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《人民检察院办理减刑、假释案件规定》解读
文/袁其国；周伟；刘颖；陈梦琪
作者单位：最高人民检察院监所检察厅
2014年8月1日，最高人民检察院印发了《人民检察院办理减刑、假释案件规定》(以下简称《规定》)。《规定》根据有关法律规定和刑事政策，结合司法实践，全面规范人民检察院办理减刑、假释案件工作，是各级检察机关依法办理减刑、假释案件的重要指导性文件，对于进一步加强减刑、假释法律监督，确保刑罚变更执行合法、公正具有重要意义。为便于深入理解和掌握《规定》的主要内容和基本精神，现就《规定》的有关问题解读如下：
一、起草背景及过程
2007年以来，最高人民检察院先后出台了《最高人民检察院关于减刑、假释法律监督工作的程序规定》、《人民检察院监狱检察办法》和《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》，对规范和指导全国检察机关依法办理减刑、假释案件发挥了重要作用。近年来，减刑、假释法律和司法实践发生了重大变化，亟需对减刑、假释相关规定作出调整和修改，对检察机关办理减刑、假释案件的新职责和任务予以明确和规范。
一是中央对减刑、假释工作提出了更高要求。习近平总书记多次就减刑、假释工作作出重要指示批示。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“严格规范减刑、假释保外就医程序，强化监督制度”。中央政法委员会《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》(以下简称《意见》)对规范减刑、假释工作提出指导意见，要求最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部修改相关规范性文件，确保该意见切实得到执行。
二是减刑、假释法律和司法实践发生重大变化。修改后刑诉法赋予了人民检察院新的职责，执行机关在提请减刑、假释时应当将建议书副本抄送人民检察院，人民检察院可以向人民法院提出书面意见。人民法院审理减刑、假释案件方式由书面审理向开庭审理转变，2011年以来，最高人民法院先后出台或修改了相关司法解释，要求对六类减刑、假释案件实行开庭审理。检察机关对人民法院开庭审理的减刑、假释案件，依法派员出庭并发表检察意见，2013年共派员出庭5.3万件左右减刑、假释案件。客观需要对修改后刑诉法赋予的新职责予以落实和规范，同时针对司法实践的新变化，对检察监督工作相应作出调整和明确。
三是减刑、假释工作中暴露出来的问题亟待解决。近年来，全国执法司法机关依法办理减刑、假释案件，减刑、假释工作总体情况是好的。但也确实存在不容忽视的问题，如有的罪犯通过假计分、假立功、权钱交易等方式获得减刑、假释，个别执法司法人员徇私舞弊办理减刑、假释等，严重损害国家法制尊严和司法公信力。检察机关多次单独或者联合开展减刑、假释专项检察活动，集中清理问题，严查司法腐败。同时，需要巩固专项活动成效，堵塞产生问题的漏洞，加强和规范检察监督，建立长效机制。
从2012年5月起，最高人民检察院启动文件起草工作，先后开展了减刑、假释庭审监督，新增监所检察业务等专题调研。2013年6月，在中政委牵头下，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部有关部门，联合赴河南、广东、四川三省进行实地调研。2013年8月，最高人民检察院起草了文件初稿，派员赴吉林、上海、江苏、云南等地检察机关听取意见和建议。2014年初《意见》印发后，根据文件精神进行修改，先后两次征求各省级检察院的意见，分送最高人民检察院、公安部、司法部有关部门征求意见，提交全国检察机关监所检察工作座谈会暨新增业务培训班进行了讨论。根据各地和各单位反馈意见，逐条进行研究，认真修改完善。2014年7月21日，最高人民检察院第十二届检察委员会第二十五次会议通过了《规定》，向中政委报告后，于8月1日正式印发。
二、主要内容及说明
《规定》共二十五条，主要包括检察机关办理减刑、假释案件的原则，对减刑、假释案件提请、审理、裁定等活动的监督，严查司法腐败等几个方面。
(一)以办案实现减刑、假释监督
将减刑、假释案件作为案件办理，以办案实现减刑、假释监督，这是最高人民检察院研究制定《规定》总的思路和原则。主要考虑：检察机关对减刑、假释的监督，包括受理案件、书面审查、调查核实、出席法庭、发表意见、纠正违法、查办犯罪等，已经不是一般意义上的监督了，而是一项综合性的办案工作。特别是，刑事诉讼法修改后，改变了检察机关在人民法院裁定后才开始监督的局面，检察机关从执行机关提请阶段就开始介入，对减刑、假释案件逐案进行审查，向人民法院提出书面意见，派员出席法庭并发表检察意见，这属于典型的办理案件形式。我们理解，执行机关提请减刑、假释是办案，人民法院审理减刑、假释是办案，检察机关监督减刑、假释也是办案。《意见》也明确要求建立减刑、假释案件办案责任制，推进执行机关、审判机关、检察机关减刑、假释网上协同办案平台建设。因此，检察机关确立将减刑、假释案件作为案件办理的原则，以办案实现减刑、假释监督，既体现了贯彻落实《意见》精神，也强化了检察机关办理减刑、假释案件的意识和责任，增强了减刑、假释法律监督的刚性效力。
