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《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》的理解与适用
文/罗庆东；刘辰
作者单位：最高人民检察院第一检察厅
专题分类：认罪认罚从宽制度
期刊栏目：权威解读
为深入贯彻落实第十三届全国人大常委会第二十二次会议关于《最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告》的审议意见，推进认罪认罚从宽制度深入开展，进一步规范检察机关开展认罪认罚案件量刑建议工作，加强对检察机关量刑建议活动的监督制约，提高认罪认罚案件办理质量和效果，落实政法队伍教育整顿建章立制要求，最高人民检察院于2021年12月发布《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》（以下简称《意见》）。为便于司法实践中准确理解和正确适用，现对《意见》的主要内容及重点条款予以解读和说明。
一、《意见》的制定背景与过程
提出量刑建议是检察机关办理认罪认罚案件的重要职责和核心环节，对于促进犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，规范量刑活动、促进量刑公开、实现量刑公正具有重要意义。受程序规范、衔接机制、能力素质等影响，实践中检察机关办理认罪认罚案件开展量刑建议工作存在听取意见、协商量刑机制不健全，量刑建议提出程序不规范、质量不高等问题。2010年《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》曾对指导检察机关量刑建议工作发挥了重要作用，但因出台于认罪认罚从宽制度确立之前，现已不能满足司法实践需要。全国人大常委会在听取最高检对认罪认罚从宽制度适用情况报告的审议意见中指出，要大力提高案件办理质量和效果，关键是推进量刑精准化、科学化。[1]最高检明确提出要“健全量刑协商机制”“规范量刑建议提出程序”，[2]推动量刑建议规范、更加符合案件实际。《意见》充分吸收了近年来检察机关办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的经验成果，广泛听取、充分吸收各方面意见，专门征求了全国人大常委会法工委、最高法、公安部、国家安全部、司法部的意见，并经2021年11月15日最高检第十三届检察委员会第七十八次会议审议通过。
二、《意见》的主要内容与重点条文
（一）关于提出量刑建议的原则
《意见》第一章“一般规定”中明确了检察机关办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的总体要求、原则、类型、依据等内容。《意见》第二条确立了检察机关提出量刑建议应当坚持的原则：宽严相济、依法建议、客观公正、罪责刑相适应、量刑均衡。要求检察机关提出量刑建议要综合考虑从重、从轻等各种量刑情节，既不能忽视从轻情节，也不能追求一律从轻，特别是对于罪行严重、情节恶劣的案件要当严则严，轻重有度。同时，所提出的量刑建议既要体现因认罪认罚给予的特殊从宽，又要确保罪责刑相适应、罚当其罪，做到一个案件中多个被告人之间、同一地区相似案件之间、同一时期相同类型案件之间的量刑基本均衡。《意见》第四条在重申了检察机关一般应当提出确定刑量刑建议的基础上，对于新类型、不常见犯罪案件、量刑情节复杂的重罪案件提出幅度刑量刑建议时，进一步规定应当严格控制所提量刑建议的幅度。
（二）关于量刑证据的审查
《意见》以专章对量刑证据的审查作出规定，强调对量刑情节的证据裁判。针对部分检察官对量刑证据不够重视，根据不完备的量刑证据开展协商、提出量刑建议，导致量刑建议未被法院采纳的问题，《意见》从证据裁判原则出发，对量刑证据的补充收集、审查、移送等作出全面规范，结合办案实践探索性地规定了量刑证据认定规则。《意见》第六条要求，影响量刑的基本事实和各量刑情节均应有相应的证据加以证明，强调了对量刑情节的证据裁判意识。对于量刑证据移送不全的，应当要求侦查机关予以移送；对于尚未收集的，检察机关可以通知侦查机关补充证据，也可以自行补充侦查，体现了原则性与灵活性相结合。《意见》第七条至第十条分别对自首、立功、累犯、惯犯以及认罪认罚等重要量刑情节的审查重点作出指引，还特别对个人品格情节的把握和社会调查评估意见的审查作出创新性规定。
