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《最高人民检察院关于加强对职务犯罪案件第一审判决法律监督的若干规定（试行）》的理解与适用
文/黄河；张晓津
为进一步加大职务犯罪案件刑事审判法律监督工作力度，切实解决检察机关对职务犯罪案件刑事审判法律监督不力的突出问题，最高人民检察院于2010年11月19日发布了《关于加强对职务犯罪案件第一审判决法律监督的若干规定（试行）》（以下简称《规定》)。为深入理解、正确适用该《规定》，现就《规定》制定的背景、意义和主要内容说明如下：
一、制定《规定》的背景和建立职务犯罪案件第一审判决法律监督机制的意义
2009年5月至2010年1月，高检院组织开展了全国检察机关刑事审判法律监督专项检查活动。
这次专项检查活动涉及面广、检查深入、成效明显。
专项检查活动中发现，2005年至2009年6月，全国被判决有罪的116424名职务犯罪被告人中，判处免刑和缓刑的共占69.7%，其中渎职侵权案件高达85%，而同期检察机关对职务犯罪案件的抗诉数却仅占职务犯罪案件已被判决总数的2.68%。如何有效化解社会各界反映强烈的职务犯罪案件适用缓刑、免刑偏多的难题，是当前检察机关强化法律监督，维护公平正义的一项紧迫而突出的重要任务。
经过多次调研和多方面征求意见，认为应该建立上下两级检察院对职务犯罪案件第一审判决同步审查这一工作机制以有效化解职务犯罪案件轻刑化这一难题。建立这一工作机制的意义主要在于：
一是进一步加大职务犯罪案件刑事审判法律监督工作力度的需要。经过调研，我们发现职务犯罪案件适用缓刑、免刑偏多的主要原因有检察机关立案数额小、证据欠缺、法律监督能力不强等原因，也有地方保护、人情干扰等原因，其中地方保护、人情干扰，使得一些地方检察机关不敢监督、不愿监督、不依法监督是较为重要的方面。对职务犯罪案件一审判决实行上下两级检察院同步审查机制，可以充分发挥检察一体化的体制优势，通过上一级检察院的及时介入，有效排除案外因素的干扰和阻力，确保及时发现职务犯罪案件一审判决不公并依法监督纠正，有利于职务犯罪案件刑事审判法律监督由“软”变“硬”，更好地维护司法公正。
二是加大惩治和预防职务犯罪工作力度的需要。职务犯罪案件适用缓刑、免刑偏多，与当前反腐败斗争的严峻形势，与广大人民群众对严惩腐败犯罪的强烈要求不相符，也难以发挥刑罚的惩治和预防功能。建立同步审查机制，通过加大职务犯罪案件刑事审判法律监督力度，确保对职务犯罪分子量刑适当、罚当其罪，有利于震慑和遏制职务犯罪行为，从而更好地服务党和国家工作大局、积极顺应社会各界和人民群众的呼声。
三是深入推进检察体制改革的需要。《规定》的制定，紧紧抓住了职务犯罪案件监督不力这一检察机关刑事审判法律监督工作的突出问题和薄弱环节，有利于通过检察机关工作机制建设，提高检察机关法律监督能力和水平，促进刑事审判法律监督工作科学发展。
二、《规定》的主要内容
《规定》共十三条，主要包括以下内容：明确了对人民法院作出的职务犯罪案件第一审判决的法律监督实行上下两级人民检察院同步审查，是检察机关的一项内部工作机制；规定了上下两级人民检察院同步审查的范围，明确了同步审查的责任主体，同步审查的程序，同步审查的重点；明确了上下两级人民检察院同步审查出现意见分歧的处理方式以及研究协商程序；确定了同步审查的责任追究等等。
（一）关于标题名称
《规定》起草之初，拟定的标题是《人民检察院同步审查职务犯罪案件第一审判决的若干规定（试行）》，征求意见过程中，全国人大常委会法工委和最高人民法院提出，“人民检察院同步审查职务犯罪案件第一审判决”容易让人产生出台《规定》是一项专门审查法院判决的制度创设，可能被误读。我们认为这一意见有道理，故修改为现在的标题。为了进一步厘清“同步审查”的内涵，在第二条中明确了“同步审查”是一项检察机关的内部工作机制，从而消除“同步审查”是“新的制度创设”的疑虑。
