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《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》解读
文/王军;侯亚辉;吕卫华
作者单位：最高人民检察院公诉厅
2010年2月，高检院公诉厅制定下发了《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》)。为利于《指导意见》的准确理解和贯彻执行，特对其制定的背景、基本内容等作一解读和说明。
2008年，《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》要求“规范自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序”。按照中央的统一安排，由最高人民法院牵头落实这一重要司法改革项目，最高人民检察院为协办单位之一。量刑建议是量刑规范化的重要组成部分，高检院公诉厅作为承办部门，根据高检院的统一部署，配合最高法院“量刑规范化和审判程序”改革项目组，积极开展量刑建议改革相关工作。
早在上世纪90年代末，部分检察机关已经对量刑建议作出了有益的探索。2005年全国检察机关第三次公诉工作会议将量刑建议确定为公诉改革项目后，各地检察机关公诉部门开始积极探索，截至2008年年底，全国30多个省（自治区、直辖市）的检察机关都不同程度地开展了量刑建议改革。中央将量刑规范化作为重要司法改革项目后，在我们对各地探索量刑建议的调研中，各地普遍提出，目前探索的量刑建议基本上处于各自为政的状态，各地做法很不统一，由此影响了量刑建议的规范性和有效性，应当由高检院对此予以规范。鉴于制定《指导意见》的时机已经成熟，而且在实践中具有必要性和紧迫性，高检院公诉厅在调研论证的基础上，起草制定了《指导意见》。
对于提起公诉的案件，检察机关向人民法院提出量刑建议，具有重要意义：一是有利于促进量刑公开、公正，从而保障司法公正；二是有利于制约法官的自由裁量权，加强审判监督；三是有利于完善刑事审判程序和刑事诉讼结构；四是有利于提高诉讼效率；五是有利于提高公诉人素质。
《指导意见》共有23条，主要包括量刑建议的定义、性质、原则、适用范围和条件、建议内容、对数罪和共同犯罪的量刑建议、量刑评估、审批程序、提出量刑建议的时机和形式、法庭审理中的程序设置、量刑建议的调整、对裁判量刑的审查和处理、二审或再审案件中的量刑建议等内容。
一、量刑建议的定义和性质
《指导意见》第一条规定，量刑建议是指人民检察院对提起公诉的被告人，依法就其适用的刑罚种类、幅度及执行方式等向人民法院提出的建议。从这一定义可以看出，量刑建议是人民检察院向人民法院提出的，具体内容不仅包括刑罚的种类和幅度，而且包括刑罚的执行方式如判处缓刑的建议。量刑建议权本质上属于公诉权，因为公诉权是一种求刑权，是专门机关依法代表国家主动追究犯罪，并将犯罪诉至审判机关，请求予以定罪处罚的一种诉讼权能。公诉权的表现形式可以分为提起公诉权、不起诉权、抗诉权三项，依据权力内容可以包括定罪请求权、量刑请求权、程序适用权等权能。所以，量刑建议权和定罪请求权一样，都属于公诉权的具体权能、下位权能，都属于司法请求权。因此在《指导意见》第一条同时规定“量刑建议是检察机关公诉权的一项重要内容。”
关于量刑建议是否具有法律监督的性质，目前理论界和司法实务界存在争议。我们认为，作为法律监督机关，检察机关的公诉权具有法律监督的性质，是法律监督权的一部分，公诉职能既包括指控犯罪职能，也包括诉讼监督职能，因此量刑建议天然就具有对人民法院审判监督的属性，量刑建议是检察机关履行审判监督职能的有效方式。但考虑到公诉权属于法律监督权的一部分，量刑建议权属于公诉权的内容，也当然具有法律监督的性质，无须特别强调，故在第一条中对此未明确指出，但在《指导意见》第二条“量刑建议的原则”——“注重效果”中体现了这一精神。
二、量刑建议的原则
