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《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》解读
文/袁其国
作者单位：最高人民检察院刑事执行检察厅
为深入贯彻修改后刑事诉讼法赋予检察机关法律监督新的职责和要求，2016年1月22日，最高人民检察院印发了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》(以下简称《规定》)。《规定》根据有关法律规定，结合司法实践，全面规范人民检察院办理羁押必要性审查案件工作，是各级检察机关依法办理羁押必要性审查案件的重要指导性文件，对于进一步加强羁押必要性审查、保障被羁押人合法权利具有重要意义。为便于深入理解和掌握《规定》的基本精神和主要内容，现就有关问题解读如下：
一、起草背景及过程
修改后刑事诉讼法确立了羁押必要性审查制度，《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《规则》)第六百一十七条将该职责赋予侦查监督、公诉、刑事执行检察三个部门。2013年1月以来，各级检察机关依法履行羁押必要性审查职责，一批不需要继续羁押的犯罪嫌疑人、被告人在检察机关建议下被办案机关释放或者变更强制措施，取得了较好的法律效果和社会效果。但实践中，由于法律法规和司法解释对羁押必要性审查的规定较为原则，操作性不强，影响了羁押必要性审查制度的全面开展。
(一)开展羁押必要性审查是降低看守所高羁押率、保障人权的现实需求
目前，我国看守所人满为患，羁押率居高不下。不当、不必要的羁押既侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权利，也浪费国家的司法成本和诉讼资源，也不符合保释为主、羁押为辅的审前羁押国际惯例和有关国际法文件规定。修改后刑事诉讼法第九十三条正式确立了羁押必要性审查制度。这是一项全新的制度，也是检察机关新增的一项重要职能，具有重要的价值和意义。一是羁押必要性审查制度有利于充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。主要是保护其不被不必要和不正当羁押的权利。羁押必要性审查制度是“国家尊重和保障人权”的宪法原则和刑事诉讼法原则规定的重要体现之一。通过羁押必要性审查，可以减少很多不必要或不正当的羁押，预防和减少超期羁押，防止刑罚提前透支，最大限度地减轻对犯罪嫌疑人、被告人人身自由的侵害。同时，减少看守所羁押人数，会相对改善看守所的生活、卫生等条件，如可逐步、尽早实现在押人员“床位制”，以维护在押人员最基本的人格尊严和合法权益。二是羁押必要性审查制度有利于改变我国看守所羁押率居高不下的局面，节约国家的司法成本和资源。羁押犯罪嫌疑人、被告人需要国家支付较高的司法成本，包括在押人员的生活卫生费、看守所的硬件设施投入以及增加监管人员的编制、工资支出等。通过羁押必要性审查，减少羁押人数，必然会节约国家的司法成本。三是羁押必要性审查制度是贯彻宽严相济刑事政策的必然要求和体现。宽严相济刑事政策落实到司法实践中，就是可捕可不捕的不捕，可羁押可不羁押的不羁押，可诉可不诉的不诉，可判可不判的不判。因此，对于逮捕后没有继续羁押必要性的犯罪嫌疑人、被告人，予以释放或者变更强制措施，就是宽严相济刑事司法政策的体现。四是羁押必要性审查制度有利于维护社会和谐稳定，体现司法文明。通过羁押必要性审查工作，会产生很多积极效果：一是有利于感化人。对于被释放或者变更强制措施的犯罪嫌疑人、被告人来说，他们及其亲属会感激政府和司法机关，减少公民与国家之间的对抗情绪，促进社会和谐。二是可以减少在押犯罪嫌疑人、被告人在看守所的交叉感染，减少其重新违法犯罪率，维护社会稳定。三是能在一定程度上改变“一捕了之”“一押到底”的状况，体现司法的理性、平和和文明。
(二)各地开展羁押必要性审查探索出一些好的做法
