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《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》解读
文/黄海龙；张建忠
作者单位：最高人民检察院侦查监督厅
为了在检察工作中贯彻落实宽严相济的刑事司法政策，提高诉讼效率，节约司法资源，及时化解社会矛盾，为构建社会主义和谐社会服务，实现办案的法律效果与社会效果的有机统一，根据刑事诉讼法的有关规定，结合检察工作实际，最高人民检察院于2007年2月1日发布了《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》（以下简称《意见》）。笔者参与了《意见》的论证和起草、调研工作，现对《意见》出台的背景、目的、意义及其主要内容作简要的介绍。
一、制定《意见》的背景和过程
由于我国正处于社会转型时期，近年来刑事案件数量呈增多的趋势，而在刑事案件中，轻罪案件占有较大的比例。以2005年为例，全国检察机关共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人860372人，提起公诉950804人。当年起诉的案件中，法院判处三年有期徒刑以下刑罚的（包括判处缓刑、拘役、管制、单处附加刑），约占起诉总人数的63％。此外，当年作不起诉处理的犯罪嫌疑人有22305人。一方面，刑事案件不断增多，轻罪案件所占的比例较大；另一方面，司法资源紧张，案多人少矛盾突出，司法人员办案压力很大，长期超负荷工作。在这种情况下，通过创新工作机制，对刑事案件实行繁简分流，依法快速办理轻微刑事案件，以便把有限的司法资源集中于办理重大、疑难、复杂的案件，从而提高诉讼效率、保证办案质量，已成为司法工作改革的必然要求，势在必行。
在我国刑事诉讼中，由于对案件没有实行繁简分流，办案人员同时办理各类案件，不论案件繁简，都按部就班办理。有时为了集中力量办理重大、复杂案件而不得不暂时搁置轻微刑事案件，等到法定期限即将届满时再予以办理。这种状况虽然不属于违法，但容易造成对一些轻微刑事案件办案时间长、诉讼效率低，或者对犯罪嫌疑人、被告人审前羁押期限过长，甚至出现司法不公现象。因此，改进办案分工，推进办案专业化，建立依法快速办理轻微刑事案件的工作机制，对于提高诉讼效率、保证司法公正、保障人权是十分必要的。
近两年来，一些地方检察机关特别是基层检察院与公安机关、人民法院等部门密切配合，积极探索，努力挖掘内部潜力，在建立依法快速办案机制方面，创造了一些好的做法和经验，取得了良好的效果，特别是办案效率显著提高。如重庆市渝北区公、检、法机关对79起轻微刑事案件适用快速办案机制后，侦查、审查批捕、起诉、审判四个环节，平均每起案件仅用21天，比以前缩短了92天。快速办理的案件质量也得到了保证，如四川省广安市邻水县适用快速办案机制办理的107起案件，法院全部作有罪判决，被告人全部认罪服判，无一人上诉，被害人也没有申诉和上访。但是由于各地的做法不尽相同，需要加以总结和规范。
针对上述情况和问题，高检院把建立依法快速办理轻微刑事案件工作机制作为一个重要的专题，组织进行了深入的调查研究，推广了一些基层检察院的做法和经验。在研究起草《意见》过程中，高检院领导专门召开座谈会，认真听取了九位著名法学专家的意见；《意见》稿征求了中央有关政法部门的意见，提交全国检察长会议进行了讨论，并经高检院检察委员会审议通过。