调查评估意见是检察机关提出判处管制、缓刑量刑建议的重要参考。为增强量刑建议的准确性和可执行性，考虑到部分社会调查评估衔接、协调难等客观因素，需要一定工作周期的特点，检察机关立足尽早委托调查评估，自我加压，在《意见》第十条明确规定，检察机关拟提出判处管制、适用缓刑量刑建议的，由法律规定的“可以”委托调查评估，严格为“一般应当”委托调查评估，必要时可以自行调查评估。这一规定对检察机关提出了更高、更明确的工作要求，要求检察机关主动发挥职能作用，尽早决定委托评估事项，为法院判处管制、适用缓刑提供更为坚实、充分的基础。
（三）关于量刑建议的提出
提出量刑建议是确保量刑公正的制度前提和基础，量刑建议工作的能力水平直接关系到能否准确贯彻宽严相济刑事政策，关系到对于被告人的刑罚裁量是否公正、适当。《意见》对检察人员开展量刑建议工作提出了更高要求。
1.从宽政策的把握。法律规定认罪认罚从宽制度适用于全部刑事案件，但并非对所有案件均不分情况地“一味从宽、一律从宽”。针对实践中部分检察官对宽严相济刑事政策把握不够全面，对部分严重危害公共安全、严重影响人民群众安全感，挑战法律和社会伦理底线的犯罪嫌疑人提出不合理的从宽量刑建议的情形，《意见》第十五条以列举形式明确了对于犯罪性质和危害后果特别严重、犯罪手段特别残忍、社会影响特别恶劣、性侵等严重侵害未成年人等严重影响人民群众安全感的犯罪案件，以及虽然罪行较轻但具有累犯、惯犯等恶劣情节的，即使犯罪嫌疑人认罪认罚也不从宽或从严把握从宽幅度，做到当严则严、罚当其罪。
2.量刑建议的幅度。为增强量刑建议结果的可预期性，增强犯罪嫌疑人认罪认罚的信心和稳定性，《意见》在明确应当严格控制所提量刑建议幅度的基础上，为规范检察官量刑建议的裁量范围，在第十三条明确规定了提出幅度刑量刑建议的幅度范围，同时规定量刑建议不得兼跨两种以上主刑，避免量刑建议幅度刑区间过大。《意见》第二十条还对近年来司法实践中借助量刑智能辅助系统的积极探索予以肯定，对智能辅助系统用在哪儿、怎么用、效力如何等作出规定。要求检察官在参考量刑智能辅助系统的同时，充分运用检察裁量权，确保“电脑”辅助而不代替“人脑”，确保量刑建议更加科学、合理。此外，《意见》还以多个条款对既有从重又有从轻多种量刑情节、一人犯数罪、共同犯罪等情况下量刑建议的提出规则作出规定，为开展量刑建议工作提供了更明确的规范指引。
（四）关于听取意见
刑事诉讼法第一百七十三条对认罪认罚案件检察机关听取意见仅作出了原则性规定，从实践看，办理认罪认罚案件听取意见不到位和控辩量刑协商不足、质量不高等问题不同程度存在。为此，《意见》设置专章，用十个条文对听取意见的人员、内容、地点、方式、程序、要求等作出细化规定，构建了较完整的听取意见程序，提高了听取意见的透明度和公信力，提升了量刑协商水平，有利于促进协商一致。
1.量刑建议说理的内容与形式。为了提高量刑建议的说服力，《意见》就量刑建议说理的形式、内容等提出了具体要求，旨在把量刑建议说清楚、讲明白。《意见》第二十四条要求检察机关在听取意见时，应当向犯罪嫌疑人及其辩护人、值班律师告知拟认定的犯罪事实、涉嫌罪名、量刑情节，拟提出的量刑建议及法律依据。第二十六条还规定必要时可以向犯罪嫌疑人开示或部分开示影响定罪量刑的主要证据材料，并要求加强释法说理。这些规定均旨在保障犯罪嫌疑人及其辩护人、值班律师对案件情况的全面知悉，充分了解认罪认罚的犯罪事实、量刑建议及法律后果，增强对审判结果的预判，避免信息不对称造成片面认罪认罚，增强了对犯罪嫌疑人认罪认罚实质自愿性和真实性的保障。
2.辩护意见的采纳与反馈。关于律师反映较多的对辩护意见重视不够、不予理睬等问题，《意见》第二十五条规定检察机关应当认真审查辩护人提出的不同意见，提交的影响量刑的证据材料，认为意见合理的，应当采纳并相应调整量刑建议；认为意见不合理的，应当结合法律规定、全案情节、相似案件判决作出解释、说明。