（二）关于同步审查的范围以及制定的目的和依据
《规定》第一条明确了同步审查的范围是“职务犯罪案件第一审判决”，并阐明了《规定》制定的目的和依据。
需要特别说明的是同步审查的范围（或者对象）问题。最初把同步审查的范围拟定为“人民法院职务犯罪案件裁判”，既包括一审裁判，也包括二审裁判。征求意见中，一些省级检察院认为，同步审查的对象应明确为未生效的第一审判决，对生效裁判按照审判监督程序审查即可，没有同步审查的必要。经研究，采纳了上述意见，将同步审查的范围明确为第一审判决，主要考虑：一是一审裁判和二审裁判在法律效力、监督程序、审查时限等方面都有区别，尤其是在监督程序和时限上，对二审生效裁判的监督是按照审判监督程序进行，在时限上也无未生效裁判的紧迫性，无须同步审查。二是上下两级检察院经过对第一审判决同步审查后，一般能够达到排除案外因素干扰的目的，也无再对已生效二审裁判进行同步审查的必要。三是对于职务犯罪案件的定罪和量刑，法院是以判决的形式确定，而一审裁定一般只用于解决程序性问题，把同步审查的对象直接明确为第一审判决，不会出现遗漏。
（三）同步审查及责任主体
《规定》第二条与标题相呼应，开宗明义明确《规定》是一项检察机关的内部工作机制，表明对第一审判决的“审查”是检察机关履行法律监督职责的一种工作方式、方法。同时，明确了作出一审判决人民法院的同级人民检察院是同步审查的主要责任主体，上一级人民检察院负督促和制约的责任。
需要指出的是，实行上下两级检察院同步审查后，如何避免下级检察院对上一级检察院的依赖思想和防止互相推诿是起草《规定》时重点考虑的问题之一。经研究，为避免出现责任不清、互相推诿的现象，应根据法律规定，明确作出一审判决法院的同级检察院是同步审查的主要责任主体，对同级人民法院作出的一审判决依法履行监督职责，而上一级检察院同步审查的职责源于检察机关的内部工作制度，不是法定意义的监督主体，故规定其在同步审查中负督促和制约的责任。
（四）有关案件材料的报送
《规定》第三条包括两个方面内容：一是报送的材料内容。为保证上一级检察院对职务犯罪案件裁判审查的准确性，下级检察院除报送一审判决书外，还要报送案件审查报告、起诉书、出庭意见书，对于有量刑建议书的，应当一并报送。二是报送的时间。因为本规定确定的同步审查对象是所有职务犯罪案件的一审判决，为保证上一级检察院同步审查的时间和效果，根据实践中具体运作的经验，应当明确职务犯罪案件一审庭审后，提起公诉的检察院即应当将案件审查报告、起诉书、出庭意见书以及量刑建议书报上一级检察院，收到人民法院一审判决书后二日内报送。
（五）上下两级人民检察院的同步审查
《规定》第四条中上下两级检察院两个“立即审查”，突出了本规定所强调的“同步审查”这一特点和要求。由于法律规定的检察机关审查一审判决的时间为十日，如何在有限的十日内有效进行同步审查，也是本规定重点考虑的内容之一。在征求意见稿中提出，下级检察院“在七日内作出是否提出抗诉的决定”，上一级检察院“认为应当抗诉的，应当在判决生效三日以内通知下级人民检察院”。征求意见中，各地对上下两级检察院同步审查的时间分配上有不同观点，多数省份同意下级检察院审查的时间为七日；有的省份认为，应给上一级检察院留出更充分的审查时间，建议将下级检察院审查的时间规定为五日；有的认为上下两级检察院的审查时间不应一概而论，不明确具体时间为好。
