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《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》的理解与适用
文/王守安；吴孟栓；石献智
作者单位：最高人民检察院法律政策研究室
日前，最高人民检察院印发了修订后的《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》（以下简称《规定》）。这是最高人民检察院规范执法行为、促进执法公正、提高执法水平和办案质量的又一重要举措，对于促进检察机关更好地服务于改革开放稳定大局，保障社会主义市场经济的健康发展，保障公民、法人和其他组织的合法权益，充分发挥检察机关在维护公平正义、促进依法治国、构建社会主义和谐社会中的作用具有重要而积极的意义。
一、《规定》的修订背景和过程
最高人民检察院曾于2001年4月29日颁布了《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》，这一规定在规范检察机关扣押、冻结款物的保管、处理等方面发挥了积极作用，基本适合检察工作的需要。随着社会的发展，其中的某些内容已经不适应当前的形势。全国检察机关近年来通过“清理扣押、冻结款物专项活动”以及“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，处理和解决了一些扣押、冻结款物工作中群众反映强烈的问题。但也不可否认，这项工作当前仍然存在一些问题，比如，有的办案部门违反规定在立案之前即实施扣押、冻结行为，之后由于种种原因未能立案，给被扣押、冻结人造成损失；有的办案部门在诉讼程序终结之前就将扣押、冻结的款物上缴国库，导致最终未被认定为违法所得的扣押、冻结款物在返还时困难重重，造成当事人与检察机关之间的纠纷；有的检察机关直接将未被法院判决、裁定认定为违法所得的扣押、冻结款物上缴国库，造成执法不规范。实践中出现的上述问题，损害了检察机关的权威，有些还导致反复申诉上访，影响了社会的和谐稳定。因此，高检院决定对上述规定进行全面修改和完善。自2004年底开始，经过反复征求各方面的意见，几易其稿，高检院检察委员会会议于2006年2月13日审议通过了修订后的《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》，并于3月27日正式印发实施，2001年4月29日颁行的《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》同时废止。
二、《规定》修改的主要内容
本次修改坚持依法进行、有利于进一步保障检察机关依法办案、规范执法行为和从实际出发、有利于满足司法工作的需要等原则，主要增加和修改以下几方面的内容：
（一）完善了名称和体例
增加了“扣押、冻结款物的程序”一章，进一步强调扣押、冻结款物必须严格遵循法律程序，在体系上更加全面和完整，包含了扣押、冻结款物的程序、保管、处理、责任追究等内容。因此，将名称也改为《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》。
（二）确立了违法所得的一般认定原则
实践中，违法所得的范围容易发生争议，《规定》第二条明确了违法所得的认定原则，规定犯罪嫌疑人、被告人实施违法犯罪行为所取得的财物及其孳息属于违法所得。
（三）立案之前携带款物自首的可以先行接受
法律及有关司法解释都规定，严禁在立案之前扣押、冻结款物，《规定》第四条第二款重申了这一要求。为解决有关人员在立案之前携带款物向人民检察院自首的问题，《规定》提出，“个人或者单位在立案之前向人民检察院自首时携带涉案款物的，人民检察院可以先行接受，并向自首人开具收据，根据立案情况决定是否扣押、冻结。”
（四）办案部门扣押、冻结款物应当遵循的特殊要求
为明确办案部门和管理部门之间的责任，《规定》第十二条、第十八条对需要经过特殊处理才能入库保管的扣押款物，明确要求办案部门应当进行相应的处理后再移交管理部门，主要包括：扣押外币、金银珠宝、文物、名贵字画等不易辨别真伪的贵重物品，应当在拍照或者录像后当场密封，并根据办案需要及时委托具有资质的部门出具鉴定报告；对存折、信用卡、有价证券等支付凭证和具有一定特征能够证明案情的现金，应当注明编号、种类、金额等特征后作为实物进行封存，同时冻结相应的帐户；对录音带、录像带、磁盘、光盘等存储介质，应当注明案由、内容、规格、类别、应用长度、文件格式、制作或者提取时间、制作人或者提取人等；对易损毁、灭失、变质等不宜长期保存的物品，应当用笔录、绘图、拍照、录像等方法加以保全后进行封存，或者经检察长批准后委托有关部门变卖、拍卖。
