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《人民检察院羁押听证办法》的理解与适用
文/张晓津；刘中琦
作者单位：最高人民检察院第一检察厅
期刊栏目：权威解读
为深入贯彻《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，进一步加强和规范检察机关羁押审查工作，准确适用羁押措施，依法保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利，根据刑事诉讼法及有关规定，结合检察工作实际，最高人民检察院第十三届检察委员会第六十五次会议讨论通过了《人民检察院羁押听证办法》（以下简称《办法》），于2021年8月17日起施行。为便于司法实践中准确理解和正确适用，现就《办法》起草背景和重点内容解读说明如下。
一、《办法》出台的背景
第一，顺应经济社会发展的需要。改革开放以来，伴随着中国经济发展取得的举世瞩目的成就，我国社会主要矛盾也发生了深刻变化，人民群众对美好生活的向往从“有没有”到“好不好”提升，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等有了更高的期待和需求，不仅关注自身的权利，还关注他人的权利保障，关注社会公平正义；不仅关注公平正义是否实现，还关注“是否以人们看得见的方式实现”。羁押制度也需要与经济社会发展相适应，努力满足人民群众更高水平的法治需求。
第二，适应法治现代化的需要。人身自由是每一个公民享有的最基本权利。根据宪法第三十七条的规定，为实现对人身自由的宪法保护，在不得不对犯罪嫌疑人采取羁押这一最严厉的强制措施时，羁押权的行使就必须严格遵守正当程序原则、受到严格的司法审查。因此，审查逮捕权被公认为一项司法审查权力。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第九条第三项明确规定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员。”从世界各国的羁押立法看，对审前羁押一般采取司法审查制，对审前程序进行诉讼形态设计，使之形成侦辩对抗、由司法官居中裁决的格局。[1]正如有学者所言，审查逮捕权是司法权，关系到公民人身自由这一宪法基本权利，应当以司法的方式进行，由独立、中立的审查主体，在听取羁押行为的利益方和不利益方双方的意见后公正作出决定。[2]
从我国的逮捕制度和实践看，审查逮捕是检察机关诸职能中最具司法属性的一项，但以往长期采取书面、单方、封闭的行政化审查方式，信息来源单向，缺乏有效救济，司法属性不彰，招致不少批评。[3]我们认为，审查逮捕的司法化需要具有四个特征：一是“兼听”。不再是检察官与公安机关单方沟通，侦查、审查逮捕流水线式作业，而是由检察官在充分听取各方意见后慎重作出审查逮捕决定。二是“中立”。检察官不预设立场，秉持客观中立，在充分评判各方意见基础上，根据相关证据材料居中裁断。三是“亲历”。检察官应当亲身经历案件审查的全过程，直接接触和审查影响逮捕决定作出的各类证据，直接听取诉讼参与人的言词陈述，而不能依靠听取汇报或书面阅卷断案。四是“可救济”。有权利则必有救济，对于被羁押的犯罪嫌疑人、被告人，应当赋予其以某种方式寻求救济的权利。从世界范围看，这种救济方式包括提起上诉、申请保释、司法复查以及羁押必要性审查等。[4]
第三，适应司法实践的需要。一方面，我国的犯罪形势已经发生了重大变化，全国刑事案件总量增长的情况下，重罪案件行为人从1999年的16.2万人下降至2020年的3.9万人，占比从19.6%下降至3.1%。八类严重暴力犯罪发案数自2009年以来10年连降，2019年公安机关严重暴力犯罪立案数同比下降10.3%，仅占2012年的三分之一。与之相反，被判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件人数占比从1999年的54.6%上升至2020年的87.3%。另一方面，宽严相济刑事政策自2005年提出后已逐步深入人心，与之相应的司法制度改革取得了明显成效，认罪认罚从宽制度写入刑事诉讼法并得到有效贯彻，少捕慎诉慎押司法理念上升为一项刑事司法政策。随着犯罪形势的变化，刑事政策的调整，以及犯罪控制和侦查取证能力水平明显提升等，亟须重新审视羁押的适用问题，确立与犯罪治理现代化相适应的新的理念和政策措施。
