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《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》的理解与适用
文/王守安 吴孟栓 石献智
编者按：党的十六届六中全会指出，要实施宽严相济的刑事司法政策，不断促进社会和谐。检察机关作为法律监督机关，在维护社会和谐稳定中担负着重要的职责。为贯彻宽严相济刑事司法政策，最高人民检察院近日发布《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》、《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》等三个文件，对检察机关如何贯彻宽严相济刑事司法政策提出了一系列指导意见。本刊特组织“宽严相济与检察工作专题”，邀请相关人士与专家学者，就宽严相济刑事司法政策在检察工作中的具体适用问题进行探讨。
2月1日，最高人民检察院召开新闻发布会，发布了《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》（以下简称《若干意见》），这是高检院出台的第一个关于贯彻宽严相济刑事司法政策的专门性指导文件，对检察环节如何贯彻宽严相济刑事司法政策提出了一系列指导性意见。在此，就《若干意见》重点内容作一解读。
一、关于《若干意见》的起草背景与意义
刑事政策是刑事法律的灵魂。有了刑事政策的指导，法律才能更好地发挥作用。2006年，党的十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的高度，明确提出要实施宽严相济的刑事司法政策。全国政法工作会议报告也明确提出实施宽严相济的刑事司法政策，强调宽严都要落实，宽严都要依法进行。这是我们党和国家长期以来预防犯罪、控制犯罪得出的重要结论，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必然选择，也是最终体现立法宗旨、实现司法价值的客观要求和维护社会稳定、促进社会和谐的应有之义。
实施宽严相济的刑事司法政策，有利于实现惩治犯罪与保障人权的有机统一，严格执法与热情服务的有机统一，法律效果与社会效果的有机统一，保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利与保护被害人的合法权益的有机统一，特殊预防与一般预防的有机统一，执法办案与化解矛盾的有机统一。检察机关作为法律监督机关，在惩治犯罪、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定中担负着重要职责。最高人民检察院党组和院领导对贯彻落实党的十六届六中全会精神和贯彻宽严相济刑事司法政策高度重视，贾春旺检察长和其他院领导多次作出重要批示，要求深入研究检察机关贯彻宽严相济刑事司法政策的指导意见，高检院有关部门开始研究起草在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的意见。在起草过程中，进行了广泛深入的调研论证，征求了有关部门和地方检察机关的意见，召开座谈会听取了法学专家的意见。经过认真研究，最高人民检察院检察委员会于2006年12月28日审议通过了《若干意见》这一文件。
在《若干意见》的起草过程中，始终注意坚持以下几点：一是贯彻党的十六届六中全会和全国政法工作会议精神，体现中央关于司法体制和工作机制改革的要求。二是准确把握宽严相济刑事司法政策的内涵和精神实质，强调辩证、全面地理解和执行这一政策，防止一个倾向掩盖另一个倾向。三是强调宽严相济刑事司法政策对检察工作的全面指导作用，对检察工作各个环节贯彻宽严相济刑事司法政策提出明确的意见。四是正确处理落实政策与执行法律的关系，强调政策的指导作用，同时注意不超越法律规定的范围，不突破和违背法律。