3.关于辩护人见证具结。为保障律师辩护权的充分行使，《意见》第二十七条规定了在犯罪嫌疑人委托了辩护人的情况下，应当由其委托的辩护人在场见证具结并签字，不得绕开辩护人安排值班律师代为见证具结。一般来说，当事人委托的辩护人介入诉讼的程度、对当事人意志的代表程度都会高于值班律师，由其在认罪认罚环节提供法律帮助更有利于对犯罪嫌疑人权利的保障。同时，考虑到个别案件受疫情、距离等客观因素影响，辩护人若确因客观原因无法到场的，《意见》明确可以通过远程视频方式见证具结。
（五）关于量刑建议的调整
司法实践中，一些认罪认罚案件检察机关提出量刑建议后，可能会出现量刑情节发生变化、法官认为量刑建议明显不当、被告人反悔等特殊情形，需要检察机关对量刑建议进行调整，重新提出量刑建议。《意见》对量刑建议调整的时机、形式、方式等作出专章规定。
1.关于法院建议检察机关调整量刑建议。法院建议检察机关调整量刑建议时，检察机关应充分重视、认真审查、加强沟通，认真对待法院提出的调整意见。对建议合理的应当相应调整量刑建议，对建议不合理的应当充分说明理由，促进检、法达成共识。对于在提起公诉后量刑建议如何调整的问题，《意见》也予以明确。调整量刑建议应区分两种情况：一是对于被告人及辩护人没有异议的调整，从保障诉讼效率出发，可以当庭即予调整，无须重新签署具结书；二是对于当庭无法达成一致或调整量刑建议需要履行相应报告、决定程序的，为保障听取意见的充分性，避免影响庭审连贯，可以建议法庭休庭，再组织听取意见达成一致。
2.关于被告人当庭反悔情形的处理。《意见》第三十四条规定，被告人签署认罪认罚具结书后，庭审中反悔不再认罪认罚的，检察机关应当了解反悔的原因，不能因被告人表示反悔即简单撤回从宽量刑建议，要充分阐释法律规定的反悔程序与后果，如被告人明确不再认罪认罚的，尊重被告人的选择，相应撤回因认罪认罚给予的从宽量刑建议，建议法院在量刑时考虑相应情况。
3.关于认罪认罚案件中律师独立辩护问题。《意见》第三十五条规定，被告人认罪认罚而庭审中辩护人作无罪辩护的，检察机关应当核实被告人认罪认罚的真实性、自愿性，被告人仍然认罪认罚的，可以继续适用认罪认罚从宽制度。即检察机关应当听取被告人的意见，在被告人坚持真实、自愿认罪认罚的基础上，尊重其意愿，不影响认罪认罚从宽制度的适用。当然，对于被告人接受辩护意见不再认罪认罚的，也应尊重被告人的意见，按照反悔程序处理，检察机关调整量刑建议，不再给以特殊从宽。
（六）关于量刑监督
为充分发挥检察机关法律监督职能作用，确保认罪认罚从宽制度在法治轨道上稳定良性运行，《意见》设置专章规定量刑监督问题，将落实法律、保障权利、依法监督有机融合，明确量刑监督的情形、方式和手段，保障制度顺畅、平稳运行。
1.关于对径行判决的法律监督。刑事诉讼法第二百零一条第二款对量刑建议的调整作出规定。从法律规定看，在法院认为量刑建议明显不当或者被告人、辩护人对量刑建议提出异议的情形下，检察机关有一个前置的调整程序，法院不得未经检察机关调整而径行作出判决。“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》延续法律精神，明确了前置调整程序。前置调整程序既是认罪认罚从宽制度的应有之意，也是保障制度稳定适用的基础，更体现出对认罪认罚具结合意的应有尊重，有利于达成和谐顺畅的司法审判效果。为落实好法律精神、深化司法共识，《意见》对违反刑事诉讼法规定，未告知检察机关调整量刑建议而直接作出判决的情形如何处理予以明确，要求检察机关一般应当以违反法定程序为由依法提出抗诉，从而更好保障被告人的合法权益，保障法律统一正确实施。
2.关于监督的方式。针对案件不同的错误情形，采取不同的监督方式，既是法律、司法解释的明确规定，也有助于提升监督效果。对此，《意见》第三十八条一方面坚持法治原则，规定检察机关认为判决、裁定量刑确有错误的，应当依法提出抗诉；另一方面秉持“双赢多赢共赢”理念，注重监督手段的多样性，根据违法程度，从监督效率、效果出发合理选择监督方式，分层次、有区别地采取提出检察建议、发出纠正违法通知书等方式进行监督。