此外，在起草《意见》过程中，国外从简处理轻罪案件的做法也给我们有益的启示。据有关资料介绍，在英国，由治安法院按简易程序审理的案件，占全部刑事案件的90％以上。美国广泛适用辩诉交易程序，90％以上的刑事案件不经过审判而通过辩诉交易程序处理。意大利1989年通过的刑事诉讼法典，设置了五种特别程序加快案件的处理。1989年10月维也纳国际刑法协会的决议中认为：“对简单的案件，可能采取、也应该采取简易程序。但应该给被告人保证享有获知被控内容和有罪证据的权利，包括提供证据的权利和聘请律师为其辩护的权利。”联合国《公民权利和政治权利国际公约》也规定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员……”
二、制定《意见》的目的和意义
出台这个文件，推动建立依法快速办案工作机制，目的在于通过对刑事案件实行繁简分流，依法快速办理轻微刑事案件，把有限的司法资源集中于办理重大、疑难、复杂的案件，从而提高刑事诉讼效率，节约司法资源，保证办案质量，促进司法公正。建立这一工作机制，符合中央关于司法改革的精神，具有重要的现实意义，主要体现在以下几个方面：
一是符合构建社会主义和谐社会的要求。对于轻微刑事案件依法进行快速办理，可以使有罪的人及时受到惩处，无罪的嫌疑人及时得以解脱，被害人的物质和精神损失及时得到救济和抚慰，犯罪行为所破坏的社会秩序可以在短时间内得以恢复。这有利于及时化解社会矛盾，增加和谐因素，减少不和谐因素。西方法谚云：“迟来的正义非正义。”这虽然可能有失偏颇，但并不无道理，迟来的正义起码是打了折扣的正义。
二是体现宽严相济的刑事司法政策。宽严相济政策的核心是区别对待、宽严并用，该严则严，当宽则宽，宽严互补。对刑事案件实行繁简分流，快速办理轻微刑事案件，集中力量办理重大、疑难、复杂案件，体现了对犯罪实行区别对待的政策精神。
三是有利于保证司法公正，保障人权。司法实践中，如果不论复杂案件还是简单案件，都按部就班办理，用足法定期限再转入下一个环节，虽然不违法，但必然影响诉讼效率，或者造成对轻罪案件的犯罪嫌疑人审前羁押时间过长，出现司法不公，侵犯人权。建立依法快速办案机制，有利于避免这些问题的发生。
四是有利于提高诉讼效率，节约司法资源。如上所述，在刑事案件中，轻罪案件占有较大的比例，快速办理这部分案件，把有限的司法资源集中办理重大、疑难、复杂案件，对于提高整个刑事诉讼效率、节约司法成本，无疑具有重要的作用。
五是有利于实现办案的社会效果和法律效果的有机统一。事实表明，刑事案件发生之后，在社会各方面普遍关注的情况下及时作出处理，比时过境迁再予以处理，显然会取得更好的效果。
三、《意见》的主要内容
《意见》共十二条，规定的内容主要以检察机关的职能为基点，同时适当向前向后延伸，即根据案件的具体情况，检察机关可以向侦查机关提出快速移送审查起诉、向审判机关提出按简易程序快速审判的建议。《意见》规定的主要内容有：
一是明确快速办案工作机制的内涵。《意见》第一条规定：依法快速办理轻微刑事案件，是对于案情简单、事实清楚、证据确实充分、犯罪嫌疑人、被告人认罪的轻微刑事案件，在遵循法定程序和期限、确保办案质量的前提下，简化工作流程、缩短办案期限的工作机制。
二是规定快速办理轻微刑事案件应当坚持的原则。即严格依法原则、公正与效率相统一原则、充分保障诉讼参与人诉讼权利原则、及时化解社会矛盾原则。
三是明确适用快速办案机制的条件和范围。规定：适用快速办案机制的轻微刑事案件，应当同时符合以下条件：（一）案情简单，事实清楚，证据确实、充分；（二）可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金；（三）犯罪嫌疑人、被告人承认实施了被指控的犯罪；（四）适用法律无争议。并根据司法实践，规定可以适用快速办案机制的八类轻微刑事案件。同时规定：“对于危害国家安全犯罪的案件、涉外刑事案件、故意实施的职务犯罪案件以及其他疑难、复杂的刑事案件，不适用快速办理机制。对于严重刑事犯罪案件，应当贯彻依法从重从快方针，集中力量及时办理，不适用本意见规定的快速办理机制。”
