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《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》的理解与适用
文/刘福谦
根据中央政法委员会《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中提出的“完善检察机关对侦查机关违反规定不应当立案而立案和应当立案而不立案的监督机制，确保侦查权的正确行使。对于检察机关通知公安机关立案的案件，公安机关应当向检察机关反馈立案侦查情况”的要求和高检院司法改革方案，最高人民检察院、公安部在认真调研的基础上，经过广泛征求意见、多次修改，于日前联合印发了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）。这是深化刑事立案监督工作机制改革，强化检察机关法律监督、保障刑事侦查权正确行使的需要，《规定》的出台，对于在新的形势下进一步强化刑事立案监督工作，确保依法准确打击犯罪，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会公平与正义，促进社会和谐与稳定都具有重要意义。
一、完善刑事立案监督工作机制改革的背景
1996年修订实施后的刑事诉讼法规定了人民检察院对公安机关刑事立案的监督权。刑事诉讼法第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”这一规定，是针对司法实践中有案不立、有罪不究、以罚代刑等执法不公问题，而赋予检察机关对公安机关不立案的监督权。
《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十一条至第三百七十八条对此又作了一些程序规定。刑事诉讼法实施以来，各级人民检察院按照刑事诉讼法以及刑事诉讼规则的有关规定，认真履行职责，加强对公安机关刑事立案活动的监督，监督公安机关立案侦查了一大批社会危害性大、群众反映强烈的刑事案件。近年来，办案数量、办案质量稳步提高，为依法打击犯罪，保护公民、法人的合法权益作出了突出贡献，伸张了社会正义，满足了人民群众的热切期待。人民检察院的刑事立案监督工作受到了党和政府以及社会各界的充分肯定。但在这项工作的发展中也暴露出了一些主要问题：一是立案监督案件“立案不侦”、“侦而不结”的问题较突出，案件侦结率、移送起诉率、有罪判决案件的重刑率较低，影响了立案监督案件的质量和效果；二是人民群众对有些地方公安机关动用刑事手段插手经济纠纷、违法立案反映强烈，要求检察机关加大对公安机关不应当立案而立案的监督，需要明确有关规定，健全对公安机关不应当立案而立案的监督工作机制；三是检察机关对于公安机关刑事立案活动的知情权不够，影响立案监督工作的顺利开展。当前，随着社会主义法治建设进程的加快，人民群众对通过法律维护公平正义的要求日益迫切，司法需求日益增强，强化检察机关对公安机关刑事立案活动的法律监督，完善立案监督工作机制，已经成为当前政法机关面临的一项重要任务。基于此，中央审时度势，高瞻远瞩，明确把“完善刑事立案监督工作机制”作为当前司法改革的一项重要任务，并在中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中提出了明确要求，要求最高人民检察院牵头落实这项改革任务，公安部等有关部门予以协办。
二、《规定》的理解与适用
《规定》在遵循刑事诉讼法、《关于执行刑事诉讼法若干问题的规定》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《公安机关办理刑事案件程序规定》的基本原则、有关规定的前提下，根据中央司法改革意见提出的要求，对刑事立案监督工作中涉及检察机关、公安机关关系的重大问题作出明确和细化。《规定》共十四条，主要包括四个方面的内容：第一部分（序言至第二条）规定制定该文件的依据和刑事立案监督的任务、原则；第二部分（第三条）规定公安机关立案的条件和公安机关与人民检察院建立刑事案件信息通报制度的要求；第三部分（第四至十二条）规定刑事立案监督的程序及其保障措施；第四部分（第十三条）规定刑事立案监督案件法律文书的随案移送和信息的录入。
（一）关于刑事立案监督的任务和原则