《若干意见》的制定出台，是检察机关全面落实科学发展观，牢固树立社会主义法治理念，按照构建社会主义和谐社会的要求，贯彻宽严相济刑事司法政策的重要举措。近年来，各级检察机关对在检察工作中贯彻落实宽严相济的刑事司法政策进行了有益的探索和实践，积累了一定的经验。但实践中也存在对宽严相济刑事司法政策的理解、把握不够全面的问题，在某些情况下存在一定的偏差和不正确的倾向。比如，在“严打”的情况下，有时单纯强调严而忽视依法从宽，忽视化解矛盾的工作。还有的对应当采取什么措施、通过什么机制、在哪些方面贯彻这一政策存在模糊认识。同时，当前我国刑事案件数量不断增多，司法资源有限，案多人少的矛盾十分突出，迫切需要合理配置司法资源，对案件实行繁简分流。制定贯彻宽严相济政策的意见，将有助于各级检察机关全面正确地理解、执行这一司法政策，保证检察机关集中有限的司法资源办理重大、疑难、复杂的案件，更好地挽救失足者，提高诉讼效率，最终有利于在检察工作中化解社会矛盾，缓解社会冲突，减少社会对抗，促进社会和谐。
二、检察机关贯彻宽严相济刑事司法政策的内涵、指导思想和原则
（一）检察机关贯彻宽严相济刑事司法政策的内涵
宽严相济是我们党和国家的重要刑事司法政策，是检察机关正确执行国家法律的重要指针。要确保检察机关正确地贯彻落实宽严相济的刑事司法政策，就必须首先明确宽严相济刑事司法政策的内涵。《若干意见》明确提出，检察机关贯彻宽严相济的刑事司法政策，就是要根据社会治安形势和犯罪分子的不同情况，在依法履行法律监督职能中实行区别对待，注重宽与严的有机统一，该严则严，当宽则宽，宽严互补，宽严有度，对严重犯罪依法从严打击，对轻微犯罪依法从宽处理，对严重犯罪中的从宽情节和轻微犯罪中的从严情节也要依法分别予以宽严体现，对犯罪的实体处理和适用诉讼程序都要体现宽严相济的精神。
对严重刑事犯罪应当法网严密、刑罚严厉、执法严肃，坚持从严惩处，这是维护国家安全和社会和谐稳定的有效措施，是贯彻宽严相济刑事政策的重要内容，必须坚定不移地坚持。对轻微犯罪应当处理宽大、刑罚宽缓、执法宽容。对某些轻微危害社会的行为，可以根据情况依法从宽处理。
（二）检察机关贯彻宽严相济刑事司法政策的指导思想
宽严相济刑事司法政策，是我们党和国家方针政策的一部分。贯彻宽严相济刑事司法政策，也必须坚持党的基本指导思想和基本路线方针政策。《若干意见》明确要求，检察机关贯彻宽严相济刑事司法政策，必须坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，牢固树立社会主义法治理念和正确的稳定观，把促进社会和谐作为检验检察工作的重要标准，充分履行法律监督职能，有效地遏制、预防和减少犯罪，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障。
（三）检察机关贯彻宽严相济刑事政策的指导原则
1.检察机关应当辩证地理解和贯彻宽严相济刑事司法政策。
关于宽严相济刑事司法政策的理解，在理论界和司法实践中有一种倾向，一谈到宽严相济刑事政策，就往往将之等同于轻缓化的刑事政策，认为贯彻宽严相济就是应当对犯罪从宽处理。另有一些领导干部和执法人员则习惯于用“严打”的思维考虑问题、处理犯罪，一味地强调从严打击。这两种认识都有失偏颇。党中央提出要构建社会主义和谐社会，检察机关必须转变执法观念，确立以人为本的执法观，在执法办案时要着眼于化解矛盾，解决纠纷，促进社会和谐。既要着眼于维护当前的稳定秩序，又要着眼于维护社会的长治久安，扩大我们党执政的群众基础和社会基础，从根本上、长远上巩固党的领导执政地位。因此，应当注重宽严并用，反对人为地割裂宽与严的关系，既不能只强调“严打”而忽视“从宽”，又不能一味从宽而放纵犯罪。切实做到宽以济严，严以济宽。《若干意见》强调指出，宽严相济刑事司法政策中的宽与严是一个有机统一的整体，二者相辅相成，必须全面理解，全面把握，全面落实。既要防止只讲严而忽视宽，又要防止只讲宽而忽视严，防止一个倾向掩盖另一个倾向。
2.宽严相济刑事司法政策的核心是区别对待。
没有区别就没有政策。离开特定时期和特定对象，单纯地讨论宽和严是没有意义的。治安形势有好有坏，犯罪社会危害性有大有小，惩罚就要有轻有重，刑事政策也要有宽有严。宽严相济刑事司法政策要求具体情况具体分析，分别采取不同的刑罚措施。《若干意见》明确提出，宽严相济刑事司法政策的核心是区别对待。应当综合考虑犯罪的社会危害性（包括犯罪侵害的客体、情节、手段、后果等）、犯罪人的主观恶性（包括犯罪时的主观方面、犯罪后的态度、平时表现等）以及案件的社会影响，根据不同时期、不同地区犯罪与社会治安的形势，具体情况具体分析，依法予以从宽或者从严处理。其目的就是要通过对犯罪的区别对待，灵活运用从宽和从严两种手段，打击和孤立极少数，教育和挽救大多数，最大限度地化消极因素为积极因素，为构建社会主义和谐社会服务。