二、羁押听证制度溯源和《办法》的起草制定过程
《办法》规定的羁押听证起源于检察机关就审查逮捕方式探索开展的诉讼化、司法化改革，目的是通过改变传统的审查逮捕单方审、书面审、封闭审，行政审批色彩浓厚，司法审查属性不彰，犯罪嫌疑人权利保障不到位等问题，构建一种检察官居中裁断，侦查机关、辩护律师充分参与的司法审查程序，实现逮捕司法属性的回归和人权司法保障的完善。大致分为三个阶段。
（一）第一阶段：2000年到2012年刑事诉讼法修改，推动立法完善
1.改革推进。2000年，为回应学术界对检察机关行使审查逮捕权的质疑，针对1997年刑事诉讼法（包括1999年最高检《人民检察院刑事诉讼规则》）中关于逮捕审查仅“审阅案卷材料，制作阅卷笔录，提出审查意见”的单方、书面审模式，最高检在《检察改革三年实施意见》中提出“在审查逮捕、审查起诉中要听取有关机关和诉讼参与人的意见”。2005年《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》、2009年《关于深化检察改革2009-2012年工作规划》均对此项改革作出部署。之后，上海等地大胆创新，围绕审查逮捕的诉讼化开展了试点探索。
2.立法确认。经过10年探索积累，在检察机关的积极推动下，2010年最高检与公安部联合下发《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》（已失效），要求“人民检察院办理审查逮捕案件，必要时应当讯问犯罪嫌疑人，公安机关应当予以配合”。这是审查逮捕程序诉讼化转型的改革成果第一次被正式写入检察机关和公安机关联合下发的规范性文件中。以此为基础，为保证检察机关正确行使审查逮捕权，防止错误逮捕，2012年修改后的刑事诉讼法全面吸收了这一审查逮捕诉讼化转型的制度成果，规定“人民检察院审查批准逮捕，可以讯问犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，应当讯问犯罪嫌疑人……”。至此，逮捕案件审查模式从单方行政审批到两造参与的结构性调整得到立法确认。
（二）第二阶段：2012年刑事诉讼法实施到2018年刑事诉讼法再次修改，为解决封闭审问题探索积累实践和制度经验
随着2012年刑事诉讼法的实施以及实践探索的不断深入，当面听取意见的审查逮捕程序改革进一步得到实务界和理论界的认可，2013年召开的全国检察机关第四次侦查监督工作会议在总结上海等地“审查逮捕方式司法化”经验基础上，明确提出要“探索公开审查案件的办案方式，对于符合条件的案件，可以试行公开听取侦查人员、犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其诉讼代理人意见的审查方式”。
2016年，最高检发布的《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》明确提出“围绕审查逮捕向司法审查转型，探索建立诉讼式审查机制”。自2016年起，最高检原侦查监督厅联合中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心，将“审查逮捕听证”作为审查逮捕诉讼化转型的具体形式，在上海、江苏、安徽、广东、重庆和四川等六省（市）检察机关陆续开展了改革试点工作（2018年最高检内设机构改革后，该项工作由第一检察厅牵头负责）。各地在创新开展逮捕听证实践的基础上，积极推进相关制度机制的健全完善，为检察机关及时有力应对“我国经济社会发展呈现新的特征”给逮捕强制措施适用带来的“一系列新挑战”[5]积累了实践和制度经验。
（三）第三阶段：2018年检察机关推进“捕诉一体”办案机制改革至今，羁押听证进入制度化、规范化新阶段