《规定》第一条明确规定了检察机关开展刑事立案监督的任务：一是防止和纠正有案不立，保证依法打击犯罪；二是防止和纠正违法立案，保护公民的合法权利，从而保障国家法律的统一正确实施，维护社会和谐稳定。本条关于检察机关开展刑事立案监督任务的规定，实质也指明了检察机关在立案监督工作中的两项职责，既要防止和纠正有案不立，保证依法打击犯罪，又要防止和纠正违法立案，保护公民的合法权利。
《规定》第二条规定了开展刑事立案监督应当坚持的四项原则：一是监督与配合相统一；二是人民检察院法律监督与公安机关内部监督相结合；三是办案数量、质量、效率、效果相统一，防止片面追求监督立案的数量；四是有错必纠。这四项原则是这些年来检察机关开展刑事立案监督工作经验的总结，四项原则之间具有内在的联系性，是辩证统一的关系，坚持这四项原则，能够有效防止立案监督工作中出现片面化倾向，确保立案监督工作的健康发展。
（二）关于刑事案件信息共享问题
《规定》第三条第二款对“公安机关与人民检察院建立刑事案件信息通报制度”提出了要求，规定公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度，并对通报的内容作了规定，主要是为了解决检察机关对公安机关刑事立案情况的知情权问题。《规定》征求意见稿曾规定：“人民检察院与公安机关应当建立刑事案件信息定期通报制度，每月相互通报刑事发案、报案、立案、破案等信息和刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，重大案件随时通报。有条件的地方，应当建立刑事案件信息共享平台。”在征求意见过程中，有意见认为“公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度……”中的“信息”一词内涵不明确，而且每月一次通报过于频繁，要求通报的内容也超出了刑事立案监督的范围，建议将征求意见稿中“每个月相互通报刑事案件信息”修改为“每个季度相互通报刑事立案和刑事立案监督的统计数据”，并删除相互通报破案、批捕、起诉和发案、报案信息等内容。
我们认为，建立司法信息公开和共享机制是本次中央司法改革的内容之一，公、检两部门之间定期相互通报刑事发案、报案、立案、破案和刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，可以为公、检两部门之间互相制约提供必要条件。而且，目前基层公、检两部门多数地方已经实现了办案信息化，并建立了相关制度，相互通报办案信息情况。考虑到某些地区每月通报办案信息情况可能会有一定困难，可以对通报办案信息情况的时间不作统一规定，由各地公、检机关结合实际灵活掌握。因此，对《征求意见三稿》第三条进行了修改，保留了通报内容的规定，将“每月通报”修改为“定期通报”。建立刑事案件信息通报制度可以使人民检察院及时掌握公安机关的刑事立案情况，并有效实施监督。
（三）关于立案监督案件线索的受理和审查
《规定》第四条、第五条分别规定了人民检察院对立案监督线索的受理、审查及其处理。《规定》第四条规定人民检察院受理应当立案侦查而不立案侦查线索的两个来源：一是被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关对公安机关应当立案侦查而不立案侦查的控告；二是人民检察院在办理案件或者审查公安机关刑事案件信息过程中自行发现线索。
《规定》第五条规定，人民检察院对于受理的应当立案侦查而不立案侦查的线索，经过审查后应当根据四种不同情况分别作出处理。考虑到实践中个别地方检察机关存在凡有人控告均要求公安机关说明不立案理由的现象，为了防止这种现象，《规定》做了一定的限制：一是没有犯罪事实发生，或者犯罪情节显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的。由于这类案件不符合刑事诉讼法规定的立案条件，人民检察院应当及时答复投诉人，而不再要求公安机关说明不立案理由；二是不属于被害人投诉的公安机关管辖的案件，包括属地管辖、级别管辖以及职权管辖等情形。