3.关于被告人上诉问题。认罪认罚案件，法院采纳检察机关量刑建议从宽判决后，被告人仅以量刑过重为由反悔上诉，司法机关应当如何处理，检察机关是否应当抗诉一直困扰着司法实务界。对此，《意见》在充分保障当事人权利的基础上，给出了明确答案，即对事实清楚、证据确实充分的案件，法院采纳检察机关量刑建议后，被告人仅以量刑过重为由提出上诉，因被告人反悔不再认罪认罚致从宽量刑明显不当的，检察机关应当依法提出抗诉。一是仅以量刑过重反悔上诉的行为违背了具结承诺，表明被告人不是真诚地悔罪悔过，对其适用认罪认罚从宽制度作出从宽处理的前提和基础不复存在，且引起了本不必要的二审程序，浪费了司法资源，无论从制度的稳定运行，还是从维护司法权威、实现立法预期看，这一行为均应当受到制约。二是受制于“上诉不加刑”原则，法院驳回上诉或者发回重审无法解决这一问题。在现行法律框架内，检察机关抗诉成为最优选择。三是因被告人反悔不认罚导致“从宽”的前提和基础不复存在，此时检察机关对符合抗诉条件的案件提出抗诉，是履行法律监督职责的体现。当然，此时检察机关的抗诉是一种程序性权利，效力在于启动二审，最终需要二审法院经过审理来确认被告人是否确属无正当理由上诉、一审判决是否不当。需要强调的是，并非对所有被告人反悔上诉的情形，检察机关都要提出抗诉。《意见》第三十九条对现阶段抗诉的重点情形作出了明确，即“因被告人反悔不再认罪认罚致从宽量刑明显不当的”，量刑明显不当属于量刑确有错误，符合法律和司法解释规定的抗诉条件。此时，检察机关提出抗诉绝非仅仅为了加重少数上诉人的刑罚，而是通过抗诉的方式引导被告人形成尊重认罪认罚具结和承诺的自觉，从而减少无谓的上诉和不必要的二审程序，助推认罪认罚从宽制度的良性运行。
（七）关于对量刑建议的监督制约
健全认罪认罚案件量刑建议工作中的检察权运行监督制约机制，是《意见》出台的重要目的之一。无论是细化程序要求，还是规范方法标准，《意见》通篇贯彻和体现了规范权力运行、加强监督制约的要求。一是完善决策程序，加强内部监督制约。《意见》区分案件类型设置不同的量刑建议提出、审核规则，明确不同决策主体的分工和责任，在保障检察官依法履行办案主体责任的同时，注重发挥检察官联席会议的决策辅助和部门负责人、检察长的监督把关作用，加强集体决策，确保“放权不放任”。二是强化流程监控，规范办案活动。《意见》规定对听取意见过程应进行同步录音录像，做到全程留痕，有据可查，提高听取意见的规范性、公信度。2021年12月出台的《人民检察院办理认罪认罚案件听取意见同步录音录像规定》更是全面规范了同步录音录像的具体要求。三是构建多方参与机制，充分发挥外部监督作用。《意见》规定了听取辩方及利益相关方意见的程序，强调社会调查评估对量刑建议的参考作用，进一步细化保障辩护人和值班律师行使辩护权的规定，让办案程序更加公开透明、公正高效。四是禁止检察机关单方面反悔撤回具结书。实践中，存在部分案件量刑建议程序不规范，签署具结书后检察机关单方撤回量刑建议或者加重量刑建议的现象，影响程序公正和制度效果。对此，《意见》第三十条明确规定，对于认罪认罚案件，犯罪嫌疑人签署具结书后，没有新的事实和证据，且犯罪嫌疑人未反悔的，检察机关不得撤销具结书、变更量刑建议。除发现犯罪嫌疑人认罪悔罪不真实、认罪认罚后又反悔或者不履行具结书中需要履行的赔偿损失、退赃退赔等情形外，不得提出加重犯罪嫌疑人刑罚的量刑建议。这对检察机关量刑建议能力提出了更高要求，在量刑协商时应更加充分听取意见，在提出量刑建议时应更加审慎，体现司法诚信、契约精神的要求。
[编辑：姜梦]
【注释】
*最高人民检察院第一检察厅副厅长、一级高级检察官；
**最高人民检察院第一检察厅主办检察官。
[1]参见《对人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况报告的意见和建议》，载中国人大网http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/f61fe1bf2ea64b3192c023bde33ad7a7.shtml。
[2]参见《最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告——2020年10月15日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》，载最高人民检察院官网https://www.spp.gov.cn/zdgz/202010/t20201017_482200.shtml。
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