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《最高人民检察院、公安部关于规范刑事案件“另案处理”适用的指导意见》的理解与适用
文/元明 张庆彬
2014年3月6日，最高人民检察院、公安部联合制定下发了《关于规范刑事案件“另案处理”适用的指导意见》（以下简称《意见》），对“另案处理”从多个方面作出了规范。现就制定《意见》的背景、起草过程及主要内容作一解读说明，以期实践中对《意见》的正确理解与适用有所裨益。
由于缺乏法律和司法解释的明确规定，刑事案件中“另案处理”适用问题一直以来都很不规范。针对实务中出现的诸多问题，2012年3月至10月最高人民检察院与公安部联合开展了对2011年度全国检察机关受理的公安机关提请逮捕、移送审查起诉案件中涉及“另案处理”案件的专项检查活动。通知下发后，各地检察机关、公安机关积极行动，密切配合，取得了明显成效，基本掌握了“另案处理”适用与监督的工作现状，有效纠正了一批“另案处理”适用违法、不当案件。但同时也凸显出制定“另案处理”适用与监督法律规范，建立长效机制的必要性和紧迫性。
为确保“另案处理”案件的依法办理与规范监督，巩固专项检查活动的成果，经过认真细致的调查研究并在充分总结各地办案经验的基础上，2012年10月23日，高检院、公安部在江苏省南京市联合召开了“另案处理”长效机制建设座谈会，对由高检院侦查监督厅牵头起草的《意见》（讨论稿）的总体框架和具体内容进行了认真研讨、修改。此后，历经多次的沟通协调、研究修改，并广泛征求各级检察机关、公安机关实践办案部门的意见建议，最终高检院、公安部会签了该《意见》，印发指导各地办案实践。
一、“另案处理”概念的界定
“另案处理”在现行的刑事诉讼法和相关司法解释中都没有明确的规定，并不是一个规范的法律概念，但作为对刑事案件中涉案人员的一种处理方式，却在司法实践中普遍存在，并且还占有一定比例。据专项检查统计，2011年全国“另案处理”案件人数占公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉案件总人数的比例分别为19.21%和18.68%。对“另案处理”含义的不同理解，直接关系到“另案处理”适用范围的大小。然而，目前不论是在理论界还是在司法实践中，对“另案处理”均存在不同的理解和看法，导致各地出台的相关文件及实践中对“另案处理”的适用尺度宽窄不一，在一定程度上影响了司法公正。为正本清源，规范执法，需要对“另案处理”概念进行界定。
参考各地在专项检查活动后出台的规范性文件中的规定，并结合各地司法实践经验，《意见》第二条将“另案处理”界定为：本意见所称的“另案处理”是指在办理刑事案件过程中，对于涉嫌共同犯罪案件或者与该案件有牵连关系的部分犯罪嫌疑人，由于法律有特殊规定或者案件存在特殊情况等原因，不能或者不宜与其他同案犯罪嫌疑人同案处理，而从案件中分离出来单独或者与其他案件并案处理的情形。这个界定主要有以下三方面的含义：首先，“另案处理”的对象是刑事案件中的涉案犯罪嫌疑人，不仅包括共同犯罪中的部分犯罪嫌疑人，也包括与该案在人和事上有牵连关系可以一并侦查的其他犯罪嫌疑人，如作为事后共犯的包庇、窝藏犯，掩饰、隐瞒犯罪所得犯等。其次，“另案处理”的内容是将涉案部分犯罪嫌疑人，基于法律有特殊规定或者案件存在特殊情况等原因从案件中分离出来单独或者与其他案件并案处理的情形。再次，“另案处理”中的“案”专指刑事案件，可以是为适用“另案处理”的人员单独另立的案件，也可以是将“另案处理”的人员并入其他已立案的刑事案件，但不包括治安行政案件等其他案件。
二、“另案处理”的适用范围