人民检察院应当告知投诉人向其他具有管辖权的机关反映；三是公安机关尚未作出不予立案决定的。由于被监督的事由尚未发生，不能启动立案监督程序，人民检察院应当将控告移送公安机关处理。对于经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，属于公安机关管辖，且公安机关已作出不立案决定，符合立案监督条件的案件，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明不立案理由。通过以上规定，人民检察院在受理被害人的控告后，不再全部向公安机关发出要求说明不立案理由通知书，而是对案件的形式要件和实质内容先行审查，使一部分不符合条件的控告以其他方式妥善处理，对符合条件的控告则启动监督程序。
（四）关于对不应当立案而立案的监督的条件和范围
《规定》第六条明确规定了检察机关对公安机关不应当立案而立案的监督，这是落实“完善立案监督工作机制”司法改革任务的一项重要内容。关于对公安机关不应当立案而立案的监督问题，在征求意见的过程中，起始有不同认识，有意见认为，对“不应当立案侦查而立案侦查的监督”应当慎重，不宜写入《规定》。其主要理由：一是立案监督的标准难以把握。刑事侦查是个复杂的认识活动。在实践中，有很多案件，如投毒、高坠、缢死、溺水等非正常死亡案件、经济犯罪案件等，要判断是否有犯罪事实存在，往往要在立案后，经过艰苦反复的侦查取证，才能知道。因此，究竟应不应当立案侦查，侦查终结前很难有一个相对客观的判断标准。如果引入对“不应当立案侦查而立案侦查”的监督，很容易带来互相推诿的现象。二是监督不宜针对立案本身。立案侦查监督应主要针对公安机关违法采取的涉及当事人人身和财产的侦查措施、强制措施，而不应针对立案本身。三是立案侦查监督已有一定制度设计。“应当立案侦查而不立案侦查”的案件与“不应当立案侦查而立案侦查”的案件不同，前者是公安机关的不作为，若不设置相应的外部监督，当事人可能就没有有效的法律救济途径。而对于“不应当立案侦查而立案侦查”的案件，法律已有一定制度设计来保证检察监督的实现。依据现行法律，检察机关可通过批捕、起诉环节来纠正违法办案行为，此外本次司法体制改革还增加了“诉讼当事人对侦查机关采取搜查、查封、扣押、冻结等措施不服，提请检察机关或上一级监察机关进行监督的制度”。鉴于如上所述“不应当立案侦查而立案侦查”问题的复杂性，上述意见认为，不宜再增加这一监督。实事求是地讲，这种意见虽然具有一定道理，但有失偏颇，不仅于法无据，而且在实践上也存在问题。理由在于：一是“究竟应不应当立案侦查，侦查终结前很难有一个相对客观的判断标准”的说法不符合刑事诉讼法的有关规定。刑事诉讼法第八十三条规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”由此可见，刑事诉讼法对于刑事立案的条件是有明确规定的，并不是一个很难掌握的标准，如果不严格依照刑事诉讼法规定的立案条件立案，势必会导致刑事立案侦查权的滥用，进而严重侵犯相关公民、法人的合法权益。二是检察机关对于公安机关不应当立案而立案的行为虽然可以通过批捕、起诉环节来纠正，但毕竟是一种事后监督，难以体现监督的及时性，而且并非所有的刑事案件公安机关都要提请批捕和起诉，对那些没有进入批捕、起诉程序的案件，检察机关如何实施监督，显然是个问题。三是在司法实践中，近年来各地检察机关已经开展了对公安机关不应当立案而立案的监督，这种监督也得到了公安机关的配合和支持，并已取得了很好的法律效果和社会效果。这完全符合我国刑事法治建设的要求，符合社会主义法治理念，对之应当认真总结经验，通过法律法规的形式明确下来。四是明确检察机关对不应当立案而立案的监督，正是本次中央司法改革方案中规定的内容之一。如果在《规定》中不写入“检察机关对不应当立案而立案的监督”的相关内容，势必不能圆满完成中央部署的司法改革任务，影响司法改革大局。基于上述理由，应当在《规定》中明确检察机关对公安机关不应当立案而立案的监督，但要按照中央的指示精神，突出监督的重点，循序渐进。于是在《规定》中限定了监督的范围和条件。
关于对不应当立案而立案的监督，《规定》第六条作了两款规定。《规定》第六条第一款规定：“人民检察院对于不服公安机关立案决定的投诉，可以移送立案的公安机关处理。”之所以作出本款规定，主要是考虑到对于不当立案活动，公安机关本身也有内部监督纠错机制，对于一些投诉转交公安机关处理，由公安机关再次审查，可以充分发挥公安机关的自我纠错功能，经审查，对于那些没有违法立案的申诉案件，公安机关可以及时向申诉人说明情况，阐法释理，做好申诉人的罢访息诉工作，化解社会矛盾，这一方面可以减轻检察机关的办案压力，另一方面也能够使检察机关集中精力做好对一些重点案件的监督。对于移送公安机关处理的申诉，必要时，检察机关应当要求公安机关反馈审查处理意见，并答复当事人。
