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为未成年人提供全面综合司法保护——《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》主要内容解读
文/史卫忠
2020年5月7日，最高人民检察院、国家监察委员会、教育部、公安部、民政部、司法部、国家卫生健康委员会、中国共产主义青年团中央委员会、中华全国妇女联合会联合发布《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）。《意见》的发布实施将对加强未成年人全面综合司法保护，及时有效惩治侵害未成年人违法犯罪发挥重要作用。为便于司法实践中正确理解与适用，现就《意见》的制定背景与经过、起草中的主要考虑以及主要内容解读如下。
一、制定背景与经过
（一）侵害未成年人犯罪案件数量上升
2017年以来，检察机关起诉侵害未成年人犯罪案件数量逐年增加，重大恶性案件时有发生。由于未成年人的自我保护意识、能力弱，遇到侵害后不敢、不能及时寻求帮助，且犯罪行为多发生在内部场所、封闭环境，侵害未成年人案件普遍存在发现难、干预晚的问题。司法办案中发现，相当一部分案件中的未成年人遭受侵害后有明显的外在表现，如果相关人员将此类异常情况及时报告有关部门，案件便能够被较早发现，并可以对未成年被害人及时给予救助保护，从而避免发生更加严重的危害后果。
（二）对侵害未成年人犯罪报案举报制度落实不到位
刑事诉讼法第一百一十条规定，任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、检察机关或者法院报案或举报。未成年人保护法进一步明确了任何组织和个人对侵犯未成年人合法权益的行为提出检举或者控告的权利。但实践中，由于受传统观念、担心打击报复等因素影响，案外人对侵害未成年人犯罪报案、举报的情形并不多见。2015年通过的反家庭暴力法和2013年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》等明确了教育、监护、医疗等特殊职责人员的强制报告责任，但由于缺乏刚性制度设计，相关责任主体报告意识不强，责任落实情况不理想。
（三）地方检察机关的尝试和探索取得了良好效果
2018年以来，浙江省杭州市，江苏省无锡市、扬中市，江西省广昌县等地检察机关会同有关部门探索建立侵害未成年人案件强制报告制度，取得了较好效果。浙江省杭州市建立侵害未成年人案件强制报告制度不到两年，通过报告案件线索发现、办理侵害未成年人权益刑事案件33件。湖北省枣阳市检察机关根据学校教师提供的一条未成年学生疑似遭受性侵害线索，监督公安机关立案查处了一起强奸十余名未成年人的重大恶性案件。
社会各界对强制报告制度建设高度关注。随着一些侵害未成年人恶性案件的曝光，社会公众关于建立强制报告制度、加大对未成年人保护力度的呼声日益强烈。2019年，最高检对各地强制报告制度建设情况和效果进行了全面总结，决定启动国家层面的侵害未成年人案件强制报告制度建设。为确保强制报告制度的适用性、操作性和实效性，最高检加强与有关部门的沟通协调，广泛听取各方面意见，共同推动《意见》出台。
二、起草过程中的主要考虑
（一）力求职责明确，实现侵害未成年人案件发现能报、发现必报
为保证强制报告制度的可行性、实效性，起草中坚持以下原则：一是具体明确。对强制报告的责任主体、报告情形等规定采取概括加列举的方式表述，力求规定内容界定清晰，明确易懂。二是方便可行。尽量采取有利于报告人员快速、便捷反映情况的方式，简化报案要求，赋予报告单位先期核实权，提高报案效率。三是强制落实。通过强化责任追究，实行多途径监督督导，保证强制报告的制度刚性，使制度要求落到实处。
（二）充分整合资源，实现全面综合保护
司法机关发现侵害未成年人犯罪后，不仅要及时有效惩治犯罪，更应促进被害未成年人得到妥善的救助保护。为此，《意见》要求司法机关接到报案后协调相关部门同步开展被害人救助、安置、身心康复等工作，整合司法机关、职能部门和群团组织等各方资源和力量，形成合力保护、衔接有序的工作机制，切实维护未成年人身心健康和合法权益。
（三）推动部门联动，促进社会治理
强制报告制度的实施使司法机关及政府职能部门能够对辖区内未成年人群体状况和可能普遍存在的问题有更清晰的了解，为发现、堵塞管理漏洞，推动社会治安综合治理创造了有利条件。为充分发挥制度优势，《意见》提出建立定期通报和联席会议工作机制，希望通过沟通交流和信息共享，及时发现新情况、新问题，共同推动未成年人保护社会治理。
三、主要内容
《意见》以刑事诉讼法、未成年人保护法、反家庭暴力法、执业医师法为基本依据，参照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》等文件要求，对侵害未成年人案件强制报告制度的基本含义、义务主体、报告情形、报告方式、报告处置、履责保障、责任追究等作出了具体规定，全文共23条。
（一）强制报告的基本含义
侵害未成年人案件强制报告制度，是指有关报告义务主体在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的，应当立即向公安机关报案或举报。
（二）义务主体
《意见》明确了国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员对侵害未成年人案件有报告的义务。同时，明确了密切接触未成年人行业的各类组织，是指依法对未成年人负有教育、看护、医疗、救助、监护等特殊职责，或者虽不负有特殊职责但具有密切接触未成年人条件的企事业单位、基层群众自治组织、社会组织。