2013年以来，各地检察机关刑事执行检察部门在履行羁押必要性审查职责工作中深入探索，创新和总结了很多好的经验做法。例如，山东省东营市河口区检察院给取保候审人员佩戴智能监控手表；江苏省苏州市检察机关研发了羁押必要性审查评估软件，都是很好的创新做法。在完善羁押必要性审查工作机制方面也取得了一些成绩，比如科学的羁押必要性评估机制，实现对羁押必要性的量化审查，提高效率；羁押必要性审查内部协作配合机制，对检察机关内部如何协调配合，形成工作合力等进行探索；羁押必要性审查外部协调配合机制，对公检法机关在羁押必要性审查工作中如何协调配合进行探索；羁押必要性审查后续监管配套机制，解决如何防止变更强制措施后影响刑事诉讼顺利进行的问题；羁押必要性审查考评奖惩机制，解决羁押必要性审查工作量持续增长问题。对于这些经验、机制，我们要进一步加以总结和提炼，然后在全国检察机关进行推广，以便推动其他地方羁押必要性审查工作的开展。
(三)羁押必要性审查实践中暴露出来的问题亟待解决
羁押必要性审查工作取得了很大的进展，同时，也存在许多问题，这主要体现为：一是羁押必要性审查制度和工作机制还不完善。二是各地羁押必要性审查工作发展不平衡。如有的省份刑事执行检察部门办理羁押必要性审查案件年均超过千人，而有的大省办理羁押必要性审查案件年均只有一二百人，有的省份甚至年均不到百人。三是成功办理的羁押必要性审查案件数量整体偏少，2013年以来，全国检察机关刑事执行检察部门办理羁押必要性审查案件数量占当年逮捕数量的比例均为2.4%左右，整体比例偏低。
为加强制度指导，全面深入推进羁押必要性审查工作，最高人民检察院刑事执行检察厅先后印发了《关于人民检察院监所检察部门开展羁押必要性审查工作有关问题的通知》和《关于人民检察院监所检察部门开展羁押必要性审查工作的参考意见》，对刑事执行检察部门开展羁押必要性审查工作提出了明确要求，提供了指导性的参考意见，以促进这项新增职责的履行。
根据《最高人民检察院关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》(2015年修订版)及工作方案，最高人民检察院刑事执行检察厅牵头负责研究“健全和落实羁押必要性审查制度”，侦查监督厅、公诉厅、案件管理办公室为协办部门。2015年1月，最高人民检察院刑事执行检察厅对全国检察机关刑事执行检察部门开展羁押必要性审查工作情况进行了专题书面调研，详细掌握了各地的主要做法、取得的主要成效、存在的主要问题，并提出了下一步意见和建议。2015年2月9日，最高人民检察院党组听取了最高人民检察院刑事执行检察厅就全国刑事执行检察部门开展羁押必要性审查工作情况的汇报，研究规定将羁押必要性审查职责统一归口刑事执行检察部门负责。5月28日，曹建明检察长在全国检察机关刑事执行检察工作会议上指出：“考虑到刑事执行检察部门的职能特点和优势，最高人民检察院规定这项工作由刑事执行检察部门负责，侦查监督、公诉等部门予以配合。”因此，《规定》是按照由刑事执行检察部门统一负责羁押必要性审查工作的模式研究起草的。
最高人民检察院刑事执行检察厅研究起草了《规定》初稿后，先后在河南郑州、安徽芜湖召开了由六个省的省级院、市级院、基层院和派驻看守所检察室参加的座谈会；赴辽宁、陕西两地实地了解情况、听取意见；先后两次分别征求了各省级人民检察院刑事执行检察部门以及各省级人民检察院其他业务部门的意见；征求了最高人民检察院其他厅局的意见；分送全国人大常委会法工委、国家安全部、中央政法委、最高人民法院、公安部有关部门征求意见；提交全国检察机关刑事执行检察工作会议进行了讨论；召开了专家学者座谈会，听取了法律专家的意见。根据各地、各单位以及专家学者的反馈意见，逐条进行研究，认真修改完善。2016年1月13日，最高人民检察院第十二届检察委员会第四十七次会议通过了《规定》，于2016年1月22日正式印发。
二、主要内容及说明
《规定》共计29条，分为总则、立案、审查、结案、附则五章，对羁押必要性审查的全过程进行了规范。
(一)明确羁押必要性审查的概念范畴
刑事诉讼法第九十三条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”根据这一规定，羁押必要性审查的主体是人民检察院，时间为犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院履行职责的方式是向办案机关提出释放或者变更强制措施的建议，而不是直接决定释放或者变更强制措施，因此，羁押必要性审查属于检察机关的诉讼监督职能，而非诉讼职能。