经研究，根据法律规定一审判决送达同级检察院后，检察机关对一审判决的审查时限为十天，上下两级检察院同步审查均在十天之内进行，因不同案件的案情不一样，难以精确界定上下两级检察院审查各需要多少时间，所以只作了“立即审查”的原则规定。
需要指出的是，如何理解“同步审查”的含义。
《规定》提出上下两级检察院对职务犯罪案件第一审判决的监督实行“同步审查”的工作机制，在这里，“同步审查”包含两个方面含义：一是时间上，上下两级检察院要在对职务犯罪案件一审判决的十天审查时限内完成。二是在职责上，上下两级检察院分别按照《规定》的要求履行各自的职责，避免“等”、“靠”。“同步审查”的“同步”也是一个相对的概念，并非指上下两级检察院在审查时间上做到绝对的同步。
（六）同步审查的重点
《规定》第五条确定了上下两级检察院对职务犯罪案件第一审判决进行同步审查时应当重点审查的八个方面的内容，作出这一规定，主要是考虑如何使上下两级检察院在同步审查中能够集中精力、突出重点，重点审查那些检察机关的指控与法院一审判决认定有分歧、一审判决确有错误的案件上，保证同步审查的案件质量和工作效率。所规定的八个方面内容，一方面是经研究认为容易出现问题的情形，另一方面也是根据刑事审判法律监督专项检查活动的经验总结出来的情形。具体操作中，上下两级检察院应结合本规定的审查重点，把检察机关起诉书和出庭意见书指控的内容与一审判决进行比对审查，从而判断一审判决是否正确。
（七）上下两级人民检察院的审查程序
《规定》第六条规定了上下两级检察院同步审查一审判决的程序。由于上下两级检察院同步审查的职责不同，因此在同步审查的要求上也应有区别。鉴于下级检察院和上一级检察院的公诉部门分别是本规定确定的同步审查主体，因此，对于下级检察院的同步审查，应当按照“三级审查、逐级把关”的规定进行。而对于上一级检察院同步审查，一般可由承办人提出审查意见报公诉部门负责人审核。对上一级检察院没有要求按照“三级审查、逐级把关”的程序，主要考虑上一级检察院的审查一般不阅卷，在没有阅卷的情况下，不宜交由检察长决定或者检察委员会讨论决定。
（八）同步审查的处理方式
《规定》第七条规定了经同步审查发现一审判决确有错误的处理方式。由于《规定》主要解决的是检察机关对错误判决不敢监督和不善监督的问题，因此监督的重点应当是那些上下两级检察院在同步审查中认为确有错误的案件，对于上下两级检察院在审查中认为一审判决适当或者基本适当的，没必要下太多工夫。下级检察院经审查认为应当抗诉的，提出抗诉后报告上一级检察院，在此情况下，上一级检察院的职责是审查抗诉是否正确，根据刑事诉讼法和有关规定，上一级检察院认为下级检察院抗诉正确或者部分正确的，出庭支持抗诉或者部分支持抗诉；认为抗诉不正确的，依法撤回抗诉。上一级检察院公诉部门经审查认为应当抗诉的，要及时通知下级检察院，下级检察院认为上一级检察院公诉部门意见正确的，应当依法提出抗诉；不同意上一级检察院公诉部门意见的，《规定》第八条作出了相应的规定。
征求意见中，各地认为，对于上下两级检察院同步审查中没有分歧意见的，在程序上应当简便一些，而对于上下两级检察院意见不一致的，在程序设计上应复杂一些。在修订中采纳了上述意见。
需要强调的是，对于上下两级检察院经审查均认为不需要抗诉的，无需互相通知，这是本条题中应有之意，这样可以节省工作量，提高工作效率。
（九）分歧意见的处理
《规定》第八条明确了上下两级检察院在同步审查中出现分歧意见时如何解决。本条规定力图解决两个方面的问题：一是上一级检察院公诉部门与下级检察院同步审查意见不一致怎么办。二是上一级检察院同步审查时，没有阅卷审查与经过阅卷审查所提出的意见在效力上如何区别。