1.写入《人民检察院刑事诉讼规则》的羁押听证。实行“捕诉一体”办案机制给检察机关依法行使审查逮捕权带来了新的历史机遇和挑战。特别是改革伊始，学术界和实务界对“捕诉一体”后审查逮捕丧失独立地位和价值、依附于审查起诉、审查流于形式存在一些担忧和质疑。为积极回应这些担忧和质疑，切实加强审查逮捕工作，2018年最高检《2018-2022年检察改革工作规划》中再次明确，要“建立有重大影响案件审查逮捕听证制度，健全讯问犯罪嫌疑人、听取辩护人意见工作机制”。随后，2019年12月修订《人民检察院刑事诉讼规则》时，分别在审查批准逮捕一节中增加了第二百八十一条，“对有重大影响的案件，可以采取当面听取侦查人员、犯罪嫌疑人及其辩护人等意见的方式进行公开审查”；在羁押必要性审查一节中增加第五百七十七条第二款，“必要时，可以依照有关规定进行公开审查”。这是羁押听证制度第一次在司法解释文件中得到确认。
2.写入《人民检察院审查案件听证工作规定》的羁押听证。2020年10月，最高检印发的《人民检察院审查案件听证工作规定》对审查逮捕听证、羁押必要性审查听证作出进一步规定。自《人民检察院审查案件听证工作规定》实施以来，各地检察机关积极开展审查逮捕听证、羁押必要性审查听证工作，为羁押听证的进一步制度化、规范化积累了实践样本，同时也提出了新的制度需求。
3.《办法》中的羁押听证。在系统总结各试点地方好的经验做法、好的制度建设基础上，在《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院审查案件听证工作规定》的制度规范框架下，我们对羁押听证工作进行了进一步的制度化、规范化。在起草制定《办法》过程中，我们广泛听取、充分吸收各地检察机关、公安机关、司法行政机关、律师代表以及国内知名专家学者的意见，又对相关问题作了深入研究论证，最终形成了目前发布实施的《办法》。
三、需要重点说明的问题
《办法》共18条，从目的依据、概念内涵、听证范围、参加人员、启动方式、听证程序、保密责任、听证保障等对包括逮捕听证、羁押必要性审查听证和延长侦查羁押期限审查听证在内的羁押听证作了系统、全面的规定。
（一）关于羁押听证的目的
一是贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，依法保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利，减少不必要羁押。二是通过加强和规范检察机关羁押审查工作，准确适用羁押措施。需要强调的是，贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策推进羁押听证，绝不能把羁押听证错误理解为“不羁押前的听证”。从前期各地试点和2021年开展的羁押必要性审查专项活动情况看，采取羁押听证的案件，检察机关更多地作出了不羁押的决定，专项活动中的听证后不羁押率达到80%以上，逮捕听证试点中的不捕率也明显高于其他案件，但这种较高的不羁押率，一方面是对目前过高羁押率和羁押倾向的修正，另一方面也是各地在探索羁押听证过程中对听证目的理解把握存在一些偏差造成的。审查逮捕不是一捕了之、一押到底，羁押听证也不是一听就放、要放才听。通过听证审查加强和规范检察机关羁押审查工作，根本目的在于通过听证审查准确把握犯罪嫌疑人的社会危险性和羁押必要性，准确适用羁押措施，在保障诉讼顺利进行、保障侦查取证必需的前提下，该捕的捕、该放的放。
（二）关于羁押听证的概念
羁押审查是审前程序中对侦查权实现有效控制和监督制约的重要方式，更是对犯罪嫌疑人人身自由权的司法裁量，应当贯彻司法审查原则，在充分听取犯罪嫌疑人及其辩护人意见的基础上，构建一种有侦查机关、犯罪嫌疑人、辩护律师充分参与，检察官居中裁断的司法审查程序。审查逮捕、审查延长侦查羁押期限、羁押必要性审查都属于审查决定是否剥夺或继续剥夺犯罪嫌疑人、被告人人身自由的重要司法审查程序，应当一并作为羁押审查案件纳入可以采取听证审查的案件类型范围。同时，为了更加规范、简洁地概括3种涉及羁押强制措施适用的听证审查活动，经研究并征求专家学者意见，《办法》使用了“羁押听证”的概括表述。
（三）关于羁押听证的范围
