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检察机关涉法涉诉信访改革配套实施办法理解与适用
文/穆红玉 陈玉
涉法涉诉信访改革是中央确定的重要改革事项，是深化司法体制和社会体制改革的重要内容。着眼于解决受理导人、瑕疵补正和终结退出等关键环节存在的突出问题，最高人民检察院于2014年11月7日制定下发了《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》（以下简称《导入实施办法》）、《人民检察院司法瑕疵处理办法（试行）》（以下简称《瑕疵处理办法》）、《人民检察院控告申诉案件终结办法》（以下简称《案件终结办法》）等三个配套实施办法，为深入推进检察机关涉法涉诉信访改革提供了机制保障。
一、三个配套实施办法的制定背景
此前，从检察机关涉法涉诉信访工作实际看，在受理导人、瑕疵补正和终结退出等关键环节还存在以下比较突出的问题：一是控告、申诉导入法律程序机制尚不健全。如检察机关管辖的控告、申诉与普通信访以及其他司法机关管辖的涉法涉诉信访事项界限不清、标准不明；受理导人的流程不顺，一些符合条件的控告、申诉不能及时导入相应的法律程序；内外部衔接配合机制不健全，推诿扯皮、“踢皮球”现象时有发生，群众反映的问题得不到依法及时的受理。二是检察环节司法瑕疵的补正机制缺位。近年来，各级检察机关狠抓司法规范化建设，取得了明显成效。但是，因司法不严格、不规范、不文明等产生的司法瑕疵问题还比较突出，导致当事人对案件办理的公正性产生怀疑。因缺乏明确的处理规定，如何妥善补正司法瑕疵成为长期困扰涉法涉诉信访工作的一个突出问题。三是控告、申诉终结案件出口不畅问题突出。主要表现为检察机关案件终结范围不明确、终结案件移交机制不健全等问题。
2014年7月24日，中央政法委印发了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》以及《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》等三个涉法涉诉信访改革配套文件，并要求中央司法单位结合文件精神和工作实际，制定本系统的实施办法。
按照中央政法委和最高检党组的部署要求，坚持以问题为导向，经过深入调研和认真梳理，研究制定了《导入实施办法》《瑕疵处理办法》以及《案件终结办法》等三个配套实施办法，于2014年11月7日正式印发实施。
二、坚持诉访分离，完善管辖内控告、申诉导入法律程序机制
健全完善涉法涉诉信访事项导入法律程序机制，是涉法涉诉信访改革的一项重要内容，也是解决入口不顺、诉访不分问题的一个重要举措。结合检察工作实际，《导入实施办法》对导入机制的基本原则、诉访分离的标准、检察机关受理案件范围和受理条件、导入法律程序的具体情形、共同管辖事项的处理等作出了明确规定。
（一）关于诉访分离的标准
如何正确区分诉类事项与访类事项，有效实现“诉”和“访”的分离，是健全完善导入机制的首要前提和基础问题。按照中央政法委相关文件的规定，对符合法律法规规定，属于司法机关管辖的信访事项，可以通过司法程序或者相应法定救济途径解决的，作为诉类事项办理。据此，诉类事项主要有三个特征：一是具有诉讼权利救济性质；二是属于三大诉讼法、国家赔偿法等法律调整范围，并且法律和相关规定对控告、申诉事项的解决规定了相应的救济途径；三是属于司法机关管辖。从司法实践看，诉访分离是在审查受理过程中，通过准确甄别控告、申诉的性质和类别，严格按照管辖规定，经过多个层次的分离来实现的，《导入实施办法》对此进行了细化：一是将涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的涉法涉诉信访事项与普通信访事项分离开来，如第六条规定，“对不涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的普通信访事项，根据‘属地管理、分级负责，谁主管、谁负责’原则，人民检察院控告检察部门应当告知控告人、申诉人向主管机关反映，或者将控告、申诉材料转送主管机关并告知控告人、申诉人”。