《规定》第六条第二款规定：“人民检察院经审查，有证据证明公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形，且已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施，尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明立案理由。”本款规定体现了检察机关对于不应当立案而立案的监督重点。根据本款规定，人民检察院对于不服公安机关立案决定的投诉，如果经审查认为，符合以下条件应当经检察长批准，要求公安机关说明立案理由：1.有证据证明公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索或者谋取其他非法利益等违法立案情形；2.已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施；3.案件尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉。
之所以规定“已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施”这一条件，主要是考虑到对于那些公安机关虽然已经立案，但尚未采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施，对当事人的人身、财产等权利影响不大，因此可以不要求公安机关书面说明立案理由。对于公安机关已经提请批准逮捕或者移送审查起诉的案件，检察机关经审查发现公安机关不应当立案而立案的，应当直接依法作出不构成犯罪不批准逮捕或者不起诉的决定，而不应再向公安机关发出说明立案理由通知书。
（五）关于立案监督的程序
《规定》第七条、第八条、第九条规定了检察机关立案监督的程序。《规定》第七条第一款规定：“人民检察院要求公安机关说明不立案或者立案理由，应当制作《要求说明不立案理由通知书》或者《要求说明立案理由通知书》，及时送达公安机关。”由于刑事诉讼法没有规定对不应当立案侦查而立案侦查要求公安机关说明理由的程序和文书名称，《规定》参照应当立案侦查而不立案侦查的监督程序和文书名称，创设了《要求说明立案理由通知书》，并要求公安机关在接到通知后七日内作出书面说明，并连同有关证据材料复印件回复人民检察院。这里增设的《要求说明立案理由通知书》这一法律文书，高检院将随后制作下发。
《规定》第八条规定了人民检察院刑事立案监督的调查权以及纠正违法的方式。决定立案或者撤销案件都应当建立在掌握有关事实证据的基础之上，人民检察院的立案监督要确保准确性，就必须对案件的相关事实和证据进行调查核实。在调研过程中，不少地方反映人民检察院开展刑事立案监督，派员到公安机关调查、复印有关证据、案卷材料，公安机关往往以防止泄密等理由进行搪塞，拒绝提供相关的证据材料和法律文书。对此，《规定》明确了人民检察院开展刑事立案监督应当进行必要的调查核实，可以询问办案人员和有关当事人，可以查阅、复印公安机关相关法律文书和案卷材料等，公安机关应当配合。
《规定》第九条对检察机关通知公安机关立案、撤案的程序和法律文书名称作了规定。分为两种情况：1.人民检察院通知公安机关立案的，应当制作《通知立案书》，连同依据、理由和证据材料，移送公安机关。公安机关应当在收到《通知立案书》后十五日以内决定立案，并将《立案决定书》复印件及时送达人民检察院。本规定与《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第七条规定相一致。要求公安机关送达《立案决定书》复印件的原因是目前公安机关的《立案决定书》没有相应的副本送给人民检察院。