《指导意见》第二条规定，检察机关提出量刑建议，应当遵循以下原则：
1.依法建议。“以事实为根据，以法律为准绳”是刑事诉讼的基本原则。依法建议是检察机关提出量刑建议应当遵循的首要原则，也是检察机关依法办案的具体体现。所谓依法，不但应当依据实体法，即依据刑法规定的基本原则、法定刑幅度、种类及其刑罚裁量原则、裁量方法，并结合犯罪的事实、性质、情节和对于社会的危害程度，提出具体的刑罚处理意见，同时应当严格遵守程序法的规定，依据法定程序提出量刑建议。这里的“法”是广义的，不仅包括宪法、刑法、刑事诉讼法等全国人大及其常委会制定的法律，也包括最高司法机关制定的相关司法解释。
2.客观公正。客观公正是检察官应当承担的义务，是世界不同法系国家和地区普遍接受、国际准则确认的检察官的重要行为准则，我国的检察官也不例外。根据客观公正义务的要求，检察官在刑事诉讼中不应站在当事人立场、而应站在客观立场上进行活动，努力发现并尊重案件事实真相，进而实现司法公正。具体来说，客观公正义务的主要内容就包括客观公正地行使公诉权和求刑权。因此，客观公正地提出量刑建议，是检察官客观公正义务的具体体现，检察官应当从案件的实际情况出发，客观、全面地审查证据，严格以事实为根据，提出适当、公正的量刑建议。同时，客观、理性地对待辩护人的量刑辩护意见，保障辩护人依法辩护，并认真听取正确、合理的辩护意见。
3.宽严相济。宽严相济是我们党和国家的重要刑事政策，是检察机关正确执行国家法律的重要指针。检察机关贯彻宽严相济刑事政策，就是要根据社会治安形势和犯罪分子的不同情况，在依法履行法律监督职能中实行区别对待，注重宽与严的有机统一，该严则严，当宽则宽，宽严互补，宽严有度，对严重犯罪依法从严打击，对轻微犯罪依法从宽处理，对严重犯罪中的从宽情节和轻微犯罪中的从严情节也要依法分别予以宽严体现，对犯罪的实体处理和适用诉讼程序都要体现宽严相济的精神。检察机关提出量刑建议，也应当贯彻宽严相济刑事政策，在综合考虑案件从重、从轻、减轻或者免除处罚等各种情节的基础上，提出适当的量刑意见。
4.注重效果。量刑建议权是一种司法请求权，并不具有“终局性”，对法官并没有当然的约束力。所以，检察机关既要依法履行职责提出量刑建议，同时也要尊重人民法院独立行使审判权，尊重法官合理的自由裁量权，维护裁判的权威。因此，检察机关应当慎重考虑对提起公诉的案件是否必须提出明确具体的建议，准确评估量刑，经过审批程序，慎重确定提出的内容，并注意提出的时机和形式，在法庭审理中根据情况及时作出相应处理，争取量刑建议的最佳效果。
三、量刑建议的适用范围
《指导意见》第三条对可以提出量刑建议的案件范围作出了规定。从各地实践情况看，多数地方规定适用于所有案件，也就是对任何提起公诉的案件都可以提出量刑建议；有的地方是原则上对所有提起公诉的案件都可以提出量刑建议，但规定一些例外情形，如对于危害国家安全犯罪案件、涉外案件以及适用法律严重分歧的案件可以不提出量刑建议；有的地方明确列举可以提出量刑建议的案件范围，如对于适用简易程序审理的案件、适用普通程序简化审理的被告人认罪的案件以及未成年人犯罪案件可以提出量刑建议，在此范围之外的则不能提出量刑建议。
由于量刑建议权是检察机关公诉权的应有之义，与定罪请求权密切联系，所以，提出量刑建议并不存在理论和法律上的障碍，因此，《指导意见》第三条规定，凡是人民检察院向人民法院提起公诉的所有案件，都可以提出量刑建议。当然，既然是“可以”而不是“应当”或“必须”提出，那么也就意味着，虽然检察机关一般应对提起公诉的案件提出量刑建议，但对于某些案件，是否提出量刑建议，仍然具有一定的机动权，可以灵活处理，对一些特殊的案件，出于刑事政策、外交政策、政治效果和社会效果等方面的考虑，如认为不提量刑建议更为合适的，可以不提出明确的量刑建议。同时，在第五条规定，对不宜提出明确具体量刑建议的特殊案件，可以只发表“依法从重”、“依法从轻、减轻处罚”的概括性意见。而且，在第十四条规定，对于检察机关未提出明确的量刑建议而辩护方提出量刑意见的，公诉人应当提出答辩意见。