二是按照诉类事项认定标准，将可以通过法律程序或者其他救济途径解决的诉类事项与法律程序已经终结或者没有其他救济途径解决的访类事项分离开来，如第七条第二款规定，“对属于本级检察院正在法律程序中办理的案件，当事人等诉讼参与人提出控告或者申诉，但法律未规定相应救济途径的，控告检察部门接收材料后应当及时移送本院案件承办部门，承办部门应当继续依法按程序办理，并做好当事人等诉讼参与人的解释说明工作”。三是根据不同司法机关的管辖范围，将检察机关管辖的诉类事项与其他司法机关管辖的诉类事项分离开来，如第八条规定，“对涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济，依法可以通过法律程序解决的控告、申诉，属于公安机关、人民法院以及其他机关管辖的，人民检察院控告检察部门应当告知控告人、申诉人向有管辖权的机关反映，或者将控告、申诉材料转送有管辖权的机关并告知控告人、申诉人”。四是对检察机关管辖的诉类事项，将本院管辖事项与其他检察院管辖事项分离开来，主要就是根据地域管辖和级别管辖的要求，进行甄别分流，如第七条第一款规定，“对涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济，依法可以通过法律程序解决的控告、申诉，属于本级检察院管辖的，人民检察院控告检察部门应当按照相关规定移送本院有关部门办理；属于其他人民检察院管辖的，告知控告人、申诉人向有管辖权的人民检察院提出，或者将控告、申诉材料转送有管辖权的人民检察院并告知控告人、申诉人”。
（二）关于检察机关受理控告、申诉的范围
从产生原因看，涉法涉诉信访是社会矛盾纠纷以案件形式进人诉讼渠道后，当事人对司法机关的处理决定或者司法行为表示异议或者不满而发生的。从这一角度看，涉法涉诉信访事项，是当事人不服司法机关及其工作人员的司法行为、措施、决定，向司法机关提出的重新处理、予以纠正或者给予赔偿等请求，也就是三大诉讼法及国家赔偿法规定的控告、申诉或者赔偿请求等。因此，根据三大诉讼法、国家赔偿法等法律以及有关司法解释的相关规定，参考《最高人民检察院关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》确定的检察机关受理涉法涉诉信访案件的范围，《导入实施办法》将属于检察机关管辖的控告、申诉分为“涉检事项”“诉讼监督事项”两大类。
涉检事项包括四类：不服人民检察院刑事处理决定的；反映人民检察院在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的；反映人民检察院违法违规办案或者检察人员违法违纪的；人民检察院为赔偿义务机关，请求人民检察院进行国家赔偿的。
诉讼监督事项包括：不服公安机关刑事处理决定，反映公安机关侦查活动有违法情况，要求人民检察院实行法律监督，依法属于人民检察院管辖的；不服人民法院生效判决、裁定、调解书，以及人民法院赔偿委员会作出的国家赔偿决定，反映审判人员在审判程序中存在违法行为，以及反映人民法院刑罚执行、民事执行和行政执行活动存在违法情形，要求人民检察院实行法律监督，依法属于人民检察院管辖的。
（三）关于管辖内控告、申诉的受理条件
“导入”是这次涉法涉诉信访改革新出现的一个词语，现行法律规定没有“导入”的术语和概念。从实务角度看，“导入”是指相应法律程序的启动，通过涉法涉诉信访事项的审查受理环节来实现。可以说，受理环节是导入法律程序的核心环节，是控告、申诉与相应法律程序之间的中介和纽带。
为解决受理条件不明确、部分符合条件的控告、申诉不能及时导入相应法律程序等问题，经梳理、归纳《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》《人民检察院国家赔偿工作规定》以及修改后《人民检察院复查刑事申诉案件规定》等规定的受理条件，《导人实施办法》第十一条提炼出受理的共性条件：1属于人民检察院受理案件范围；2.本院具有管辖权；3．控告人、申诉人具备法律规定的主体资格；4．控告、申诉材料符合受理要求（主要指材料齐备）；5.控告人、申诉人提出了明确请求和所依据的事实、证据与理由；6.不具有法律和相关规定不予受理的情形。对同时符合上述六个方面条件的控告、申诉，检察机关应当受理。
