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《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》解读
文/吴孟栓;石献智
作者单位：最高人民检察院法律政策研究室
扣押、冻结涉案款物，是检察机关在查办职务犯罪案件中收集、保全证据的重要侦查措施，同时又与当事人的合法权益密切相关。日前，最高人民检察院印发了《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》（以下简称《工作规定》)，进一步明确了检察机关扣押、冻结的涉案款物的界限和范围，健全和完善了扣押、冻结、保管和处理涉案款物的有关程序，加强了监督制约，突出了对当事人合法权益的保护。这是检察机关加强队伍建设、强化内部监督，规范执法，提高执法公信力的一项重要举措，对于保障检察权的正确行使，进一步提高检察机关的执法水平和办案质量，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。
一、当前扣押、冻结涉案款物存在的主要问题
2009年6月，高检院组织开展了“全国检察机关直接立案侦查案件扣押、冻结款物专项检查工作”，从本次专项检查和调研情况看，检察机关扣押、冻结涉案款物工作主要存在以下几个问题：
（一）有的检察机关违法违规实施扣押、冻结
刑事诉讼法第一百一十四条规定：“在勘验、搜查中发现的可用于证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种物品和文件，应当扣押；与案件无关的物品、文件，不得扣押”。第一百一十七条规定：“人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款”。有关司法解释对扣押、冻结涉案款物工作也有更具体的规定。但在实践中，个别地方检察院受利益驱动办案，有禁不止，故意违反法律、司法解释和2006年3月27日最高人民检察院出台的《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》（以下简称《扣押、冻结款物工作规定》)的有关要求，违法违规实施扣押、冻结，主要表现为：一是不立案就采取扣押、冻结措施，或者通过虚假的立案进行扣押、冻结。二是超范围扣押、冻结，有的扣押、冻结犯罪嫌疑人的合法财产，有的违规扣押、冻结属于犯罪嫌疑人近亲属或者有关单位的合法财产。三是扣押手续不完备，有的使用地方财政有关单据代替法律文书，如非税收入收据、银行交款单据等。
（二）违法违规保管、处理扣押、冻结的涉案款物
对于扣押、冻结的涉案款物的保管和处理，刑事诉讼法第一百九十八条以及《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称《刑诉法实施规定》)、《人民检察院刑事诉讼规则》以及《扣押、冻结款物工作规定》都有明确要求。但在实践中，一些检察机关不严格执行法律和有关规定，违法违规保管、处理扣押、冻结的款物，主要表现为：一是制度不健全，没有单独的账表和管理人员。二是管理混乱，有的对扣押款物不妥善保管造成灭失、丢失、损坏或者失去效用，有的私分、挪用、截留、使用扣押款物。三是处理不及时，有的在查明所扣押、冻结的款物确实与案件无关后仍然不依法解除扣押、冻结，有的在结案后特别是在撤销案件或者决定不起诉以后，对没有认定为犯罪的涉案款物不依法及时处理，该移送主管部门的不移送，该上缴国库的不上缴，该返还的不及时返还，甚至长期不作处理等。四是处理手续违反有关规定，有的采用“没收决定书”、“罚款决定书”等方式进行处理。
（三）现行的规定不尽明确和全面