四、量刑建议的内容
量刑建议的内容，即检察机关就量刑问题提出的应判处的刑种、刑期、执行方式等内容。从目前各地试点情况看，主要有三种做法，一是提出相对确定的量刑建议，即在法定刑幅度内提出有一定幅度但又小于法定刑幅度的量刑建议；二是提出绝对确定的量刑建议，即明确提出应判处的刑种及确定的刑罚，如对于应判处有期徒刑的案件，提出明确、具体的刑期意见；三是提出概括性量刑建议，即不提明确的量刑意见，不提具体的刑种和幅度，仅在起诉书中指明量刑时应予适用的法律条款，或者只提出原则性意见，如建议法庭依法惩处或从重、从轻、减轻处罚；从各地情况看，多数地方是提出相对确定的量刑建议。
绝对确定的建议不宜作为一般的建议方式，因为案件情况纷繁复杂，对同一案件可能出现不同认识，且随着诉讼的推进案件情况可能发生变化，在同一法定量刑幅度内检法对于量刑存在一定的认识差异也是正常的，要求检察机关的量刑建议精确到与法院没有差异显然是勉为其难。司法实践中，绝对确定的量刑建议往往容易引起法官的反感，如果法官量刑和检察机关建议经常出现差距，则不但会挫伤检察机关提出量刑建议的积极性，也会影响量刑建议的严肃性和权威性，因此，应当以相对确定的建议为主要方式。这也是在征求意见中多数地方的意见。同时各地也提出，在某些情况下也应允许提出绝对确定的建议。对于有些种类的案件，如数额犯等案件，经过长期起诉审判实践，量刑的规律比较好掌握，犯罪与刑罚之间有明确的对应关系，在此情形下提出绝对确定的量刑建议具有可行性，实践中，有的地方检察院就经常提出绝对确定的量刑建议且受到法院的欢迎。我国刑法对某些犯罪也规定了绝对确定的法定刑，在此情况下只能提出绝对确定的建议，因此，在《指导意见》第五条采取了以相对确定的量刑建议为主、绝对确定的量刑建议为辅的模式。而对于某些不宜提出明确具体量刑建议的案件，也允许提出依法从重、从轻、减轻处罚等概括性意见。
对于认为应判处无期徒刑、死刑的，应当明确提出判处无期徒刑、死刑的建议，而不应态度模糊，当然，对比其他建议，判处无期徒刑的建议应当慎重一些，而判处死刑的建议应当更为慎重。对于附加刑，《指导意见》第五条规定以建议刑种为宜，一般不需要提出更为具体的建议如罚金的具体数额，因为适用附加刑需要考虑的因素较多，如被告人和被害人的家庭境况、被害人的谅解情况等，有些情况可能发生在起诉以后甚至开庭以后，具体如何适用附加刑，由法院裁判较为适宜。
需要注意的是，第五条规定的法定刑的幅度，指的是法定刑的最高刑减去最低刑后得出的结果，而非法定刑本身，比如，刑法第二百六十三条规定，以暴力、胁迫或者其他方法抢劫公私财物的，处三年以上十年以下有期徒刑，这里的法定刑幅度为七年，属于《指导意见》第五条中“法定刑的幅度大于五年”的情形。在征求意见时，有的地方对此理解有误，在实践中需要特别注意。关于量刑建议提出的幅度，在征求意见中，有些地方提出幅度可大一些，有些地方则提出幅度应小一些。我们认为，如果量刑建议的幅度过大，就失去了建议的意义，起不到应有的作用；同时，考虑到目前尚处于试行阶段，各地经验还不丰富，做法还不成熟，如果规定过小的幅度，可能操作起来很困难。《指导意见》第五条规定“法定刑的幅度小于三年（含三年）的，建议幅度一般不超过一年；法定刑的幅度大于三年小于五年（含五年）的，建议幅度一般不超过二年；法定刑的幅度大于五年的，建议幅度一般不超过三年”，我们认为在目前情况下这样规定比较合理。
五、关于数罪和共同犯罪的量刑建议
检察机关指控被告人犯有数罪时如何提出量刑建议，实践中做法不一。有的地方的做法是，对于数罪并罚的案件，先分别对被告人涉嫌的每一个罪名所承担的刑事责任和刑罚进行评估，再按照数罪并罚原则进行评估，提出最终应适用的刑罚的建议；有的地方仅对指控的各罪分别提出量刑建议，不再依照数罪并罚的规定提出总的量刑建议。