（四）关于共同管辖事项的受理
共同管辖是指两个以上司法机关对同一控告、申诉都有管辖权的情况。如对不服法院生效刑事裁判的申诉既可以向人民法院提出，也可以向人民检察院提出。应该说，此类规定扩大了当事人的申诉救济途径，但实践中也容易造成重复审查，造成司法资源的浪费；也可能因互相推诿、“踢皮球”，引发新的社会矛盾。《导人实施办法》第二十二条第一款明确了对共同管辖案件的审查受理原则，即“对人民检察院和其他司法机关均有管辖权的控告、申诉，人民检察院应当依法定职权审查受理，并将审查受理情况通知其他有管辖权的司法机关”。对此，在实际工作中，要着眼于保障当事人的合法权益，依法审查受理当事人的控告、申诉。在审查受理时发现其他有管辖权的司法机关已经受理立案的，可以告知控告人、申诉人在已受理立案的司法机关作出法律结论后，再依法向检察机关提出控告、申诉。对控告、申诉既包含检察机关管辖事项，又包含其他司法机关管辖事项的，应当依职权及时受理检察机关管辖事项；对其他事项，应当告知控告人、申诉人向主管机关提出。
（五）关于控告、申诉受理后的导入路径
根据三大诉讼法、国家赔偿法等法律及相关规定，以及《最高人民检察院关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》关于规范管辖内控告申诉案件审查受理工作的规定，对检察机关管辖内控告、申诉的导入路径主要有三种模式：一是对于反映阻碍刑事诉讼权利行使的申诉或者控告，以及反映本院办理刑事案件违法行为的控告，由控告检察部门自行审查办理，但反映看守所及其工作人员阻碍刑事诉讼权利行使的申诉或者控告，由监所检察部门办理；二是对于不服检察机关诉讼终结的刑事处理决定的申诉、要求实行刑事诉讼监督的控告或者申诉（应当由控告检察部门自行审查办理的除外）、请求国家赔偿或者赔偿监督、对检察机关或者检察人员违法违纪的控告等，控告检察部门审查受理后，按照首办责任制的要求，移送有关业务部门或者纪检监察部门办理；三是对申请民事诉讼监督的事项，实行“受理、办理和管理相分离”原则，就是说，民事诉讼监督案件的受理、办理、管理工作分别由控告检察部门、民事检察部门、案件管理部门负责，各部门互相配合，互相制约。
三、建立司法瑕疵补正机制，及时公正解决群众的合理合法诉求
建立健全司法瑕疵补正机制，对及时公正解决群众的合理合法诉求，提高检察机关司法公信力，预防和化解涉法涉诉信访问题，均具有重要意义。结合检察工作实际，《瑕疵处理办法》对司法瑕疵的界定、具体情形、发现途径、补正措施等作出了规定。
（一）关于检察环节司法瑕疵的界定
按照中央政法委相关文件的规定，结合检察工作实际，《瑕疵处理办法》对什么是检察环节司法瑕疵作了规定，即人民检察院在立案侦查直接受理的案件、批准或者决定逮捕、审查起诉和提起公诉以及实行诉讼监督过程中，在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的相关情形。
在实际工作中，要注意准确把握司法错误和司法瑕疵的联系和区别。司法错误和司法瑕疵均属于不符合法律和有关规定的情形，但在具体程度、对当事人权益的损害程度、法律后果等方面存在质的区别。司法瑕疵不影响案件结论的正确性和效力，也不属于法律规定的需要启动复查程序或者监督程序的情形。因此，要准确把握司法瑕疵与司法错误之间的界限，既不能不当扩大司法瑕疵范围，使司法错误被“降格”为司法瑕疵，也不能不当扩大司法错误的范围，使司法瑕疵被“升格”为司法错误。
（二）关于检察环节司法瑕疵的主要类别
《瑕疵处理办法》第三条对检察环节司法瑕疵主要类别作了规定，即事实认定瑕疵、证据采信瑕疵、法律适用瑕疵、法律程序瑕疵、法律文书瑕疵、司法作风瑕疵以及其他司法瑕疵。
事实认定瑕疵是指认定事实或者情节有遗漏、表述不准确等情形，不影响定罪量刑或者全案处理的情形。如对基本事实以外的事实认定有误、证据不足或者存在遗漏的；认定个别事实与案件不具有关联性的等。