司法实践中，很容易混淆刑事诉讼法第九十三条和刑事诉讼法第九十四条、第九十五条的规定，诉讼职能和诉讼监督职能不分。例如，有的检察院公诉部门将审查起诉阶段决定变更强制措施作为羁押必要性审查，有的侦查监督部门将不批准延长侦查羁押期限也作为羁押必要性审查。这种认识就是混淆了诉讼职能和诉讼监督职能的区分，没有理解羁押必要性审查的真正含义，真正意义上的羁押必要性审查就是指刑事诉讼法第九十三条规定的羁押必要性审查。
为贯彻落实刑事诉讼法第九十三条的规定，《规则》第六百一十六条至第六百二十一条对羁押必要性审查工作作了较为详细的规定，这些条文均严格限定在刑事诉讼法第九十三条所规定的羁押必要性审查概念范畴内，不包括刑事诉讼法第九十四条、第九十五条。刑事诉讼法第九十四条、第九十五条规定的是公检法办案机关依职权或者依犯罪嫌疑人、被告人一方的申请直接决定变更强制措施，办案机关在这两种情况下行使的均是决定权，属于诉讼职能，不属于诉讼监督职能，不属于羁押必要性审查。特别是公诉部门在审查起诉过程中，审查“对于已经逮捕的犯罪嫌疑人，有无继续羁押的必要”属于审查起诉的内容之一，审查的结果也是公诉部门以检察院的名义直接决定对犯罪嫌疑人变更强制措施或者释放。这是贯彻落实刑事诉讼法第九十四条、第九十五条的规定，不属于羁押必要性审查的范畴。而侦查监督部门对于侦查机关(部门)提请延长侦查羁押期限的案件，经过审查后认为不需要继续羁押的，直接以本院名义决定不批准延长侦查羁押期限的，行使的也是决定权而非建议权，属于诉讼职能而非诉讼监督职能，因此，不属于羁押必要性审查。为了厘清司法实践中的模糊认识甚至错误认识，《规定》中对羁押必要性审查的概念予以明确界定。
(二)羁押必要性审查案件的范围
征求意见时，有的观点认为，对涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪、黑社会性质的组织犯罪等案件，不应当作为羁押必要性审查的对象；有的观点认为，如果侦查活动还没有结束，将犯罪嫌疑人放出去就会有碍侦查，因此，对侦查阶段的案件不应当进行羁押必要性审查；也有的观点认为，羁押必要性审查应当仅适用于侦查和审查起诉阶段的案件，而不适用于审判阶段的案件。上述观点代表了司法实践中一些办案机关对羁押必要性审查可能影响办案的顾虑。
为了解决中国审前羁押率高的现状，缓解看守所的关押压力，保障犯罪嫌疑人、被告人的人权，修改后刑事诉讼法确立了羁押必要性审查制度，对逮捕后犯罪嫌疑人、被告人是否有继续羁押的必要性进行动态审查。该制度的确立，偏重于对犯罪嫌疑人、被告人人权的保护，并不必然会影响刑事诉讼的效率和结果。羁押必要性审查制度，是在保障诉讼顺利进行的基础上进行的必要性审查，近三年来，全国各级检察机关刑事执行检察部门针对羁押必要性审查制度开展的许多实践探索，对羁押必要性审查的后续保障机制都有严密的设计，而且，事实也证明，因羁押必要性审查而脱逃导致诉讼无法顺利进行的，至今尚未发生过。但是，“羁押办案”的习惯让办案机关习惯于该“万无一失”的方式，所以，对羁押必要性审查工作持怀疑态度。这是一些观点要求对羁押必要性审查的范围进行限制的主要原因。但是，羁押必要性审查制度的设立，并无对案件范围进行限制之意，根据刑事诉讼法第九十三条规定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查”。即，根据刑事诉讼法的规定，羁押必要性审查的范围，应当包括所有被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人，而不应当有所例外，这是检察机关应当依法履行的职责。司法实践中，对于一些重大、敏感等特殊案件，可以通过初审予以排除，不再进行立案审查，但不宜在《规定》中明确将某些案件直接排除在羁押必要性审查的范围之外。否则，就是检察机关的失职。据统计，近三年来，一大批处于侦查阶段和审判阶段的犯罪嫌疑人、被告人，经检察机关羁押必要性审查后提出建议而得以释放或者变更强制措施，取得了较好的法律效果和社会效果。但是，为了避免刑事执行检察部门开展羁押必要性审查工作对办案机关的办案工作产生消极影响，《规定》单独规定第六条，强调羁押必要性审查不得滥用建议权影响刑事诉讼依法进行。