考虑到检察机关的量刑建议有其相对性，和法院精确量刑不同，而数罪并罚原则是在法定最高刑以上总和刑期以下量刑，在单个建议都是幅度刑的情况下，再根据数罪并罚原则提出幅度刑的建议容易使问题复杂化，亦不太好操作，故对指控被告人犯有数罪的情况，一般情况下可以对指控的各罪分别提出量刑建议，而不再依照数罪并罚原则提出总的建议。
《指导意见》第七条规定，对于共同犯罪案件，人民检察院应当根据各被告人在共同犯罪中的地位、作用以及应当承担的刑事责任分别提出量刑建议。根据这一规定，检察机关对共同犯罪案件提出量刑建议，应当对每一个被告人都提出建议，而不能只对部分被告人提出建议。
六、关于量刑评估
《指导意见》第八条、第九条对量刑评估作出了规定。第八条规定，公诉部门承办人在审查案件时，应当对犯罪嫌疑人所犯罪行、承担的刑事责任和各种量刑情节进行综合评估，并提出量刑的意见。根据这一规定，公诉部门承办人经审查侦查机关移送审查起诉的案件，拟提起公诉的，应当同时对犯罪嫌疑人应当判处的刑罚等进行评估，提出量刑意见，之后按《指导意见》规定的审批程序报批。承办人的量刑意见可以在公诉案件审查报告中载明，拟以量刑建议书的形式提出量刑建议的，也可以拟好量刑建议书与公诉案件审查报告一并报批，报批程序不一样的，分开报批。第九条规定，量刑评估应当全面考虑案件所有可能影响量刑的因素，包括从重、从轻、减轻或者免除处罚等法定情节和犯罪嫌疑人的认罪态度等酌定情节。一案中多个法定、酌定情节并存时，每个量刑情节均应得到实际评价。这一规定要求，公诉部门承办人在进行量刑评估时，对所有可能影响量刑的情节因素都应当考虑进去，包括各种法定和酌定情节。当然，每个量刑情节都应得到实际评价，并不意味着每个情节在量刑评估中所起的作用是一样的，在评估时，应当充分考虑各个不同情节在其中所起的不同作用，对各种不同作用的正向和反向的情节综合评估后，再就量刑作出综合的判断。
七、量刑建议的内部审批程序
案件承办人审查案件对量刑进行评估，提出量刑的意见后，在检察机关内部需要经过何种审批程序才可以向法院提出，这是《指导意见》要解决的一个重要问题。关于量刑建议的审批程序，总体而言，加强对量刑建议决定权的内部制约，这一点各地做法是一致的，但如何设置量刑建议的内部审批程序，对决定权制约到什么程度，各地实践中做法很不一致。多数地方区分主诉检察官办理和非主诉检察官办理两种情形，对于非主诉检察官办理的案件，一般实行《人民检察院刑事诉讼规则》第四条规定的三级审批制；对于主诉检察官办理的，有的地方规定由主诉检察官决定提出量刑建议，有的规定一般可由主诉检察官决定，但如果主诉检察官认为属于有争议而难以把握的案件，可以提请公诉部门集体讨论提出量刑的意见后，报检察长决定。有的地方没有区分是否主诉检察官承办的案件，而一律实行三级审批制。有的地方根据法定刑决定报批的程序，法定刑越高的，审批程序越严格，等等。
在征求意见时，各地虽然在具体设置上分歧较大，但总的意见比较一致，即审批程序不能过于复杂，基本上应与提起公诉的审批程序保持一致，过于繁琐的审批程序以及太多的案件提交检察长或检察委员会研究决定，不仅不现实，而且会增加过多的诉讼负担。综合各地实践中的做法和意见，我们认为，设置量刑建议的内部审批程序，既要对决定权进行必要的制约，也要考虑到工作效率和可操作性。在具体设置时，需要充分考虑现有的两项制度：一是主诉检察官办案责任制。因为主诉检察官在授权范围内有决定起诉的权力，量刑建议权既然属于公诉权的一部分，也应遵循这一授权原则。所以，《指导意见》第十条规定，对于主诉检察官决定提起公诉的一般案件，由主诉检察官决定提出量刑建议。二是《人民检察院刑事诉讼规则》规定的办案制度。《规则》第四条规定的“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”办案制度适用于所有刑事案件，故一般情况下量刑建议的提出也应当遵循这一规定。所以，《指导意见》第十条规定，对于非主诉检察官承办的案件，也实行三级审批制。同时，考虑到实践中情况较为复杂，量刑建议质量的好坏不仅关系到检察机关执法的效果，也关系到检察机关法律监督的形象，而且量刑建议在全国试行才刚刚开始，为慎重起见，《指导意见》第十条规定，对于主诉检察官办理的案件，如果属于特别重大、复杂的案件、社会高度关注的敏感案件以及建议减轻处罚、免除处罚的案件，仍应当实行《人民检察院刑事诉讼规则》规定的三级审批制。