有些问题，法律或者《扣押、冻结款物工作规定》虽有相应的规定，但不尽明确和全面，如检察机关的监察部门负有监督本院及下级院依法依纪办案的职责，侦查监督部门对侦查中的扣押、冻结活动也有监督职责，但《扣押、冻结款物工作规定》仅规定监察部门有监督职责，且缺乏保障措施，不掌握具体办案进度、款物处理情况等，监督力度相对较弱，个别地方多年检查一次，失去了监督效果。又如，《扣押、冻结款物工作规定》规定当事人可以对扣押、冻结款物的处理提出申诉，但未明确规定受理部门和答复时间，影响了及时保障当事人合法权益。
（四）一些新情况、新问题缺乏相应的规定
随着经济社会发展，扣押、冻结涉案款物工作出现了一些新情况、新问题。如检察机关在办案中发现有些单位存在“小金库”等账外资金，对“小金库”能否实施扣押、冻结没有相应的规定。又如，对扣押、冻结、处理基金、权证、期货、黄金、优盘、移动硬盘等特殊物品，缺乏相应的规定。
（五）地方财政保障不力是违法扣押、冻结的原因之一
调研发现，一些基层检察院违法违规扣押、冻结、处理涉案款物，有自身办案不规范的问题，也有地方财政保障不到位的原因。一些地方按照上缴款物与返还相挂钩的原则拨付经费，甚至个别地方检察机关的经费预算主要依靠办案返还款作为来源，客观上助长了扣押、冻结、处理涉案款物工作中的违法违规现象。
二、规范扣押、冻结涉案款物工作的原则
（一）加强监督制约
扣押、冻结涉案款物，是检察机关执法办案过程中违法违规行为多发易发的环节，也是加强对自身执法办案活动监督制约的关键环节。《工作规定》着眼于进一步健全完善相关措施和机制，力图多渠道、多途径加强对扣押、冻结、保管、处理环节的监督制约，健全监督机制，不留死角，不开口子。
（二）增强针对性，解决实际问题
本次修改针对实践中出现的新情况、新问题，进一步修改、补充和完善有关规定，严格规范执法行为。如针对实践中有的检察机关使用“没收决定书”、“罚款决定书”等处理扣押、冻结的款物，对此作出明确禁止性规定。针对检察机关经常在办案中发现有关单位存在“小金库”的现象，规定了对此类问题的处理原则。针对扣押、冻结的涉案款物有的属于价格波动较大的股票、债券、基金、权证、期货、仓单、黄金等财产或者属于具有有效期限的汇票、本票、支票等票据的情况，规定了扣押、冻结后的灵活处理原则。
（三）增强可操作性
坚持从实际出发、注重可操作性的原则。在修改过程中，注意从便于检察机关执法办案、便于实施监督制约、便于当事人维护合法权益的角度，健全完善相关措施和机制。如为加强监察部门的监督检查，明确规定扣押、冻结、保管、处理的相关法律文书和清单都应当送监察部门。
三、着力解决群众反映强烈的突出问题
从专项检查反映的问题看，少数地方检察院和个别检察人员在扣押、冻结、保管和处理涉案款物工作中还存在着超范围扣押、不严格执行法定程序、不及时依法处理等问题，在一定程度上损害了检察机关执法公信力。为了从根本上、制度上彻底解决这些问题，《工作规定》主要从以下几个方面作出了明确的禁止性规定：
一是在总则第四条明确规定，人民检察院扣押、冻结、保管、处理涉案款物，必须严格依法进行。严禁以虚假立案或者其他非法方式扣押、冻结款物。对涉案单位私设账外资金但与案件无关的，不得扣押、冻结，可以通知有关主管机关或者其上级单位处理。严禁扣押、冻结与案件无关的合法财产。修改过程中，有观点认为，以虚假立案方式扣押、冻结款物，只是极其个别的现象，明文禁止必要性不大，且容易产生歧义，经研究认为，尽管是极个别的现象，但影响极为恶劣，必须坚决禁止和纠正，同时为防止其他类似的行为，《工作规定》表述为“虚假立案或者其他非法方式”。
