申诉案件的控告人、申诉人。从目前各地实践情况看，由直接办案部门或承办检察官释法说理，更有利于有针对性地做好控告、申诉人的息诉息访和矛盾化解工作。
三是根据新的群众来信办理职责分工，负责控告申诉检察的部门将继续承担大部分的群众来信办理、实体答复、释法说理和息诉化解工作。而且，负责控告申诉检察的部门结案和答复的都是属于不支持监督申请的申诉信访事项，“窗口”信访压力将大大超出以往单纯受理材料之后移送办案部门的时期。况且，对于移送出去的群众来信，也不是一移了之。其他内设机构已经办理并答复过的群众来信，群众仍不服到检察机关反映诉求的，依然首先由控告申诉部门负责接谈，必要时商请相关内设机构承办人员共同做好释法说理工作。
（四）关于群众来信处理的具体方式。《办信规定》第十四条根据群众来信反映事项，明确了五种不同的处理方式。其中，第（四）项涉及向其他机关或信访部门移送信件问题。《办信规定》征求意见过程中，有意见认为检察机关不宜向其他机关和信访部门移送群众来信。主要理由是，目前信访部门只接收上级信访部门和党委移送的信件，一般不接收司法机关移送的信件。而且，实践中存在检察机关向纪委监委和信访局移送信件被拒收的情况。笔者认为，对于不属于检察机关管辖的群众来信，应当明确向同级其他机关和信访部门移送制度。主要理由如下：一是对于不属于检察机关管辖的信访事项，应当及时转送有关主管机关处理并告知信访人，是《人民检察院信访工作规定》第三十二条第二款的明确规定。这一规定体现了便利群众、服务群众的精神，是对群众来信来访的负责态度，应当在《办信规定》中进一步明确。二是法律和《信访条例》等规定并未明确禁止检察机关向其他机关和信访部门移送信件，有的部门之间互不移送信件是多年形成的“内部默契”，并没有明确的法定依据。三是明确检察机关向同级其他机关和信访部门移送群众来信制度，可以发挥连锁效应，促进完善信访机制，转变信访工作作风。
（五）关于群众来信的程序回复。《办信规定》第十六条、第二十二条对“七日内程序回复”要求进行了细化，明确了“两次”程序回复制度。
第十六条规定的是“首次程序回复”。由负责控告申诉检察的部门负责，应当自收到群众来信之日起七个工作日以内，根据处理情况回复来信人。要求有三：一是回复主体为负责控告申诉检察的部门；二是回复期限为七个工作日；三是回复期限的起算日为检察机关收到群众来信之日。
第二十二条规定的是“二次程序回复”。由群众来信的承办部门负责，应当自收到移送的群众来信七个工作日以内告知来信人。要求也有三：一是回复主体为群众来信承办部门，此处的承办部门既包括直接接收群众来信检察机关的同级内设部门，也包括通过层层移送而最终受理群众来信的有管辖权的检察机关内设部门；二是回复期限为七个工作日；三是回复期限的起算日为承办部门收到群众来信之日。之所以规定群众来信的二次程序回复制度，主要是考虑实践中群众来信多寄给上级检察机关，而目前信件移送还是向下逐级进行的，有一定在途时间。上级检察机关接收群众来信并进行七日内程序回复后，信件移送到有管辖权的检察机关可能经历数个层级，需要一段时间。实践中，来信群众往往会根据首次回复短信内容向下级检察机关进行查询，急于了解信件去向和承办情况。因此，《办信规定》规定了承办部门应当在收到群众来信后进行“二次回复”，以及时回应群众的信息查询需求。对于接收群众来信后不需要向下级检察机关移送而直接受理的检察院，移送承办部门后进行“二次回复”，有利于办理群众来信的程序性信息公开，同样是十分重要的。
关于程序回复中的“七日”，制定过程中也有一个讨论的过程。为了突出回复的时效性，《办信规定》初稿起草中将“七日”规定为七个自然日。征求意见过程中，有地方检察机关反映实践中完全做到有些困难，遇到国庆、春节等法定假期时收信过程长，常会超过七天未回复，有群众就写信反映回复不及时，因此建议改为“工作日”，以更符合实际情况。经研究，《办信规定》采纳了这一建议。
（六）关于办理结果或进展情况答复。《办信规定》第二十二条明确了承办部门办理群众来信的期限。根据该条规定，承办部门办理群众来信，一般应当在三个月内办结，并向申诉人、控告人等答复办理结果，三个月的办理答复期限应当从相关承办部门接收到移送信件之日起算。三个月以内不能办结的，报部门负责人决定，可以依照《人民检察院复查刑事申诉案件规定》《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》等有关规定延长办理期限，但需要告知来信人办理进展情况。对于一些在上述期限内仍不能办结的案件或事项，要求承办部门自延长办理期限届满之日起，每个月向来信人答复一次办理进展情况。