3.检察机关必须正确把握贯彻政策与执行法律的关系。
贯彻宽严相济刑事司法政策必须要有“度”的限制，这个“度”就是法律。宽，不是法外施恩；严，不是法外加重。“宽”和“严”都必须严格依法，不能超越刑法、刑事诉讼法以及其他相关法律规定的范围，否则就是违法办案，违背社会主义法治理念，也不符合宽严相济刑事司法政策的宗旨。《若干意见》明确要求，贯彻宽严相济的刑事司法政策，必须坚持罪刑法定、罪刑相适应、法律面前人人平等原则，实现政策指导与严格执法的有机统一，宽要有节，严要有度，宽和严都必须严格依照法律，在法律范围内进行，做到宽严合法，于法有据。
4.贯彻宽严相济刑事司法政策应当注重效果。
宽严相济的关键是“济”，强调的是宽与严的有机统一和良性互动。宽与严都只是一种手段，最终目的在于追求控制犯罪与保障人权效果的最优化。宽严“相济”，就是通过宽与严的有机结合、灵活运用、相互补益，创造最佳的执法效果。《若干意见》提出，贯彻宽严相济的刑事司法政策，应当做到惩治犯罪与保障人权的有机统一，法律效果与社会效果的有机统一，保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利与保护被害人的合法权益的有机统一，特殊预防与一般预防的有机统一，执法办案与化解矛盾的有机统一，以有利于维护稳定，化解矛盾，减少对抗，促进和谐。
三、检察机关在履行法律监督职能过程中对宽严相济刑事司法政策的具体把握
1.检察机关贯彻宽严相济刑事司法政策必须坚持从严的一面。
当前，我国既处于重要战略机遇期，同时又处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，滋生和诱发违法犯罪的消极因素仍然存在，严重暴力犯罪和黑社会性质组织犯罪以及抢劫等多发性侵财犯罪在一些地方还很严重，贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪仍是人民群众关注的焦点问题。在这种形势下，如果没有对严重犯罪从严处理的一面，也不能从根本上促进社会和谐。因此，既要反对重刑主义，又要反对单纯的轻刑化思想。检察机关贯彻宽严相济刑事司法政策，要全面把握从严和从宽两个方面，有机结合，不可偏废。“严打”是宽严相济刑事司法政策的重要内容和有机组成部分，是贯彻宽严相济刑事司法政策的重要体现，必须坚定不移地坚持“严打”方针。《若干意见》要求，必须依法从重从快打击黑社会性质组织犯罪、恐怖犯罪、毒品犯罪以及杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架、投放危险物质等严重危害社会治安的刑事犯罪，依法严厉惩治严重破坏金融秩序、侵犯知识产权、制售严重危害人身安全和人体健康的伪劣商品等严重破坏社会主义市场经济秩序的犯罪，依法打击重大环境污染等破坏环境资源犯罪。该批捕的要坚决批捕，该起诉的要坚决起诉，及时、准确、有力地予以打击。
同时，必须加大对职务犯罪的查处力度，提高侦破率，降低漏网率，依法严肃查处贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员职务犯罪，有效遏制、震慑职务犯罪。《若干意见》强调，要严肃查办党政领导干部的职务犯罪，国家工作人员利用人事权、司法权、行政审批权、行政执法权进行权钱交易的职务犯罪，充当黑恶势力“保护伞”的职务犯罪，重大安全责任事故所涉及的职务犯罪，放纵制售伪劣商品的职务犯罪，企业改制、征地拆迁、资源审批和社会保障等工作中侵害国家利益和人民群众切身利益的职务犯罪，发生在基层或者社会关注的行业以及人民群众反映强烈的职务犯罪。对罪行严重、拒不认罪、拒不退赃或者负案潜逃以及进行串供、毁证等妨害诉讼活动的，要果断采取必要的侦查、控制手段或者拘留、逮捕等措施。
2.应当慎重适用逮捕措施。
逮捕是最严厉的刑事强制措施，能用其他强制措施的尽量使用其他强制措施。检察机关履行审查批捕职能，要严格依据法律规定的逮捕条件，在把握事实证据条件、可能判处刑罚条件的同时，全面审查衡量犯罪嫌疑人的社会危险性，注重对刑事诉讼法规定的“有逮捕必要”条件的正确理解和把握。对于可以作轻缓处理的犯罪，慎重适用逮捕措施，可捕可不捕的坚决不捕。对于不采取强制措施或者采取其他强制措施不致于妨害诉讼顺利进行的，应当不予批捕。