2.人民检察院通知公安机关撤销案件的，应当制作《通知撤销案件书》，连同依据、理由和证据材料，移送公安机关。公安机关对《通知撤销案件书》没有异议的应当立即撤销案件，并将《撤销案件决定书》复印件及时送达人民检察院。本条规定增加了新的法律文书《通知撤销案件书》。由于刑事诉讼法没有规定对不应当立案侦查而立案侦查的监督程序和文书名称，各地这方面的做法也不统一、不规范，《规定》参照《通知立案书》的格式创设了《通知撤销案件书》。为了保障公民、单位的合法权益不再因违法立案受到更大的侵害，规定公安机关在接到《通知撤案书》后，如果没有异议，应当立即撤销案件。
（六）关于对不应当立案侦查而立案侦查的监督的复议、复核程序
《规定》第十条规定，公安机关对人民检察院通知撤销案件决定不服的，可以要求人民检察院复议、复核。之所以在监督公安机关撤销案件中增设公安机关可以提请“复议、复核程序”，主要是考虑到侦查工作的特殊性，很多案件往往需要进行大量的侦查以后才能确定是否属于犯罪，因此通知公安机关撤销案件必须十分慎重，应当赋予公安机关提出复议、复核的权力和程序。但上一级人民检察院复核维持撤案决定的，下级公安机关应当立即撤案，以保护当事人合法权益不受到持续的侵害。本条关于公安机关提请复议、复核以及检察机关办理复议、复核案件的程序、期限要求，参照了《公安机关办理刑事案件程序的规定》、《人民检察院刑事诉讼规则》关于不批准逮捕案件的复议、复核程序的有关规定。对于公安机关对人民检察院通知撤销案件决定不服要求人民检察院复议、复核的案件，人民检察院应当进行重新审查，认真办理，并在规定期限内审结。本条涉及的《要求复议意见书》、《提请复核意见书》两个法律文书，将由公安部负责制作下发实行。
（七）关于检察机关对立案监督案件的跟踪监督程序
《规定》第十一条规定了人民检察院对刑事立案监督案件的后续督促、催办程序。公安机关对人民检察院监督立案的案件立而不侦、久侦不结是实践中长期存在的问题，据统计，每年监督立案案件能够进入批捕、起诉、审判环节的一般只有30%左右，近七成的案件未得到及时处理，乃至不了了之。
这直接关系到公平正义的最终实现，也是这次司法改革要解决的问题。目前对这种情况如何监督纠正，立法并不明确，中央司改意见提出“公安机关应当向检察机关反馈侦查情况”的改革要求，有必要据此完善检察机关的跟踪监督机制，赋予人民检察院对监督立案案件侦查进展情况的知情权、督促权，以确保监督效果的实现。
根据《规定》第十一条规定，公安机关应当及时侦查人民检察院监督立案的案件。对于监督公安机关立案后三个月未侦查终结的，人民检察院可以发出《立案监督案件催办函》，要求公安机关加大侦查力度、及时侦查终结。公安机关应当向人民检察院反馈侦查进展情况。规定“立案后三个月未侦查终结的，人民检察院可以发出《立案监督案件催办函》”，主要是考虑到目前司法实践中，公安机关办理的刑事案件多数能够在立案后三个月内侦查终结，对于检察机关监督立案的案件也应当参照这个期限进行要求。对于超过三个月期限的，检察机关发出《立案监督案件催办函》予以催办是适当的，公安机关应当向人民检察院反馈侦查进展情况。
（八）关于对涉嫌违法违纪或者犯罪的办案人员的处理
《规定》第十二条规定，对立案监督中发现的涉嫌徇私舞弊等违法违纪行为或者涉嫌职务犯罪的侦查人员，检察机关应当分别移送有关部门处理或者依法立案侦查。这是强化立案监督力度，切实维护司法公正的必要措施。检察机关办案人员在开展立案监督工作中，应当深挖“有案不立”、“违法立案”背后的违法犯罪线索，对于有关侦查人员的一般违法违纪行为，需要给予纪律处分或者行政处分的，应当移交纪检监察部门处理；对于情节严重，涉嫌构成职务犯罪的，应当由本院职务犯罪案件侦查部门立案侦查。
（九）关于立案监督法律文书的随案移送和信息录入
在调研中，我们发现，对于监督立案的案件，目前公安机关在提请批捕、移送起诉时，并没有随案移送立案监督法律文书及相关材料，案件材料无法反映该案是否是检察机关立案监督的案件，不利于检察机关对监督立案的案件进行跟踪监督，也不利于公安机关对此类案件的管理和统计。鉴于此，我们完善了这方面的有关规定。《规定》第十三条规定，公安机关在提请批捕、移送起诉时，应随案移送立案监督法律文书；检察机关在审查逮捕、审查起诉时，应当在检察机关统计报表或者办案系统中录入刑事立案监督信息。这样，有利于对监督立案的案件进行跟踪监督和数据统计。
（作者单位：最高人民检察院侦查监督厅）
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