二是在第五条明确规定，严禁在立案之前扣押、冻结款物。在立案之前发现涉嫌犯罪的款物，如果符合立案条件的，应当及时立案，并采取扣押、冻结措施，以保全证据和防止财产转移。人民检察院扣押、冻结涉案款物后，应当对案件及时进行侦查，不得在无法定理由情况下撤销案件或者停止对案件的侦查。在调研过程中，一些地方提出，在立案之前发现被初查人拥有大量非法或者不合理的存款，不及时扣押、冻结可能导致以后侦查工作无法进行。经研究认为，对涉嫌犯罪的案件，如果符合立案条件，及时依照有关程序立案，既有助于打击犯罪，有利于收集和保全证据，又坚持了“不立案，不扣押、冻结”原则。因此，增加规定“在立案之前发现涉嫌犯罪的款物，如果符合立案条件的，应当及时立案，并采取扣押、冻结措施”。为防止在扣押、冻结款物后不及时侦查，拖延办案的情况发生，还明确规定了人民检察院扣押、冻结涉案款物后，应当对案件及时进行侦查，不得在无法定理由的情况下撤销案件或者停止对案件的侦查。
三是在第十一条明确规定，人民检察院扣押、冻结、处理涉案款物应当使用最高人民检察院统一制定的法律文书，填写必须规范、完备，文书存根必须完整。禁止使用“没收决定书”、“罚款决定书”等不符合规定的文书扣押、冻结、处理涉案款物。高检院对法律文书的使用已经有专门的明确规定，但实践中依然有不依照有关规定使用高检院统一制订的文书的现象，有的甚至使用“没收决定书”等扣押、冻结、处理涉案款物，导致乱扣押、乱处理。《工作规定》重申了有关文书使用要求，强调各级人民检察院扣押、冻结、处理涉案款物，应当使用最高人民检察院统一制定的法律文书，并明确禁止使用“没收决定书”、“罚款决定书”等不合规定的文书。并进一步明确文书填写必须规范完备，存根必须保存完整。
四、突出强调对当事人合法权益的保护
一是在第六条明确要求人民检察院扣押、冻结犯罪嫌疑人、被告人的涉案款物，应当为犯罪嫌疑人、被告人及其所扶养的家属保留必需的生活费用和物品。扣押、冻结单位的涉案款物，应当尽量不影响该单位正常的办公、生产、经营等活动。中央开展深入学习实践科学发展观活动以及提出“保民生、保增长、保稳定”以来，高检院出台了《关于充分发挥检察职能为经济平稳较快发展服务的意见》，明确要求各级检察机关要从有利于促进企业生存发展、有利于保障员工生计、有利于维护社会和谐稳定的高度，慎重使用查封、扣押、冻结等强制性措施，既要防止涉案企业及其人员转移赃款、逃避制裁，又要防止造成企业资金周转困难，必须采取强制措施的，要快侦快结，决不能因执法不当，给企业生产经营活动造成影响。为贯彻落实这一精神，作出了上述规定。研究过程中曾考虑删除其中的“尽量”一词，但考虑到检察机关一旦对企业的款物予以扣押、冻结后，不可能不对他们正常的生产、经营活动产生或多或少的影响，如果删去“尽量”一词，要求扣押、冻结涉案款物不影响单位正常的生产、经营活动，检察机关在查处涉嫌犯罪的企业时，可能会难以决策和把握，影响正常办案。经研究，将扣押、冻结个人的涉案款物与扣押、冻结单位的涉案款物分开表述：对于个人的，参考刑法第五十九条“没收全部财产的，应当对犯罪分子个人及其扶养的家属保留必需的生活费用”的精神，规定为应当保障相关人员的“必需生活费用”；对于单位的，仍规定为尽量不影响其正常的办公、生产和经营。
二是在第九条明确规定，人民检察院扣押、冻结、保管、处理涉案款物，应当书面告知当事人或者其近亲属有权按照有关规定进行投诉。当事人、其他直接利害关系人或者其近亲属认为人民检察院扣押、冻结、保管、处理涉案款物侵犯自身合法权益或者有违法情形的，可以向该人民检察院投诉，也可以直接向其上一级人民检察院投诉。接到投诉的人民检察院应当按照有关规定及时进行审查并作出处理和答复。《扣押、冻结款物工作规定》第三十二条规定有关当事人享有申请复议、申诉权，但仅仅是针对扣押、冻结涉案款物的处理决定。对于不服检察机关的扣押、冻结、保管等行为的，原规定没有规定专门的救济机制。为进一步明确检察机关有关内设部门的责任，更好地保障当事人的合法权益，提高检察机关扣押、冻结、处理涉案工作的透明性，增强当事人的监督制约力度，此次作出以下修改：一是将救济机制的规定调整至总则部分，以适用于涉案款物的扣押、冻结、保管、处理等各个环节。二是规定办案部门在扣押、冻结、保管、处理涉案款物时，应当同时书面告知当事人或者其近亲属享有投诉权。人民检察院对搜查、扣押、冻结、查封等侦查措施进行法律监督的，是中央19号文件部署的司法改革项目，有关文件也将于近期出台，其中对当事人对检察机关扣押、冻结、保管、处理涉案款物行为不服如何进行投诉、检察机关应当由哪个部门受理、办理以及作出答复的期限等都作出了明确规定。当事人及检察机关都要按照相关规定办理投诉事宜。