(三)羁押必要性审查的办案部门
根据《规定》第三条，羁押必要性审查案件由办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门统一办理，侦查监督、公诉、侦查、案件管理、检察技术等部门予以配合。
本条规定了检察机关有关部门在办理羁押必要性审查案件方面的职责分工和协作配合。羁押必要性审查案件虽然统一归口刑事执行检察部门办理，但侦查部门、侦查监督部门、公诉部门等办案部门比刑事执行检察部门更加了解案件事实和证据情况。因此，如果案件处于侦查阶段，则刑事执行检察部门要听取侦查部门和侦查监督部门的意见，如是否存在延长羁押期限和申请变更强制措施的情况；如果案件处于审查起诉或者审判阶段，则刑事执行检察部门要听取公诉部门的意见，如是否存在向办案机关申请变更强制措施的情况。同时，案件管理部门在案件立案后要对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。技术部门要对犯罪嫌疑人、被告人的身体状况是否适宜继续羁押进行判断，因此，规定了侦监、公诉、侦查、案管、技术等部门予以配合的职责。
(四)羁押必要性公开审查制度
实践中，一些地方检察机关探索对羁押必要性审查案件进行公开审查，邀请有关人员参加发表意见，各地对这种形式，基本上采用“听证”的说法。比如，江苏省苏州市吴江区检察院建立了羁押必要性审查阳光听证审查机制。对依申请启动的羁押必要性审查，确立了以公开听证为原则的审查机制，由检察人员主持，由区政法委、区政府法制办、民主党派相关人士等专业人士作为听证员，邀请侦查机关、被害方、辩护人、在押人员亲属代表共同参加公开听证，由申请方提交证据，听证员听取各方的意见后进行评议，并当场宣布评议结果供检察机关参考。全国各级地方检察机关刑事执行检察部门对采取“听证”形式开展羁押必要性审查进行了广泛探索和大胆实践，采用“听证”形式进行羁押必要性审查，增强了羁押必要性审查案件的透明度，强化了群众参与和监督，多方同时参与增强了审查意见的全面性和客观性，因此，《规定》吸纳了该做法，作为一项制度规定下来。在名称的选择上，《规定》初稿也称为“听证”，征求意见时，专家学者提出，“听证”对于推进检务公开、树立检察机关良好形象具有积极作用，是一项值得采纳的制度，但是，“听证”从性质上讲是一种行政执法程序，为严谨用法，避免混淆，建议修改为“公开审查”，我们予以采纳，将该制度命名为“公开审查”。
关于公开审查的案件范围，考虑到刑事执行检察部门人力物力有限和实际工作需要，我们认为公开审查的案件不宜过多，应当突出审查重点，曾规定“对于有重大社会影响或者有争议的案件，人民检察院可以进行公开审查”。征求意见时，有的观点认为，对于有重大社会影响或者有争议的案件进行公开审查，社会效果不一定好。我们予以采纳，不再明确限制案件范围，实践中各地可以结合案件具体情况灵活掌握。第十四条第一款规定了人民检察院可以对羁押必要性审查案件进行公开审查。有关机关提出，有关国家秘密或者个人隐私的案件除外，予以采纳。第二款规定了与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员可以参加公开审查。邀请上述人员参加羁押必要性公开审查，有助于提高羁押必要性审查的公信力。
(五)应当和可以提出释放或者变更强制措施建议的情形
《规定》第十七条规定了应当提出建议的四种情形，即案件证据发生重大变化，没有证据证明有犯罪事实或者犯罪行为系犯罪嫌疑人、被告人所为的；案件事实或者情节发生变化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判处拘役、管制、独立适用附加刑、免予刑事处罚或者判决无罪的；继续羁押犯罪嫌疑人、被告人，羁押期限将超过依法可能判处的刑期的；案件事实基本查清，证据已经收集固定，符合取保候审或者监视居住条件的。上述内容在《规则》第六百一十九条中也有规定。