证据采信瑕疵是指证据的收集、调取、保存、移送、使用等程序不符合法律和有关规定，但依法可以补正或者作出合理解释，并且不属于应当依法排除的非法证据的等情形。
法律适用瑕疵是指引用法律条文不准确、不完整、不规范，但不影响定罪量刑的情形。如漏引、错引法律条文；引用与案件无关的法律条文等。
法律程序瑕疵是指受理、办理、告知、听取意见、送达等程序不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的情形。
法律文书瑕疵是指法律文书的名称、类型、文号、格式、文字、数字、语法、符号等存在不规范、遗漏、错误等情形，或者存在未依照法律规定签名、盖章、捺手印、注明时间等情形，不影响案件结论的正确性和效力的情形。
司法作风瑕疵是指人民检察院工作人员在司法办案中存在态度粗暴、蛮横，作风拖沓、怠慢，语言不当等不规范行为的情形。
（三）关于检察环节司法瑕疵的发现途径
根据《瑕疵处理办法》第九条的规定，对司法瑕疵的发现途径主要有三个：一是上级院发现；二是本院业务部门在司法办案过程中自行发现或者相互发现；三是本院案管以及纪检监察等部门发现。
（四）关于检察环节司法瑕疵的补正措施
对发现的司法瑕疵，根据诉讼阶段及司法瑕疵具体情况，相关检察院应当按照《瑕疵处理办法》第四条至第七条的规定，单独或者合并适用说明解释、通知补正、赔礼道歉、司法救助等措施，对不规范司法行为进行补救，对当事人受损的合法权益进行弥补或者恢复，以取得当事人的理解、谅解和认同，重新塑造司法公信力：
1．说明解释。根据《瑕疵处理办法》第五条的规定，证据的收集、调取、保存、移送、使用等程序存在司法瑕疵的，办理案件的人民检察院或者相关办案部门可以就收集、调取等过程作出书面说明或者合理解释。
2.通知补正。根据《瑕疵处理办法》第六条的规定，对原法律文书进行补正的适用情形为事实认定、法律适用、法律文书等存在的司法瑕疵。补正的方式有两种：第一种是重新印制法律文书，送达当事人，并将撤销原法律文书的情况告知当事人；第二种是在审查、复查法律文书中作出重新认定。
3．赔礼道歉。根据案件和司法瑕疵具体情况，必要时应当向当事人赔礼道歉，消解当事人的不满，以取得当事人的谅解。
4．司法救助。《瑕疵处理办法》第八条规定，人民检察院存在司法瑕疵，控告人、申诉人的诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，符合司法救助条件的，可以告知控告人、申诉人申请司法救助。
另外，《瑕疵处理办法》第十条规定，人民检察院在办理诉讼监督案件中，发现人民法院、公安机关存在司法瑕疵、执法瑕疵的，根据案件具体情况，可以向人民法院、公安机关提出检察建议。
四、完善终结退出机制，努力解决无限控告、申诉问题
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立涉法涉诉信访依法终结制度”。四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“落实终审和诉讼终结制度”。按照中央决定和涉法涉诉信访改革精神的要求，最高检对2005年的《人民检察院信访案件终结办法》进行了修改，进一步明确了终结案件的范围、责任主体、终结标准和条件、终结申报和决定程序、终结后当事人权利的救济等内容。
（一）关于依法终结的基本涵义
依法终结的涵义直接关系到案件终结工作的实践意义和价值取向。按照中央政法委相关文件的规定，依法终结是指当事人不服司法机关生效法律结论，其救济权利已经充分行使、放弃行使或者已经丧失，所反映问题已经依法律按政策公正处理，仍反复控告申诉、缠访缠诉，除有法律规定的情形以外，依法不再启动复查程序。该规定明确了终结应具备的三个方面要件：一是程序要件。从当事人角度看，当事人救济权利已经充分行使、放弃行使或者已经丧失；从司法机关角度看，从程序上为当事人救济权利的行使提供了充分保障。二是实质要件。指司法机关对当事人的控告、申诉已经依法律按政策公正处理。司法机关的审查结论客观公正，司法错误已经依法纠正，司法瑕疵已经妥善补正，善后工作已经落实，司法责任已经依法追究，对符合条件的给予了必要的司法救助，进行了释法说理等工作。三是信访要件。指在具备程序、实质要件的情况下，当事人仍反复控告申诉、缠访缠诉，继续坚持没有事实和法律依据的诉求或者不合理诉求，不愿接受审查（复查）结论和善后工作方案等。