关于其他内设机构对转办信件的三个月内实体答复的起算日，《办信规定》初稿最早规定为负责控告申诉的部门的程序回复日。征求意见中，有意见认为对于转办的群众来信，程序回复的时间与有管辖权的检察机关或其他内设机构实际接收的时间存在时间差，特别是在群众来信需要流转若干个层级转到基层检察机关承办时，这一问题更为突出。因此，《办信规定》采纳了这一意见，将三个月的办理答复期限规定为有管辖权的检察机关或其他内设机构接收到转办信件之日起算。
关于答复的具体形式和要求，《办信规定》第二十三条规定答复来信人，可以采取书面、当面、短信、电话、视频等形式。对于已办结的案件，应当制作相关法律文书送达来信人。必要时可以进行公开答复。需要注意的是，本条与《办信规定》第十九条规定的回复群众来信可以采用短信、电话、书面、当面或者其他适当的方式的表述顺序是不同的。主要考虑在于，由于第十九条规定的程序回复要求在七日内完成，实践中上级检察机关每日接收群众来信量很大，必须突出便捷性，要求首先进行短信回复，对来信地址明确的要求进行书面回复。第二十三条规定的是实体结果的答复，重点是对办理结果的释法说理，目标是实现案结事了，需要突出说理性，应以书面答复为原则，其他方式为例外。由此，对来信的程序回复、实体答复规定了不同的方式及顺序。
（七）关于群众来信的交办。交办和督办在《人民检察院信访工作规定》中有专章规定，是控告申诉检察重要制度之一，对于促进问题解决在基层、矛盾化解在当地及督促下级检察机关尽职尽责具有重要意义。参照《人民检察院信访工作规定》的相关条款，结合“群众来信件件有回复”的新要求，《办信规定》明确了交办群众来信的情形、权限、程序。
《办信规定》第二十七条明确了上级检察机关相关内设机构对交办下级检察机关事项的业务指导义务。主要是考虑交办事项多为疑难、复杂、敏感事项或案件，且交办之后多数不归负责控告申诉检察的部门直接办理，因而由相对应的上级对口检察业务部门进行指导，更有利于形成群众来信办理和指导工作合力，保证交办事项或案件的办理进度和质量。
《办信规定》第二十八条规定了交办群众来信的办理期限。该条内容来源于《人民检察院信访工作规定》第四十五条的规定。需要注意两点：一是对于上级检察机关交办的群众来信，承办检察机关办理的期限一般是三个月，且延长期限不得超过三个月，与普通群众来信的办理期限有区别；二是上级检察机关负责控告申诉检察的部门是代表本院向下级检察机关交办案件，下级检察机关办结后上报办理情况，也必须是以检察机关而不是承办部门的名义，上报办理情况报告应当经过分管检察长决定，并加盖院章，报上级检察机关负责控告申诉的部门审核。
（八）关于函转与转办。函转、转办都是上级检察机关将不属于本院管辖的群众来信转有管辖权检察机关处理的具体方式。两者的区别在于，函转是“一信一函”的方式，适用于情况紧急需要及时处理的群众来信，所附转办函应当列明转办群众信件的基本情况和办理要求；转办是“批量处理”的方式，即“多信一单”，所附转办清单只需列明简要信息即可。
（九）关于考评与问责。《办信规定》第五章规定了考评与问责，第三十三条、第三十四条分别规定了两个方面的内容：一是明确规定将办信情况纳入检察机关业务考评体系，明确了定期通报、表彰等考评手段；二是引入了办信的问责机制，针对受理、办理等办信环节和办信中应当依法处理、保守秘密等办信要求，明确了应当问责、组织处理、纪律处分和追究刑事责任的主要情形，使问责、追责更贴近办信工作实际，为高质量、高效率办信提供制度保障。
（十）关于适用范围。《办信规定》第三十五条对本规定的适用范围作了除外规定。主要是考虑涉港、澳、台群众来信办理工作的特殊性。检务督查机构巡视巡察期间的群众来信办理工作另有规定，应按照相关程序办理，不在《办信规定》适用范围内。另外需要注意的是，《办信规定》适用主体为各级检察机关，具体针对的是检察机关内设部门及检察人员，不包括派驻纪检监察组及纪检监察人员。《办信规定》第十条第二款规定的“群众来信反映检察人员违法违纪的，移送相关纪检监察机构办理”，只是说明此类群众来信的移送方向，具体办理和答复工作则应当依照纪检监察机关相关规定执行。
[编辑：王新颖]
【注释】
*最高人民检察院第十检察厅厅长、一级高级检察官；
**最高人民检察院第十检察厅三级高级检察官。
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