征求意见中，各地对如何解决上述两个问题提出了意见，认为上级院通报的审查意见，如建议下级院提出抗诉的，下级院应当报经检察委员会讨论决定是否抗诉。下级院检察委员会讨论决定不抗诉的，下级院应当书面提出不抗诉理由，报上级院。上级院对下级院提出的不抗诉理由应当进行审查，必要时，可以调阅该案案卷材料，按照承办人审查、部门负责人审核、检察长决定或者检察委员会讨论决定的规定，作出是否抗诉的决定，不受裁判是否生效的限制。
经研究认为，下级检察院审查一审判决是否正确，是其法定职责，而上一级检察院公诉部门是上一级检察院同步审查的职能部门。下级检察院对上一级检察院业务部门的意见应当予以充分的重视，在上一级检察院公诉部门认为应当抗诉，下级检察院不同意上一级检察院公诉部门意见的，需经检察长决定或者经检察委员会讨论决定。经下级检察院检察长或者检察委员会作出的不抗诉决定，上一级检察院公诉部门不同意的，则应当根据案件情况决定是否阅卷，否定下级检察院的决定，要报经检察长决定或者经检察委员会讨论决定。对上一级检察院作出的决定，下级检察院应当执行。
需要强调的是，对于上一级检察院在同步审查时确有阅卷必要的职务犯罪案件，应当调卷审查，并应当尽可能在一审判决生效前提出审查意见。如果确因案情复杂，不能在法定期限内提出审查意见的，可以在判决生效后，按照审判监督程序审查，符合抗诉条件的可按审判监督程序抗诉。
（十）关于研究协商程序
《规定》第九条明确了对重大、疑难、有较大社会影响的案件，以及检法之间、上下级检察院之间有重大分歧意见的案件，在同步审查中，在充分发挥上下级检察院一体化机制的同时，还要充分发挥检察机关公诉部门与侦查部门协作配合机制的作用，保证对职务犯罪案件裁判监督的力度和质量。
（十一）同步审查中发现职务犯罪线索的处理
《规定》第十条主要解决同步审查中发现职务犯罪线索如何处理的问题。在同步审查中发现职务犯罪线索的，不论上一级检察院还是下级检察院，都应按照刑事诉讼法有关管辖的规定，从有利于对职务犯罪线索的查处出发，由发现线索的公诉部门移送相关检察院侦查部门依法查处。
（十二）同步审查提出其他监督方式的程序
《规定》第十一条明确了同步审查中，认为判决确有错误但无抗诉必要，采取其他非抗诉方式监督的，参照本规定。上下两级检察院同步审查职务犯罪案件一审判决，对于一审判决确有错误的，应当视错误的不同情况，提出不同的监督意见，既包括抗诉，也包括采取“审判监督意见”、“检察意见”、“纠正违法通知书”等非抗诉的其他监督方式。在起草本规定时，是围绕采用抗诉的方式对一审判决进行同步审查，这主要是基于技术上的考虑以及为表述上的方便和明确，并不排除同步审查后采用其他非抗诉的监督方式进行监督，因此，本条做了补充说明，采取其他非抗诉手段监督的，参照本规定。
（十三）生效判决的审查程序
《规定》第十二条规定对于已经上下两级检察院同步审查的职务犯罪案件，上一级法院针对同一案件作出二审裁判的，同级检察院按照审判监督程序审查，一般不再报上一级检察院同步审查。
制定本规定的主要目的就是解决下级检察院对职务犯罪案件一审判决不敢监督、不善监督的问题，经过同步审查基本能够达到这一目的，对二审裁判按照审判监督程序审查即可，没有再进行同步审查的必要。
（十四）责任追究
考虑到如果不强调同步审查的责任，就难以将同步审查这项制度落到实处，故在《规定》第十三条写入了责任落实内容。由于最高人民检察院2007年制定的《检察人员执法过错责任追究条例》对检察人员在执法办案活动中存在执法过错的，明确规定了责任追究的范围和程序。因此，在执行本规定过程中，发现存在执法过错的，应当按照《检察人员执法过错责任追究条例》的规定追究相关人员的责任。
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