《规定》第十八条规定了可以提出建议的十二种情形，即：预备犯或者中止犯；共同犯罪中的从犯或者胁从犯；过失犯罪的；防卫过当或者避险过当的；主观恶性较小的初犯；系未成年人或者已满七十五周岁的人；犯罪嫌疑人、被告人与被害方依法自愿达成和解协议，且已经履行或者提供担保的；患有严重疾病、生活不能自理的；系怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；系生活不能自理的人的唯一扶养人；可能被判处一年以下有期徒刑或者宣告缓刑的；其他不需要继续羁押的情形。规定依据是《规则》第一百四十四条不予逮捕的情形、刑事诉讼法第六十五条可以取保候审和第七十二条可以监视居住的情形。
需要说明的是，考虑到如果犯罪嫌疑人、被告人具有悔罪表现，不予羁押不致发生社会危险，并且可能被判处一年以下有期徒刑或者宣告缓刑的，则没有继续羁押的必要，可以向办案机关提出释放或者变更强制措施的建议，所以，在第十一项予以规定。征求意见时，有的学者认为，对于可能被判处三年以下有期徒刑的案件，均可以提出建议。据统计，每年被逮捕后的被告人被判处三年有期徒刑以下刑罚的约占60%，被宣告缓刑的约占10%。如果规定对于可能判处三年有期徒刑以下刑罚案件均可提出建议，则案件数量太多，所以，限定为可能判处一年以下有期徒刑或者宣告缓刑案件。
(六)《规定》定位为试行
刑事诉讼法对羁押必要性审查的规定仅有一个条文，《规则》对羁押必要性审查的规定也较为简单，实践中各地做法也不尽相同。《规定》是在调研基础上起草的，由于这是检察机关的一项新增业务，之前并没有现成的规范性文件可资借鉴，所以，将《规定》定位为试行，等试行一定时期后可以根据实践情况进行修改完善。
三、《规定》的学习和贯彻
《规定》是最高检加强和规范羁押必要性审查工作的重要指导性文件，认真学习和贯彻《规定》，全面贯彻落实文件精神，是各级检察机关刑事执行检察部门的一项重大任务。各级检察机关刑事执行检察部门应当充分认识做好羁押必要性审查工作的重要意义，高度重视羁押必要性审查工作，准确把握《规定》的精神实质和具体要求，积极贯彻落实《规定》提出的任务和要求，以贯彻落实《规定》为契机，进一步加大羁押必要性审查工作力度，着力提高羁押必要性审查案件数量，不断提升羁押必要性审查案件质量，推动全国羁押必要性审查工作全面、深入、均衡发展。特别是，要注意把握好以下几点：
(一)进一步提高思想认识
羁押必要性审查是修改后刑事诉讼法赋予检察机关的重要职责，对于强化刑事强制措施执行监督、节约司法资源、保障在押人员合法权益、维护社会和谐稳定都具有重要意义。2015年底最高检印发《关于全面加强和规范刑事执行检察工作的规定》，2016年初出台了《规定》，规定羁押必要性审查由刑事执行检察部门归口办理。各级刑事执行检察部门要切实提高对羁押必要性审查工作重要性的认识，把这项工作作为刑事执行检察的一项主要业务，积极推进这项工作深入开展。
(二)探索建立业务考核机制
上级检察机关刑事执行检察部门要将羁押必要性审查工作情况作为对下级刑事执行检察部门业务考核的重要内容，重点考核各地办理羁押必要性审查案件人数和占执行逮捕人数比例。最高人民检察院刑事执行检察厅将每季度对办理羁押必要性审查案件情况进行通报，使各地了解这项工作的全国总体情况和形势，明确本地区工作的任务和要求。
(三)加强对下工作指导
各省级检察院刑事执行检察部门也要对本地区工作相对落后的地区，派员深入基层派驻看守所检察室进行督导。上下联动，努力推动全国羁押必要性审查工作的深入开展。
(四)充分发挥派驻检察室的作用
派驻看守所检察室处于刑事执行检察工作一线，直接承办羁押必要性审查案件，其工作情况反映了羁押必要性审查工作的基本状况。最高人民检察院刑事执行检察厅将引导派驻看守所检察室加强羁押必要性审查工作，将羁押必要性审查工作与派驻看守所检察室规范化等级评定相结合，提出一定的动态化业务考核目标，充分调动派驻看守所检察室的积极性。
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