合理确定“另案处理”的适用范围是“另案处理”依法适用的前提，目前法律和相关司法解释对此都没有明确的规定，司法实践中各地对“另案处理”的适用范围宽窄不同，甚至有相当的随意性，有必要予以明确。为统一“另案处理”的适用标准，防止适用上的随意性，《意见》第三条、第四条分别从积极和消极两个方面对“另案处理”的适用范围进行了界定。第三条首先对哪些情形可以适用“另案处理”进行了明确，第四条对实践中与“另案处理”适用有关联，但不属于“另案处理”的情形进行了明确；并且规定对这些不适用“另案处理”情形的处理，公安机关在对同案其他共同犯罪嫌疑人提请批准逮捕或移送审查起诉时，也应当在法律文书中注明并提供相关证明材料，一并移送人民检察院，接受监督，确保规范执法、不留监督盲点。
1.可以适用“另案处理”的情形
结合司法实践，《意见》规定，需要将案件中涉案部分犯罪嫌疑人作“另案处理”的情况，大体上有以下三种原因并区分五种情形：
（1）基于法律或司法解释的相关规定而作“另案处理”，主要包括两种情形：一是基于法律有关管辖的规定。二是基于法律和司法解释有关未成年人犯罪的规定，在未成年人与成年人共同犯罪时，一般对未成年人作分案处理，从而发生“另案处理”。
（2）为了及时消化案件，提高诉讼效率而将共同犯罪的部分犯罪嫌疑人作“另案处理”，包括两种情形：一是需要追究刑事责任，但同案犯罪嫌疑人提请批准逮捕或移送审查起诉时在逃的；二是犯罪嫌疑人虽能到案参加诉讼，但涉嫌其他犯罪，需要进一步侦查，难以与同案犯罪嫌疑人一并提请批准逮捕或者移送起诉，或者其他犯罪更为严重，另以其他案件处理更为适宜的。对这两种情形适用“另案处理”，不仅有助于及时消化案件，提高诉讼效率，同时也可以使已到案且不涉嫌其他犯罪的嫌疑人能得到及时处理，防止对他们久拖不决，有利这部分犯罪嫌疑人的人权保障。
（3）基于证据因素而作“另案处理”。根据现有证据，涉案的部分犯罪嫌疑人暂时不符合提请批准逮捕或者移送审查起诉标准，需要继续侦查取证，而同案其他犯罪嫌疑人经侦查符合提请批准逮捕或者移送审查起诉标准的，而被动作“另案处理”，待证据完善后再行提请批捕或者移送审查起诉。
2.不得适用“另案处理”的情形
主要有两种：一是涉案的部分嫌疑人依法不应或不需要追究刑事责任，拟作或已作行政处罚、终止侦查或其他处理的。二是嫌疑人在本案中所涉的犯罪行为已被司法机关依法作不起诉处理或已经刑事判决处理并生效的。
应予说明的是，对于第二种情形，有观点认为，应纳入“另案处理”的范围。因为对涉案的不同犯罪嫌疑人确实是分案进行处理的，相对于正在或尚未进行处理的共同犯罪嫌疑人而言，在其他案件中已作刑事处理的共同犯罪嫌疑人就属于“另案处理”。但我们认为，这种看法有欠妥当。首先，对“另案处理”进行规范的目的在于保障“另案处理”的依法适用和规范监督。已作刑事处理的共同犯罪嫌疑人，对其犯罪行为的处理，已接受了依法审查与规范监督，如果后来对当初作“另案处理”的部分共同犯罪嫌疑人进行刑事处理时，又将已作刑事处理的共同犯罪嫌疑人列入“另案处理”的范围进行审查与监督，就会造成对“另案处理”的重复处理，浪费司法资源。其次，由于当初对已作刑事处理的共同犯罪嫌疑人进行处理时，对其他共同犯罪嫌疑人适用“另案处理”，如果现在对当初未处理的共同犯罪嫌疑人进行处理时，又将已作刑事处理共同犯罪嫌疑人算作“另案处理”，就会造成“另案处理”案件统计上的重复，虚增实践中“另案处理”案件的数量。再次，从各地司法实践看，都未将该种情形纳入“另案处理”的范围。
需要注意的是，《意见》规定，上述两种情形虽然不属于“另案处理”的适用范围，但对它们仍应加强规范和监督，防止滥用。因此第四条中规定，对于上述不属于“另案处理”适用范围的情形，公安机关在对同案其他犯罪嫌疑人提请批准逮捕或移送审查起诉时，应当在法律文书中予以注明，并提供相应材料移送人民检察院审查，接受监督，以确保规范执法。