（二）关于检察机关终结案件的范围
按照中央政法委相关文件的规定，检察机关案件终结范围不包括诉讼监督案件。按照修改后《案件终结办法》，人民检察院可以对下述控告、申诉案件予以终结：1．不服人民检察院不起诉、不批准逮捕、撤销案件、免予起诉决定以及其他刑事处理决定的，但人民检察院对不服公安机关决定或者人民法院刑事判决、裁定的控告、申诉所作的监督决定除外；2．请求人民检察院进行国家赔偿的；3．最高人民检察院认为可以适用本办法的其他控告、申诉案件。另外，如果控告人、申诉人提出的诉求涉及多个司法机关，其主要诉求属于前款规定范围的，人民检察院可以依照本办法将该主要诉求予以终结。
（三）关于案件终结的标准和条件
中央政法委相关文件对终结标准提出了“四到位”的要求，即法律问题解决到位、执法责任追究到位、解释疏导教育到位、司法救助到位。结合检察机关近年来开展案件终结工作实际，《案件终结办法》第七条对“四到位”标准予以具体化，从审查复查程序、案件实体处理、纠正错误、责任追究、教育疏导和司法救助等方面提出了硬性要求，只有在相关条件全部具备的情况下，才可以申报终结、决定终结，以此确保案件终结质量。
（四）关于终结申报和决定程序
从近年来案件终结工作实践看，申报终结的控告、申诉案件一般都是比较疑难复杂的案件，移送其他业务部门审查更具有专业性，更能保证审查质量和结果的公正性。另外，中央政法委相关文件规定，申报终结、决定终结应由相关单位的审委会、检委会、厅（局）务会集体研究决定。因此，《案件终结办法》对终结申报、决定程序提出了以下要求：1．申报由案件审查复查部门提出；2．申报决定应当经检委会审议决定；3．由省级院的侦监、公诉、侦查、刑申等部门审查提出是否同意终结的意见；4．终结决定由检委会审议作出。
（五）关于案件终结决定的效力
终结决定的效力是指终结决定对控告申诉人、司法机关等相关方的约束力。按照中央政法委相关文件的规定，对于已经终结的信访事项，司法机关不再启动复查程序；各级党委政法委和司法机关不再作为涉法涉诉信访事项进行统计、交办、通报。据此，《案件终结办法》规定，案件终结后再次控告、申诉的，除有法律规定的情形外，检察机关将不再受理、不再启动复查程序，上级检察机关也不再进行交办和通报，以防止控告人、申诉人滥用权利，避免司法机关在部分无理缠访案件上耗费过多的司法资源。
（六）关于终结案件的退出机制
中央政法委相关文件就案件终结退出工作规定了两个原则，即“同级通报”原则和“基层组织负责终结后续工作”原则。在实际工作中，各地要按照《案件终结办法》的要求，加强与信访联席会议、党委政法委、综治办等单位的沟通协调，推动确定一个具体的牵头单位，建立明确、顺畅的移交、退出机制。
（七）关于终结案件的备案
就其本意而言，备案是相对于“审批”的一个概念，指向上级机关报告有关事由以备考查，但该有关事由并不需要上级批准。为了节约司法资源、提高备案效率，避免信访上行、矛盾上移，根据中央政法委相关文件的规定，《案件终结办法》规定，省级院对依法终结的案件，应当在终结决定作出后十日以内报最高检备案。最高检今后对报送备案的终结案件将主要作形式审查，不再作实体性审查。但也不是“备而不查”，如果发现不符合备案要求的，最高检将通知相关省级院予以纠正。
（八）关于案件终结后当事人权利的救济
案件终结是当事人相关诉求办理程序的完结，并非当事人诉讼权利的终结。对当事人提出新的证据或者线索，足以影响原处理决定的，相关人民检察院应当按照《案件终结办法》第十四条的规定，本着“实事求是”“依法纠错”的原则，启动相应的纠错程序，重新调查处理并依法纠正，切实维护控告人、申诉人的合法权益。
（作者单位：最高人民检察院控告检察厅）
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