三是在第十六条特别规定，扣押、冻结市场价格波动较大的股票、债券、基金、权证、期货、仓单、黄金等物品，应当书面告知当事人或者其近亲属有权按照本规定第三十二条第二款的规定申请出售。股票、债券、基金、权证、期货、仓单、黄金等属于特殊财产，国家有专门的交易场所，且市场价格波动较大，增值、贬值的可能性都很大。实践中，被扣押人与检察机关为此产生争议的情况并不少见，为更好地解决这一问题，此次修改在原《扣押、冻结款物工作规定》关于股票规定的基础上，增加了债券、基金、权证、期货、仓单、黄金等内容。在修改过程中，有的地方建议，对于事实、证据清楚，明确系赃款购买的股票、基金，如市场风险大时，不经当事人同意，经检察长或检察委员会批准亦可依法出售。经研究认为，擅自处理和使用扣押、冻结的款物是当前一些地方出现较多的问题，社会各界反映强烈。对于股票、基金等市场价格波动较大的涉案款物，如果允许检察机关以市场风险较大为由自主决定出售，实践中可能会产生问题，因此未采纳此建议，在第三十二条仍规定须由当事人申请并经检察长或检察委员会决定，可以依法出售。
五、切实加强对扣押、冻结工作的监督制约
要从制度上、根本上规范扣押、冻结涉案款物工作，防止和解决实际工作存在的问题，除了明确范围、严密程序以外，必须加强对扣押冻结、保管和处理各个环节的内部制约和外部监督。《工作规定》作了以下具体规定：
一是在总则中明确规定，人民检察院扣押、冻结、保管、处理涉案款物，实行扣押、冻结款物与保管款物相分离的原则，账实必须相符。办案部门和保管部门分工负责、相互制约的原则，并接受侦查监督、公诉、控告申诉、纪检监察等部门的监督。
二是明确要求人民检察院扣押、冻结、保管、处理涉案款物，应当按照有关规定接受人民监督员的监督。
三是规定人民检察院侦查部门必须接受侦查监督和公诉部门的监督制约。侦查监督部门、公诉部门发现侦查部门有违法扣押、冻结、处理涉案款物情形的，可以依法提出纠正意见。
四是强化了纪检监察部门对扣押、冻结涉案款物工作的监督。在“监督检查和责任追究”一章中明确规定，人民检察院纪检监察部门应当会同本院其他有关部门对本院的扣押、冻结、保管、处理涉案款物工作进行定期检查，每年至少检查一次。扣押、冻结、保管、处理涉案款物的相关法律文书送达或者制作完成后，办案部门应当在五日内将法律文书复印件送本院纪检监察部门。纪检监察部门应当及时进行审查，认为违法的，及时提出纠正意见；必要时报请检察长处理或者向上一级人民检察院纪检监察部门报告。
五是强调了上级检察院对下级检察院的监督，明确规定上级人民检察院纪检监察部门应当对下级人民检察院的扣押、冻结、保管、处理涉案款物工作进行监督，并适时会同有关部门进行检查。
六是从各个环节保障当事人的监督权利。明确规定人民检察院扣押、冻结、保管、处理涉案款物，都应当书面告知当事人或者其近亲属有权按照有关规定进行投诉。同时要求起诉书、不起诉决定书、撤销案件决定书都要写明扣押、冻结款物的处理情况，切实保障当事人的监督权利。
六、积极适应新形势，解决新问题
近年来，我国经济社会发展迅速，检察机关查办职务犯罪过程中扣押、冻结的涉案款物的在内容上更丰富、在保管上要求更高，在处理上遇到的问题更复杂。此次修改，一方面是要解决扣押、冻结涉案款物工作中存在的不规范问题，另一方面就是针对办理职务犯罪案件中遇到的新情况、新问题应如何处理作出相应的规定。《工作规定》对扣押、冻结涉案款物工作中的一些实际问题作出了规定，主要有：