相关责任主体的确定主要基于以下考虑：一是与法律规定要求保持一致，做到于法有据。目前，关于强制报告的规定分散于多部法律法规和司法解释性文件中，《意见》对相关规定进行了汇总梳理，依据法律规定对负有强制报告义务的组织和人员进行了详细列举。二是便于管理和落实。在确定强制报告责任主体时，《意见》充分考虑了组织管理和行政职能的实际情况，确保责任单位和责任人员均有明确的行政主管部门，保障制度落实、监督管理到位。
《意见》暂未将网络平台纳入强制报告主体范围。主要考虑是，虽然当前网络非接触式性侵害未成年人等问题时有发生，但网络平台面广、信息杂、体量大，报告主体分散。要求网络平台对网上发生的所有侵害未成年人的行为及时发现并承担强制报告义务存在一定难度。当然，尽管《意见》未对网络平台作出强制性规定，但社会公众和互联网企业发现涉及网络性侵、儿童色情等情况的，应当立即向公安机关报案或举报。
（三）报告情形
《意见》根据实践中侵害未成年人案件多发类型及常见特征，规定了性侵、虐待、欺凌、拐卖等9类应当报告的情形。为了及时制止犯罪，有效保护未成年人合法权益，规定发现“疑似”情形的即可报告，报告人员并不负责查证核实，是否存在违法犯罪事实由公安机关查明情况，依法处理。
起草过程中，关于未成年人怀孕、流产的情况如何报告，各部门曾存在不同认识。一种意见认为，未成年人怀孕、流产的必须报告，此类情况是性侵害最直观的表现形式和危害后果。另一种意见认为，当前未成年人低龄性行为情况越来越多见，未成年人怀孕、流产的应当慎重报告，否则容易引发报告人与被报告人之间的纠纷，同时也易诱发部分未成年人及其监护人选择非医疗机构就诊等情况。
经研究，《意见》对这一问题采取了原则性与灵活性相结合的处理方式。一是划分年龄阶段。规定不满14周岁的女性未成年人怀孕、流产的一律报告；对于14周岁以上的女性未成年人，因性侵害导致的怀孕、流产应当报告。二是赋予报告人判断权。对于14周岁以上的女性未成年人怀孕流产的情况，报告人员在具备条件的情况下可进行先期核实，发现或者怀疑遭受性侵害的必须报告。
之所以采取上述处理方式，主要基于以下考虑：一是依据法律的相关规定。刑法对性侵不满14周岁的幼女作出了专门规定和从重处罚要求，对于与幼女发生性关系行为，不以采取暴力、胁迫手段或幼女不同意作为认定条件。二是结合未成年人保护工作实际。根据医疗部门统计，未成年人之间因谈恋爱造成怀孕、流产的情形时有发生。如此类情形也要求必须报告，既浪费国家司法资源也不能保证得到好的实施效果。因此，对于有些明显不属于未成年人遭受侵害所致怀孕、流产等情形，特别是医务人员结合医疗诊断经验和客观情况能够明确排除未成年人遭受侵害的，可以不进行报告。
（四）报告处置
相关组织和人员发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的，应当立即向公安机关报案或举报。在向公安机关报案的同时，应按照主管行政机关要求报告备案。有关部门接到报告后应及时、妥善处置。一是立即受案办理。《意见》规定，公安机关在接到报案或举报后，应当立即接受，并查明初步情况，对涉嫌违反治安管理的依法受案审查，涉嫌犯罪的依法立案侦查，并在受案或者立案后三日内向报案单位反馈案件进展，在移送审查起诉前告知报案单位。检察机关认为公安机关应当刑事立案侦查而不立案的，应当依法开展监督。二是及时保护、救助未成年被害人。《意见》规定公安机关、检察机关发现未成年人需要保护救助的，应当委托或者联合民政部门或共青团、妇联等提供救助等等。三是严格保护未成年人隐私。在报告和处置的过程中，相关人员应当注意保护未成年人隐私，对于涉案未成年人身份、案情等信息资料予以严格保密，严禁通过互联网或者以其他方式进行传播。
（五）履责保障
担心打击报复，害怕引发纠纷是之前报告落实情况不理想的重要原因之一。为消除报告人的思想顾虑，提供有力制度保障，《意见》从以下三方面为报告人员给予保护：一是对报案人信息严格保密。规定公安机关、检察机关和司法行政机关及教育、民政、卫生健康等主管行政机关应当对报案人的信息予以保密。二是严惩干扰、阻碍报告的行为。依法保障相关单位及其工作人员履行强制报告责任。三是积极表彰、奖励。对于因及时报案使遭受侵害的未成年人得到妥善保护、犯罪分子受到依法惩处的，公安机关、检察机关、民政部门应及时向其主管部门反馈相关情况，单独或联合给予相关机构、人员奖励、表彰。
（六）责任追究
《意见》构建了严密的责任追究机制。从法律责任、纪检监察、法律监督三个方面督促各级各类人员落实强制报告责任。一是强化不履行报告义务的法律责任。二是监察机关监督制度落实。对公职人员长期不重视强制报告工作，不按规定落实强制报告制度要求的，各级监察委员会将进行问责，对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理。监察委员会的参与是强制报告制度的一大亮点，能够更好地保证制度落实。三是法律监督纠正执行不力。检察机关依法对本意见的执行情况进行法律监督。上述追责机制凸显了制度的“强制性”，从而有效保障这项制度要求落到实处。
下一步，检察机关应与相关部门密切配合，共同抓好制度落实。一是加强宣传培训，促进相关部门和人员充分掌握和正确执行这项制度，让全社会了解、支持、督促制度的落实，使强制报告制度落地生根。二是联合相关部门加强督促、检查。建立联席会议制度，定期通报工作情况，及时研究实践中出现的新情况、新问题，强化、保证制度落实。三是各地可以根据本地实际制定工作细则，进一步细化工作方式、程序。对于此前已建立相关机制的，仍然可以继续运行。
［编辑：王新颖］
【注释】
*最高人民检察院第九检察厅厅长。
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