总的考虑，一方面，羁押审查案件的办案期限普遍比较紧张，如审查批准逮捕应当在七日内作出决定、提请延长侦查羁押期限的案件由侦查机关于期限届满七日前提请、羁押必要性审查案件应当在立案后十个工作日以内作出决定，因此大范围地开展听证不具有可操作性，应当适当限定范围，突出确有必要、重大影响的情形。另一方面，从目前检察机关办理的羁押审查案件情况看，不是所有的羁押案件都需要以听证形式开展审查。承办检察官经审查并依法听取犯罪嫌疑人、辩护律师意见，对于是否需要逮捕或继续羁押不存在疑虑的，当捕则捕，当放则放，不需要以听证形式进行审查。只有承办检察官初步审查后认为确有必要的，可以根据案件情况，依照《办法》开展听证审查，帮助检察官依法准确作出审查决定，确保案件办理效果。
（四）关于羁押听证的不公开原则
检察机关推进扩大非羁押强制措施的适用，在更高水平上保障人权的同时，也应保障刑事诉讼的顺利进行，兼顾保障刑事诉讼惩罚犯罪目的的实现。检察机关办理的羁押审查案件中，95%以上发生在侦查阶段，这要求羁押审查必须尊重侦查规律、保障办案需要，在根据案件具体情况开展羁押听证时，应充分考虑案件处于侦查阶段这一特点，对侦查秘密、当事人隐私等予以有效保护。不能为了听证而听证，为了公开而公开。只有在公开听证确有必要，且不影响侦查办案、不影响诉讼进展的前提下，承办检察官认为公开进行听证审查能够取得更好的政治效果、法律效果和社会效果时，报经检察长批准后才可以进行公开听证审查。
（五）关于羁押听证的参加人员
除检察官外，参加羁押听证的人员一般包括侦查人员、犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人和辩护人、被害人及其诉讼代理人，即羁押听证的“双方当事人”。需要特别说明的是，如何理解《办法》关于“邀请符合条件的社会人士作为听证员参加听证”的规定。
羁押听证的听证，最初即为司法审判程序中的听审，经西方国家的立法、行政程序司法化而进入立法、行政执法领域，再由我国行政处罚法立法引入后，近年来被检察机关吸收借鉴。1996年行政处罚法首次以法律的形式确立了听证制度，并在立法说明中将我国的听证制度明确定位为“申辩制度”。即当行政机关作出的决定不利于当事人时，应该给当事人提供一个机会，让他自己去申辩，提出自己的看法，并为他提供陈述理由、发表意见的机会，以此保障当事人的合法权益。[6]围绕听证制度的这一核心功能和目的，20多年来我国的行政程序立法对听证制度不断地健全完善，其中对听证员的定位主要包括以下两个方面：一是听证主持人即听证员。如，2020年自然资源部《自然资源听证规定》规定，“听证设听证主持人，在听证员中产生；但须是听证机构或者经办机构的有关负责人”。二是听证员应为行政机关工作人员。2018年海关总署《海关行政许可听证办法》将其限定为“审查该行政许可申请的人员以外的工作人员”。
羁押听证属于司法听证范畴，刑事诉讼法关于“听取意见”的规定是其规范依据。其与行政听证在适用对象等方面有所不同，但从听证的机理和功能上一致，即在作出是否羁押的决定前“给当事人提供申辩、陈述理由、发表意见的机会”，这也是检察机关行使检察裁量权的一种重要方式。因此，我们认为，主持羁押听证的检察官和承办检察官是当然的羁押听证员。由检察官、侦查人员、犯罪嫌疑人、被告人组成的三方结构，已经充分满足羁押听证制度的诉讼化结构要求，能够保障犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利，实现羁押审查诉讼化改造的功能和价值。
同时，对于有重大争议或者重大社会影响的羁押审查案件，检察机关在以听证方式实现两造对立、居中审查的基础上，认为需要更广泛听取社会意见，通过更广泛的社会参与达到释法说理、化解矛盾、提升公信目的的，可以邀请社会人士作为听证员参加听证。
（六）关于羁押听证的程序
为有效发挥听证作用，检察官应在开展听证审查前认真审查案卷材料，整理、明确审查决定是否羁押的重点、焦点问题，并拟定审查提纲。同时，为确保听证效率、效果，听证参加人有书面意见和相关证据材料的，应于听证前提交检察机关审查。
羁押听证程序突出羁押审查案件特点，同时参考了法院庭审和行政机关听证程序。检察官宣布审查开始后，需明确审查焦点；然后由侦查人员围绕听证审查重点问题，说明犯罪嫌疑人、被告人需要羁押或者延长羁押的事实和依据，出示证明社会危险性条件的证据材料；而后由犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人和辩护人发表意见，出示、提交相关证据材料。参与各方可在检察官的引导下依次发表意见。