一是对异地扣押、冻结的程序作出了规定。需要扣押、冻结的涉案款物不在本辖区的，办理案件的人民检察院应当依照有关法律及本规定，持相关法律文书及简要案情等材料，商请被扣押、冻结款物所在地的人民检察院协助执行，被请求的人民检察院应当协助执行。被请求协助的人民检察院有异议的，可以向办理案件的人民检察院提出。双方达不成一致意见的，应当逐级报请上级人民检察院进行协商；必要时，报请共同的上级人民检察院决定。
二是对犯罪嫌疑人用违法所得与合法收入共同购置的不可分割的财产，规定可以先行扣押、冻结，并按照本规定第二十一条审查处理。对无法分开退还的财产，应当在案件办结后予以拍卖、变卖，对不属于违法所得的部分予以退还。实践中，办案机关经常会遇到犯罪嫌疑人使用违法所得与合法收入共同购置房产、汽车不可分割的财产或者共同使用一个股票账户等。对于这类款物，检察机关在扣押、冻结时经常会与当事人或者其家属产生争议。对此，《工作规定》第十九条明确可以先行扣押、冻结，对于查明部分财产确实与案件无关的，应当依法解除或退还。但对于无法分开退还的财产，应当在案件办结后予以拍卖、变卖，对不属于违法所得的部分予以退还。有地方提出，应当明确规定当事人主动提出将被扣押物品拍卖或者变卖的，检察机关应予以准许，并在法定范围内对拍卖或者变卖款进行扣押。经研究认为，实践中的情况比较复杂，对于使用违法所得与合法收入购置的财产，明确规定在案件侦办过程中可以根据当事人的申请予以拍卖、变卖，可能影响到证据的收集、出示等问题，如果最终因证据变化、灭失而导致追诉、定罪等出现问题，会产生不好的负面影响。经研究，对此不作明确规定，由办案机关根据实际情况灵活掌握。
三是犯罪嫌疑人被拘留、逮捕后，其亲友受犯罪嫌疑人委托或者主动代为向检察机关上交或退赔涉案款物的，明确参照本规定第十六条、第十七条办理，由检察人员、代为上交款物人员、见证人在扣押清单上签名或者盖章。代为上交款物人员应当在清单上注明系受犯罪嫌疑人委托或者主动代替犯罪嫌疑人上交或者退赔。实践中，有些犯罪嫌疑人的亲友在犯罪嫌疑人被拘留、逮捕后，为了争取取保候审或者宽大处理，积极代为上交涉案款物，但在犯罪嫌疑人被释放或者案件终结后又以上交的财产不属于犯罪嫌疑人为由向检察机关索取，因此而产生上访、申诉。为解决这一问题，《工作规定》对亲属代为上缴时的签字、声明等程序作出明确要求。
四是在第十七条和第二十六条对于不便提取或者不必提取的不动产等物品的扣押、保管和处理作出了特殊规定。随着社会发展，需要对越来越多的特殊物品作出特别规定。综合各地提出的意见，在第十八条第二项增加了存单、股票、债券、基金、权证、期货等，第三项增加了优盘、移动硬盘等，增加了第六项扣押涉密物品的程序等。
五是对于贪污、挪用公款犯罪案件中扣押、冻结的涉案款物，应当归还原单位而原单位已不存在或者虽然存在但对被贪污、挪用的款项已经作为损失核销的，在第四十八条明确规定应当上缴国库。实践中，有的检察机关将贪污、挪用公款案件中扣押、冻结的单位款物，在案件终结后上缴国库，有关单位对此意见较大，有的还发生上访、申诉；但在有的案件中，某些发案单位已经通过种种途径将被贪污或者挪用的款项作为单位的损失予以核销，检察机关将所扣押、冻结的款物返还后，这些款项被作为账外资金来随意使用，有的甚至引发新的腐败犯罪；还有的案件中，发案单位可能已不存在，检察机关无法将款物返还原单位。经研究后认为，对于这类扣押、冻结的涉案款物，除法院判决上缴国库的以外，应当归还原单位。但原单位不存在或者虽然存在但已将被贪污、挪用的款项核销的，可以上缴国库。
规范扣押、冻结涉案款物工作，是加强队伍建设、强化内部监督，提高执法公信力的一项重要内容，各级检察机关应进一步提高思想认识，树立严格遵循执法程序、有效保障执法公正的意识，结合各地实际，严格规范检察人员的办案行为，依法依规依纪扣押、冻结、保管和处理涉案款物，进一步推动检察机关执法规范化建设，提高执法水平，提高检察机关的执法公信力。
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