（五）严格限制办案部门保管、使用扣押、冻结的款物
首先是对办案部门保管扣押款物作了限制。根据原来的规定，“对于入卷作为证据使用的扣押款物，由办案部门妥善保管”。考虑到扣押的款物几乎都有可能作为证据使用，而且种类繁多，分散管理容易发生问题。因此，《规定》删去了这一内容。其次是对办案部门暂时保管和调用扣押款物的审批作了限制。按照原规定，对应当移交管理部门的扣押款物，由于特殊原因不能在三日内移交的，“办案部门可安排人员暂时保管”。因案情需要调用扣押款物时，由“办案部门领导批准”。考虑到实践中许多地方检察机关的办案部门人员较少，有些办案部门领导同时也是办案人，由其批准暂时保管、调用扣押款物容易发生混乱。《规定》第十六条、第二十二条对此作了修改，办案部门由于特殊原因不能按照规定在三日内将扣押、冻结款物移交管理部门而需要暂时保管的，或者为了核实证据需要临时调用扣押、冻结款物的，都应当经检察长批准。
（六）扣押、冻结的股票可以依照程序出售
实践中，由于股票市场价格波动迅速，扣押、冻结股票容易在结案发生纠纷，有时也不利于维护国家、社会以及集体和个人的利益。《规定》第二十三条有条件地允许出售扣押、冻结的股票，其条件是权利人提出出售的申请，出售不会损害国家利益、被害人利益，经检察长批准或者检察委员会讨论决定允许出售。出售股票所得的价款由管理部门保管。
（七）扣押、冻结的款物上缴国库的时间既不能提前也不能拖延
《规定》第二十五条规定，“扣押、冻结的款物，除依法应当返还被害人或者经查明确实与案件无关的以外，不得在诉讼程序终结之前处理。”“人民检察院作出撤销案件决定书、不起诉决定书或者收到人民法院的生效判决、裁定书后，应当在三十日以内对扣押、冻结的款物依法作出处理。情况特殊的，经检察长决定，可以延长三十日。”根据这一要求，既不能提前将扣押、冻结的款物上缴国库，也不能拖延上缴和返还。该规定将有效防止有些办案机关出于某种利益的考虑，在诉讼尚未终结时就将扣押、冻结的款物上缴国库，导致在案件终结后对未被认定为违法所得的扣押、冻结款物无法返还或者退赔的情况。同时也将有助于防止不及时将扣押、冻结的款物上缴国库或者退还当事人的现象。
（八）法院生效裁判中未认定的扣押、冻结款物要及时移送或者返还
实践中，许多地方机关提出，应当对没有被起诉书或者法院生效裁判最终认定的扣押、冻结款物的处理作出明确规定。根据《规定》第二十七条第三款，提起公诉的案件，人民检察院应当严格按照人民法院的生效判决、裁定处理扣押、冻结的款物。对于起诉书中没有认定的扣押、冻结款物，或者人民法院的生效判决、裁定中没有认定的扣押、冻结款物，如果属于需要没收的违法所得的，应当移送主管机关处理，如果属于他人的合法财产，应当及时返还。
（九）原则解释了刑事诉讼法规定的主管机关
刑事诉讼法第一百四十二条第三款规定，人民检察院决定不起诉的案件，对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。实践中，许多地方检察机关对主管机关的理解不一，有的认为是政府财政部门，有的认为是纪检监察部门，造成了司法的不统一。《规定》第二十六条第三款解释了主管机关的确定原则：主管机关，是指对犯罪嫌疑人违反法律、法规的行为具有管理、处罚权限的机关或者其他单位。比如，对不构成非法经营罪但有非法经营行为的，移送工商管理部门处理。
（十）无人认领的扣押、冻结款物应当公告
在诉讼程序终结后，有时会出现应当返还被害人的扣押、冻结款物无人认领的情形。这类扣押、冻结款物不属于赃款赃物，不能直接上缴国库。为了保障被害人的财产权，《规定》第二十九条要求对此类扣押、冻结的款物进行公告。公告满一年后仍然无人认领的，应当依法上缴国库。
（十一）各个诉讼环节结束后，侦查部门、公诉部门应当制作扣押、冻结款物的去向清单、终结报告
根据《规定》第三十条、第三十一条，检察机关的侦查部门在案件侦查终结移送审查起诉时，应当制作扣押、冻结款物的处理、去向清单。公诉部门在案件提起公诉时，应当制作扣押、冻结款物的处理、去向清单。清单应当说明各项扣押、冻结款物在侦查环节的处理情况，是返还个人还是继续扣押。
此外，无论是检察机关撤销案件、不起诉，还是人民法院作出生效判决、裁定，检察机关的侦查部门、公诉部门都应当制作扣押、冻结款物处理的终结报告，详细列明每一项款物的来源和最终处理情况以及去向，清单应当报检察长审核后存入内卷，以备核查。这一规定旨在进一步加强对扣押、冻结款物的管理，明确各个部门的责任。
（十二）不得向当事人收取扣押、冻结款物的保管、鉴定、估价、公告等费用
《规定》第三十七条要求，对扣押、冻结款物的保管、鉴定、估价、公告等支付的费用，列入人民检察院办案经费，不得向当事人收取。据此，检察机关办案经费中应当对扣押、冻结款物的保管、鉴定、估价、公告等费用作出预算，明确列入办案经费，不允许将此负担转嫁给当事人而由当事人支付相关费用。