八、量刑建议的提出形式
关于量刑建议的提出形式，从各地的做法和意见看，主要有以下几种：一是在起诉书中提出量刑建议；二是以量刑建议书的形式提出；三是在公诉意见书中提出；四是区分不同情况，对于公诉人不出席法庭的简易程序案件，以量刑建议书的形式提出，对于公诉人出席法庭的案件，在公诉意见书中提出或以量刑建议书的形式提出，这是多数地方的做法和意见。
在起诉书中提出量刑建议并不合适，因为在法庭审理之前，检察机关并不能准确判断庭审中可能出现的各种情况，尤其是不清楚辩护方可能出示的量刑证据和提出的量刑意见，提起公诉时提出的量刑建议可能不符合案件的实际情况，有的需要根据法庭审理情况作出必要的调整。而起诉书是法律文书，具有严肃性与稳定性，提起公诉后非经法定程序不得更改，如果量刑建议在起诉书中载明，在法庭审理时却发现需要调整，这就涉及起诉书的变更问题，亦使问题复杂化。所以，《指导意见》没有采纳在起诉书中载明量刑建议的形式。具体应当采用何种形式提出，我们认为，应当区分不同情况，对于人民检察院派员出席法庭的案件，一般应制作量刑建议书，检察机关以专门的量刑建议书的形式提出量刑建议，一是表明提出量刑建议的重视和慎重；二是如果将量刑建议书与起诉书一起送达人民法院，可以让法院尽早了解检察机关的量刑意见；三是有据可查；四是有利于引导和促使检察机关认真、慎重地提出量刑建议，也有利于提高公诉人业务水平。当然，由于目前处于试行阶段，一律要求以量刑建议书的形式提出，条件尚不成熟，所以，《指导意见》第十一条在要求“一般应制作量刑建议书”的同时，规定“根据案件具体情况，也可以在公诉意见书中提出”。
对于人民检察院不派员出席法庭的简易程序案件，《指导意见》第十一条第二款规定“应当制作量刑建议书”，也就是一律要求以量刑建议书的形式提出量刑建议。
至于量刑建议书中应当包含的内容，在征求意见时，多数地方提出，为避免程序繁琐，增加不必要的工作量和负担，量刑建议书的内容应当以必要性为原则，对于可有可无的、在其他地方已经体现的，可以不在量刑建议书中作无谓的重复，一般应包括对被告人处以刑罚的种类、刑罚幅度、可以适用的刑罚执行方式以及提出量刑建议的依据和理由等，《指导意见》采纳了这一意见，在第十一条中规定：“量刑建议书一般应载明检察机关建议人民法院对被告人处以刑罚的种类、刑罚幅度、可以适用的刑罚执行方式以及提出量刑建议的依据和理由等”。至于量刑建议书的格式样本，同样基于以上原因，而且格式样本涉及量刑建议书这种文书的法律效力、文号等复杂问题，《指导意见》暂未提供量刑建议书格式样本。
九、量刑建议的提出时机
关于量刑建议提出的时机，涉及两个问题，一是在法庭审理时公诉人何时提出检察机关的量刑建议，二是何时提交书面的量刑建议。对于公诉人提出量刑建议的时机，各方面意见比较一致，即应在法庭辩论阶段提出，因为在法庭辩论阶段之前，事实、证据尚未调查结束，公诉人还难以判断出是否需要对拟定的量刑建议进行调整，如果在法庭调查阶段提出量刑建议，之后又发现需要调整，则将陷于被动。故《指导意见》第十四条规定“公诉人应当在法庭辩论阶段提出量刑建议”。
至于提交书面的量刑建议的时机，我们认为，应当区分检察机关派员出席法庭和公诉人不出席法庭两种情形，对于人民检察院不派员出席法庭的简易程序案件，应当将量刑建议书与起诉书一并送达人民法院；对于人民检察院派员出席法庭的案件，如果制作了专门的量刑建议书的，为了尽早向法院表达检察机关的量刑建议，量刑建议书应在提起公诉时与起诉书一并送达人民法院，当然，考虑到实践中情况比较复杂，《指导意见》第十八条并没有一律要求与起诉书一并送达，而是规定“一般应将量刑建议书与起诉书一并送达人民法院”。同时规定，如果在庭审中对拟定的量刑建议作出调整的，则可以在庭审后将修正后的量刑建议书提交给人民法院。