四是规定检察工作环节快速办理轻微刑事案件的要求。规定：对于符合快速办理条件的轻微刑事案件，应当简化内部工作流程，简化制作审查逮捕、审查起诉办案文书；在法定期限内，缩短办案期限，提高诉讼效率。
五是规定检察环节对刑事案件实行繁简分流的工作机制，要求对刑事案件实行繁简分流，分工办理，指定人员专门办理轻微刑事案件，具备条件的可以在侦查监督部门和公诉部门成立相应的办案组。并要求各地检察机关把快速办理轻微刑事案件情况，作为考核工作实绩的内容，建立起激励机制，鼓励办案人员在法定期限内从快办案。
六是规定检察机关在审查逮捕和审查起诉工作中，根据案件的具体情况，认为符合快速办理条件的，可以建议侦查机关及时移送审查起诉，或者建议人民法院适用简易程序审理。并要求各地检察机关加强与公安机关、人民法院的联系与配合，共同建立起依法快速办理轻微刑事案件的工作机制，有条件的可以联合制定快速办理机制的规范性文件，以实现在侦查、批捕、起诉、审判各个诉讼环节都依法快速办理轻微刑事案件。
四、《意见》的理解和适用中的几个问题
对《意见》的理解和适用，有几个问题需要进一步明确。
第一，应当转变执法观念。对轻微刑事案件，只要在法定期限内办理，就可以认为不违法。那么，为什么要强调快办？道理已在前面作了阐述。应当从贯彻宽严相济刑事司法政策、保障人权、构建社会主义和谐社会的高度，从实现刑事诉讼公正与效率的价值目标出发，充分认识建立依法快速办理轻微刑事案件工作机制的重大意义。
第二，建立快速办案机制需要公检法之间密切配合。刑事诉讼涉及侦查、批捕、起诉、审判各个诉讼环节，要依法快速办理轻微刑事案件，需要公、检、法等部门密切配合、协调行动。但由于《意见》是由高检院单独制定，因此文件规定的主要以检察机关职能为基点。各级检察机关要根据高检院这个文件的精神和要求，挖掘内部潜力，科学分流繁简案件，提高检察环节的办案效率；同时要加强与公安机关、人民法院等部门的联系与配合，共同建立起依法快速办理轻微刑事案件的工作机制。从司法实践情况看，绝大多数轻微刑事案件是由基层办理，因此，建立快速办案机制，关键是要在基层落实。据了解，目前一些地方如重庆市渝北区、江苏省苏州市、张家港市、广东省广州市等地基层公检法等部门共同就快速办案机制制定了规范性文件。这个做法，值得各地借鉴。我们认为，《意见》经过一段时间的实施，在总结基层工作经验的基础上，高检院可以与有关部门协商，联合制定快速办案机制的规范性文件。
第三，检察工作环节“简化工作流程”的内容。根据检察工作实际，对轻微刑事案件“简化工作流程”，一是要简化制作审查逮捕意见书、审查起诉终结报告等办案文书；二是要减少内部审批程序，比如，有的案件可以由主办或者主诉检察官审查、报检察长决定，不需经过部门负责人审核或者集体讨论。当然，简化内部工作流程必须遵循严格依法原则，不能省略法定的办案程序，必须充分保障法律规定的诉讼参与人特别是犯罪嫌疑人、被告人、被害人的诉讼权利，绝不能为了追求快速办理而忽视对诉讼参与人诉讼权利的保护。
第四，快速办案机制对重大刑事案件是否适用的问题。快速办案工作机制，主要适用于案情简单、事实清楚、证据确实充分，犯罪嫌疑人、被告人认罪的轻微刑事案件。对于危害国家安全的刑事案件、涉外刑事案件、故意实施的职务犯罪案件以及其他重大、疑难、复杂的刑事案件，不适用《意见》规定的快速办理机制。但应当明确，对严重刑事犯罪，应当坚持依法从重从快的方针，集中力量及时办理。建立快速办理工作机制，也是为了更好地贯彻依法从重从快方针，不能因为强调快速办理轻微刑事案件而忽视依法从快办理重大刑事案件。为此，要按照繁简分流、促进专业化的原则，改进办案分工，指定专人办理轻微刑事案件，集中力量办理重大、疑难、复杂案件。
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