三、公安机关“另案处理”适用程序
公安机关处于“另案处理”适用的入口环节，在“另案处理”适用上占主导地位，把好“另案处理”适用的入口关，从源头上加强程序性规则的约束，是确保规范适用的关键一环。《意见》对此创设了两项机制：一是设立“另案处理”适用的内部审批机制，保障“另案处理”适用的规范性。《意见》第五条规定，公安机关办案部门对于拟作“另案处理”的案件，应当提出书面意见并随附相关证明材料，经审核后报县级以上公安机关负责人批准同意。二是设立适用“另案处理”人员说明与相关证明材料移送机制。《意见》第八条规定，公安机关在提请批准逮捕或者移送审查起诉时，对案件中适用“另案处理”的人员，应当在法律文书中注明并作出说明，同时根据适用“另案处理”不同的理由，依照意见第五条规定提供相应的证明材料，一并移送人民检察院审查，并且对不同情况适用“另案处理”所需报送的材料的种类和范围进行了明确，防止报送的材料不全或没有针对性。并在第十一条规定，对于移送材料不全的，人民检察院可以要求公安机关补送，公安机关应当及时补送。
四、检察机关对“另案处理”适用的法律监督
一是明确了检察机关对案件“另案处理”适用的监督审查权。《意见》第十条规定，人民检察院在审查逮捕和审查起诉中，对涉及“另案处理”适用的案件，应当一并对“另案处理”适用是否合法、适当进行审查。并对重点审查内容、案件种类在《意见》第六条、第七条中予以明确。
二是明确了检察机关对公安机关违法、不当适用“另案处理”的监督处理方式和公安机关及时纠正并反馈的义务。《意见》第十二条规定，人民检察院发现公安机关在办案过程中适用“另案处理”存在违法或者不当的，应当向公安机关提出书面纠正意见或者检察建议，通过这两种方式强化对“另案处理”违法适用情况的监督纠正；公安机关对于检察机关的监督纠正意见，应当认真审查，发现存在问题的，应当及时纠正并将处理结果向人民检察院反馈。该规定有效增强了检察机关法律监督的刚性和效率。
三是明确了检察机关对“另案处理”适用的跟踪监督权限。为避免“另案处理”演变为“另案不理”，影响司法公正。《意见》第十四条规定，人民检察院对于犯罪嫌疑人长期负案在逃或者久侦不结的“另案处理”案件，可以适时向公安机关发出书面催办函进行催办。公安机关应当及时将追逃、取证等工作开展情况函告人民检察院，接受监督。
五、“另案处理”适用信息共享与处理
一是建立“另案处理”案件信息通报机制。《意见》第十五条规定，公安机关和人民检察院应当建立信息通报制度，相互通报“另案处理”案件数量、工作开展情况、案件处理结果等信息，共同研究办理“另案处理”案件过程中存在的突出问题。对于案情重大、复杂、敏感案件，公安机关和人民检察院可以根据实际情况会商研究。这一规定使得“另案处理”的适用与监督信息透明化，有效解决了公安、检察机关之间相互知情难的问题，保证“另案处理”的相关信息在公安机关与检察机关之间共享，有利于促进“另案处理”案件的规范办理，确保公正司法。
二是建立对“另案处理”案件的动态管理和核销制度。《意见》第十六条规定，市、县级公安机关与人民检察院每六个月对办理的“另案处理”案件进行一次清理核对。对“另案处理”原因已经消失或者已作出相关处理的案件，应当及时予以核销。如此规定，有利于保证“另案处理”相关信息的准确收集与及时更新，提高工作效率，同时避免一些案件在适用“另案处理”后因信息管理上的混乱、滞后，而长期处于搁置状态演变为事实上的“另案不理”，造成执法上的不公和漏洞。
（作者单位：最高人民检察院侦查监督厅）
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