《若干意见》比较具体地提出了在决定是否有必要逮捕时应当综合考虑的因素：一是主体是否属于未成年人或者在校学生、老年人、严重疾病患者、盲聋哑人、初犯、从犯或者怀孕、哺乳自己婴儿的妇女等；二是法定刑是否属于较轻的刑罚；三是情节是否具有中止、未遂、自首、立功等法定从轻、减轻或者免除处罚等情形；四是主观方面是否具有过失、受骗、被胁迫等；五是犯罪后是否具有认罪、悔罪表现，是否具有重新危害社会或者串供、毁证、妨碍作证等妨害诉讼进行的可能；六是犯罪嫌疑人是否属于流窜作案、有无固定住址及帮教、管教条件；七是案件基本证据是否已经收集固定、是否有翻供翻证的可能等。对于罪行严重、主观恶性较大、人身危险性大或者有串供、毁证、妨碍作证等妨害诉讼顺利进行可能，符合逮捕条件的，应当批准逮捕。
3.依法适用不起诉，可诉可不诉的不诉。
检察机关在审查起诉工作中，应当严格依法掌握起诉条件，正确把握起诉和不起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉。对于符合刑事诉讼法第十五条规定的情形之一的，应当决定不起诉。对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的，可以作出不起诉决定。《若干意见》特别指出：对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当、未成年人犯罪、老年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件，符合前述条件的，一般可以尽量多适用不起诉，并可以根据案件的不同情况，依据刑法第三十七条的规定，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。对于确实需要提起公诉的，也可以依法向人民法院提出从宽处理、适用缓刑等量刑方面的意见。
4.完善立案监督机制，突出立案监督重点。
检察机关立案监督工作的对象是其他侦查机关的立案侦查活动。在构建和谐社会的大背景下，同检察机关一样，其他机关的工作也会在不同方面有所侧重。《若干意见》要求，检察机关履行立案监督职责，也应当从构建和谐社会的高度，完善相关工作机制，抓住重点，将立案监督的对象重点放在严重犯罪或者社会影响恶劣以及违法立案造成严重后果的案件上，特别是对有可能被判处有罪、被判处重刑的案件加强监督。同时，还应当加强履行立案监督职责之后的后续工作，对侦查机关落实立案监督的情况进行跟踪监督，确保有关案件及时得到处理。
5.在刑事抗诉工作中正确贯彻宽严相济刑事司法政策。
检察机关办理刑事抗诉案件，要坚持对严重刑事犯罪从严惩处的政策，突出各个时期刑事抗诉工作的重点和抗诉的时效性，对符合法定抗诉条件的案件，坚决依法提出抗诉。同时，要坚持对未成年人犯罪案件、轻微犯罪案件以及其他具有从宽处理情节的案件采取轻缓的刑事政策。既要重视对有罪判无罪、量刑畸轻的案件提出抗诉，又要重视对无罪判有罪、量刑畸重的案件提出抗诉，依法履行法律监督职能，保障被告人的合法权益，维护司法公正。为了节约司法资源、体现适当从轻的精神，《若干意见》明确提出，对于被告人认罪并积极赔偿损失、被害人谅解的案件、未成年人犯罪案件以及具有法定从轻、减轻情节的案件，人民法院处罚偏轻的，检察机关一般情况下不宜提出抗诉。另外，为了促使检察机关勤勉尽责地履行法律监督职能，维护生效裁判的稳定性，保护公民的权益，《若干意见》特别规定，对于第一审宣判后人民检察院在法定期限内未提出抗诉，或者判决、裁定发生法律效力后六个月内未提出抗诉的案件，没有发现新的事实或者证据的，一般也不得为加重被告人刑罚而依照审判监督程序提出抗诉。
另外，除了对在检察工作各个环节贯彻宽严相济刑事司法政策提出了宏观性的意见之外，《若干意见》特别对在几类特殊案件中贯彻宽严相济刑事司法政策提出了明确的指导意见，对贯彻宽严相济刑事政策的具体工作机制保障提出了明确要求。
（作者单位：最高人民检察院法律政策研究室）
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