（七）关于羁押听证的保密要求
在刑事案件侦查阶段，保守侦查秘密是保障刑事诉讼顺利进行和打击犯罪的当然需要，羁押审查案件大都处于侦查阶段，有必要对侦查秘密予以保护。对于可能泄露侦查秘密、影响案件办理的，不得以听证方式审查办理；开展羁押听证过程中，如果发现涉及侦查秘密，不应被犯罪嫌疑人、辩护人知悉的证据材料和相关意见，检察官可以单独与侦查人员或辩护律师核实，或要求相关人员签署保密协议。确有听证必要的涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私（包括未成年人）的案件，应当严格将听证参加人限制在必要的诉讼参与人范围内，不再另行邀请听证员和人民监督员参加。听证参加人泄露秘密，影响刑事诉讼顺利进行的，应当承担相应的法律责任。从试点情况看，通过健全相关保密措施能够有效保护侦查秘密，保障诉讼顺利进行。
四、关于《办法》的推进落实
受“口供至上”“由人到供”“由供到证”等传统办案习惯影响，我国的刑事诉讼活动一定程度存在“构罪即捕”“以捕代侦”“一押到底”的问题。要改变和纠正原有的对逮捕羁押强制措施的过度依赖、过多适用，对司法机关来说，是一个从理念到制度到能力的系统工程，对社会大众来说，也需要一个更新理念、逐步理解的过程。下一步，最高检将努力打好非羁押“组合拳”：在顶层设计上，按照中央全面依法治国委员会工作部署，会同最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部共同就推进落实少捕慎诉慎押刑事司法政策起草出台指导性意见，推动中央政法机关统一理念认识，形成政法合力。
在探索创新上，最高检从2020年底，在北京、河北、山西等12个省（市）部署了“降低羁押率的有效路径与社会危险性量化评估”试点工作，各试点地区围绕非羁押强制措施的适用，积极探索建立了符合非羁押诉讼改革方向，具有较强可操作性、实践运行切实有效的羁押必要性审查制度体系。最高检将对各地的试点工作进行总结梳理，对其中已经成熟的、可复制可推广的经验做法，及时以制度规范的形式固定下来，推广到全国。
在制度保障上，进一步探索建立非羁押强制措施的动态跟踪制度。在监督公安机关强化对取保候审、监视居住监管的同时，健全完善正向激励机制和负向脱管惩戒机制，将犯罪嫌疑人被采取非羁押强制措施后的表现作为后续审查是否可以相对不起诉、附条件不起诉以及提出从宽量刑建议的参考依据。探索构建非羁押诉讼社会支持体系，加强与社区、派出所、村（居）委会以及犯罪嫌疑人所在单位的对接联系，推动社区、事业单位、公益组织参与非羁押人员监管。
在观念引领上，我们将选编发布非羁押典型案例，用好的典型案例教育引导政法干警和社会大众转变传统羁押理念、正确把握羁押标准、在羁押审查中落实宽严相济刑事政策、营造宽缓的社会舆论环境，助推提升社会治理体系和治理能力现代化水平。
[编辑：耿阁]
【注释】
*最高人民检察院第一检察厅副厅长；
**最高人民检察院第一检察厅三级高级检察官。
[1]参见孙谦：《司法改革背景下逮捕的若干问题研究》，载《中国法学》2017年第3期。
[2]参见龙宗智：《审查逮捕程序宜坚持适度司法化原则》，载《人民检察》2017年第10期。
[3]参见龙宗智：《审查逮捕程序宜坚持适度司法化原则》，载《人民检察》2017年第10期。
[4]参见陈瑞华著：《比较刑事诉讼法》，中国人民大学出版社2010年版，第310～315页。
[5]随着我国经济社会发展呈现新的特征，逮捕这一强制措施的适用面临着一系列新挑战：一是以审判为中心的刑事诉讼制度改革，全面提升了适用逮捕的证据要求；二是司法责任制的落实，给适用逮捕的方式提出了新的挑战；三是网络信息时代重大、敏感案件适用逮捕的舆情挑战；四是刑事犯罪形态的新变化增加了逮捕司法决断的难度。参见孙谦：《司法改革背景下逮捕的若干问题研究》，载《中国法学》2017年第3期。
[6]参见李娜：《听证程序首次进入中国法律》，载《中国律师》1996年第5期。
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