十、量刑纳入庭审后的法庭审理程序
法庭审理中量刑程序的设置是量刑纳入庭审后需要研究的重点问题，目前理论界、司法实务界争议较大，各地做法不太统一，也是《指导意见》中需要检法协调一致的问题。从实践做法和理论观点看，目前主要有以下几种方式：一是在法庭审理中分定罪程序和量刑程序，在定罪程序和量刑程序中分别进行法庭调查和法庭辩论；二是在法庭调查和法庭辩论中，按照“先定罪、后量刑”的顺序，将量刑部分相对独立，量刑程序在定罪程序后单独进行；三是法庭调查阶段不明确区分犯罪事实和量刑事实的调查，而在法庭辩论阶段分定罪问题的辩论和量刑问题的辩论两个阶段；四是根据案件具体情况，在法庭调查过程中，可以先调查犯罪事实，后调查量刑事实；在法庭辩论过程中，也可以先辩论定罪问题，后辩论量刑问题。
上述第一种方式，容易使法庭审理复杂化，而且与刑事诉讼法规定的法庭审理程序不一致，故不可取，实践中也仅是个别学者组织的试点中有此种做法。至于第二、三种做法，由于定罪问题和量刑问题有时可以分开，有时不能截然分开，如果一律要求法庭调查区分定罪事实和量刑事实的调查，法庭辩论区分定罪问题和量刑问题的辩论，或者一律要求法庭调查不区分定罪事实和量刑事实的调查，而法庭辩论分定罪问题和量刑问题的辩论，未免过于机械，也不符合实际情况，所以也不可取。实践中，多数地方采取第四种做法，即根据案件的具体情况和实际需要而定。在保证定罪和量刑公正的前提下，应尽量考虑诉讼的便利和提高诉讼效率、节约司法资源。在法庭调查阶段，对定罪证据和量刑证据可以分开调查的，可以根据需要先出示定罪证据，后出示量刑证据。如果量刑证据与定罪证据一并出示更便利的，则没有必要单独组织量刑证据的法庭调查。在法庭辩论阶段，可以结合案件的实际情况以及法庭审理的需要，对定罪与量刑问题一并发表意见、展开辩论，或先对定罪问题发表意见、展开辩论，后对量刑问题发表意见、展开辩论。对于被告人认罪的，可以适当简化定罪事实的法庭调查和辩论，而将重点放在量刑事实的法庭调查和辩论上。故在《指导意见》第十二条中规定“在法庭调查中，公诉人可以根据案件的不同种类、特点和庭审的实际情况，合理安排和调整举证顺序。定罪证据和量刑证据可以分开出示的，应当先出示定罪证据，后出示量刑证据”；在第十四条中规定“根据法庭的安排，可以先对定性问题发表意见，后对量刑问题发表意见，也可以对定性与量刑问题一并发表意见”；在第十五条中规定“对于公诉人出庭的简易程序案件和普通程序审理的被告人认罪案件，参照相关司法解释和规范性文件的规定开展法庭调查，可以主要围绕量刑的事实、情节、法律适用进行辩论”。
十一、在法庭审理中对量刑建议的调整
实践中，有时可能出现经过法庭调查阶段公诉人发现拟定的量刑建议不当需要调整的情形，此时公诉人是否有权自行调整?是否需要经过一定的审批程序?这也是各地检察机关比较关注的问题。我们认为，设置量刑建议的变更程序，既要与审批程序规定的决定权相一致，又要充分考虑操作的灵活性和便利，这也是征求意见中多数地方的意见。基于此，《指导意见》第十七条区分了两种情形，一是公诉人根据授权自行作出调整，无需审批，这里的“授权”，一种情况是《指导意见》第十条规定的主诉检察官决定提出量刑建议的，如果主诉检察官出席法庭，则主诉检察官当然可以自行决定并作出调整，另一种情况是在出席法庭之前公诉人得到过可以在庭审中自行决定调整的授权。在这两种情况之外，公诉人无权自行决定调整，需要报请检察长决定。当然，既然并未要求检察机关对所有提起公诉的案件都必须提出量刑建议，检察长可以根据案件具体情况决定如何调整量刑建议，或者仅提概括性量刑建议。
《指导意见》第十七条还规定，对于需要报检察长决定调整量刑建议的，一般应当先依法建议法庭休庭，然后再向检察长报请，而如果出现新的事实、证据导致拟定的量刑建议不当需要调整的，则可以依法建议法庭延期审理。
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