三、对《规定》有关问题的认识和理解
（一）关于违法所得
在修改过程中，有部门和地方提出应当区分犯罪所得和违法所得，将行为人实施犯罪行为取得的财物及其孳息称为犯罪所得，实施一般违法行为取得的财物及其孳息称为违法所得。虽然对此作出区分有利于更清楚、直观地判断扣押、冻结款物的性质，但从我国刑法、刑事诉讼法的规定来看，并没有犯罪所得这一概念。在刑法条文中，将通过实施犯罪行为取得的财物明确称为违法所得而非犯罪所得，比如，刑法第一百八十二条操纵证券交易价格罪中的表述为“并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金”，第一百九十一条洗钱罪中的表述为“没收实施以上犯罪的违法所得及其产生的收益”，第二百一十七条侵犯著作权罪中规定有“违法所得数额较大”、“违法所得数额巨大”等。这里的违法是广义概念，包括犯罪。为避免引起法律术语的混乱，《规定》根据刑法没有使用犯罪所得的表述，而将实施违法行为和犯罪行为取得的财物统称为违法所得。
另外，《规定》第二条仅仅是规定犯罪嫌疑人、被告人实施违法犯罪行为所取得的财物及其孳息应当认定为违法所得，并非是指只有这些财物及其孳息才属于违法所得。它不排除将来的法规、文件或者司法解释等将某些款物列为违法所得的情况。
（二）关于严禁在立案之前扣押、冻结款物
关于能否在立案之前扣押、冻结款物，在修改过程中曾有不同意见。有的提出，有些案件具有紧迫性，不及时对财产采取措施有可能不利于破案；还有意见提出，经常出现有人在立案之前携带款物到检察机关自首的情况，对这些财产应当先予扣押。但是，刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则》要求，检察机关在立案之前只能进行初查，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。《规定》重申了这些要求。但是，对于携带款物到人民检察院自首的，检察机关可以先行接受，但不是扣押。只有在按照立案程序对自首进行审查后，决定立案的，才能依法扣押、冻结。决定不立案的，应将财产退还当事人或者将案件移送有管辖权的机关。
（三）关于出售扣押、冻结的股票
在刑事诉讼中，对于涉案的不记名股票，一般采取扣押措施，对于记名股票，一般采取冻结帐户措施。股票的特性决定了其在被扣押、冻结期间，有可能迅速增值或者贬值。在修改过程中，有意见提出，为避免事后发生争议，应当允许股票在被扣押、冻结期间出售。也有意见提出，股票问题比较复杂，特别是股价变动的即时性强，即使允许出售，也不易操作，而且可能会因出售时机问题引起争议，建议对此不作特殊规定。高检院检察委员会在审议时认为，可以设置严格的程序，允许有条件地对被扣押、冻结的股票予以出售。
因为被扣押、冻结的股票市价波动迅速，在股票大幅度贬值后，如果最终未被认定为违法所得，持有人就可能向检察机关提出赔偿要求；如果股票被认定为违法所得，则国家或者被害人可能会受到损失。因此，这是一个人民法院、公安机关以及其他有关机关在执法中都共同面对的问题。迄今为止，尚未有其他部门对此类问题作出特殊规定。检察机关在办理此类案件时，应认真总结有益经验，以便今后完善。
（四）关于主管机关
刑事诉讼法第一百四十二条第三款要求，决定不起诉的案件，需要没收被不起诉人违法所得的，人民检察院应当移送有关主管机关处理。在司法实践中，主管机关的确定问题引起了许多争议。实践中，各地的做法也不尽相同，有的将扣押、冻结款物直接上缴财政部门，有的移送纪检监察部门，有的转交行政执法机关，有的退回发案单位，带有较大的随意性，也容易发生扯皮、违法等现象。
从刑事诉讼法的规定来看，其立法本意是要求对因涉嫌犯罪被移送审查起诉，人民检察院认为不需要判处刑罚或者可以免除刑罚而作出不起诉决定，但又认为其行为已经构成违法、需要进行行政处理的犯罪嫌疑人，应当将案件移送对此有管理职责的机关或者有关单位。比如，移送审查起诉的行为虽然不构成偷税罪，但确实属于偷税行为的，应当移交负责税收征管的税务机关处理；行为虽然不构成生产、销售伪劣商品罪，但确实属于生产、销售伪劣商品行为的，应当移交负责监督管理商品生产、销售的质量技术监督部门或者工商行政管理部门处理；行为虽然不构成受贿罪，但确实属于受贿行为的，应当移交纪检、监察部门处理等。据此，确定主管机关的原则性标准是：对被不起诉人的违法行为负有管理职责权限的机关或其他单位，而不是被不起诉人本人或其所在单位的主管机关。
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