根据办案的一般规律，《规定》要求实行统一案件管理和办案责任制。检察机关将办案工作纳入案管，是当前的大形势，办理减刑、假释案件也不例外。考虑到监管场所一般距离市区较远，派驻检察室可以先行受理执行机关移送的案件材料和建议书副本，办结后统一填录案件信息。以检察院名义提出的书面检察意见或者纠正意见，应当经由案管统一制作法律文书。办案责任制的总体要求是“谁承办谁负责、谁主管谁负责、谁签字谁负责”，检察人员在监督职责范围内对案件质量终身负责。为了确保办案责任制的落实，检察机关在办理减刑、假释案件过程中应当“全程留痕”，完成审查案件材料、调查核实、列席评审会议、审查建议书、出席法庭、审查裁定书等工作任务后，应当以书面形式予以记录，在检察机关内部留存备查。
(二)在执行机关提请前审查案件材料
《规定》第五条规定，检察机关在执行机关提请前就应当介入减刑、假释案件，对执行机关移送的案件材料及时进行审查。主要考虑：执行机关提请减刑、假释后，案件材料随之移送人民法院，抄送检察机关的只是建议书副本。如果检察机关只对建议书副本进行审查，不审查案件材料，难以发现存在的问题，起不到监督的作用，很容易流于形式。《意见》也要求，执行机关在决定提请减刑、假释前，应当征求检察机关意见。根据中央司法改革任务要求，从2004年开始，检察机关开始构建同步监督制度，审查减刑、假释案件材料是同步监督的具体体现，各地检察机关与执行机关普遍达成共识，经过多年的实践证明行之有效。根据《规定》要求，检察机关审查案件材料的时间节点是在执行机关提请减刑、假释前，具体来说，一般在派员列席执行机关提请减刑、假释评审会议前，这样便于检察机关进一步了解案件有关情况，根据需要发表意见。
需要指出的是，《规定》第五条没有明确检察机关审查案件材料的具体期限，而是要求及时进行审查。主要考虑：各监狱羁押犯罪人员数量不一，执行机关一般采用成批办理减刑、假释案件的方式，导致减刑、假释案件数量差别较大。有的小型监狱一批减刑、假释案件只有几十件，而有的大型监狱一批减刑、假释案件有数百件，甚至上千件。各监狱派驻检察人员数量较少且分布也不平衡。因此，《规定》对案件材料审查期限不作统一限制规定，各地检察机关可以根据监狱羁押犯罪人员数量和减刑、假释案件数量大小，参考第十条中审查减刑、假释建议书的期限，与执行机关因地制宜地协调解决。既要保证检察机关审查减刑、假释案件的质量，也不影响执行机关正常的提请程序。必要时，检察机关可以复制留存有关案件材料后，将案卷先行退回执行机关。
(三)对六类案件一律进行调查核实
针对实践中一些具有“特殊”身份的罪犯往往通过假计分、假立功、权钱交易等方式违法获取减刑、假释，以及“踩点”减刑、假释、实际执行刑期过短等问题，《规定》要求检察机关对六类减刑、假释案件一律进行调查核实。检察机关可以采取调阅复制有关材料、重新组织诊断鉴别、进行文证鉴定、召开座谈会、个别询问等方式，对罪犯服刑表现和有关情况进行全面调查核实，确保减刑、假释合法、公正。这六类减刑、假释案件中，除“收到控告、举报的”和“其他应当进行调查核实的”这两类案件外，其余四类案件主要可以分为“有特殊身份的罪犯”和“有易发问题的情节”两大类。
有特殊身份的罪犯，主要是指《规定》第六条第一项规定的特定罪犯，具体包括“拟提请减刑、假释罪犯系职务犯罪罪犯，破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯，黑社会性质组织犯罪罪犯，严重暴力恐怖犯罪罪犯，或者其他在社会上有重大影响、社会关注度高的罪犯”。当前刑罚变更执行中存在的问题，突出表现在职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等三类罪犯上，这三类罪犯的减刑幅度大、间隔时间短、假释比例高。《规定》将“三类罪犯”作为第一类调查核实对象，同时为严厉打击恐怖主义，还将严重暴力恐怖犯罪罪犯也列为第一类调查核实对象。
有易发问题的情节，具体包括《规定》第六条第二、三、四项规定的案件。《规定》将“因罪犯有立功表现或者重大立功表现拟提请减刑的；拟提请减刑、假释罪犯的减刑幅度大、假释考验期长、起始时间早、间隔时间短或者实际执行刑期短的；拟提请减刑、假释罪犯的考核计分高、专项奖励多或者鉴定材料、奖惩记录有疑点的”等三类案件列入调查核实范围，是司法实践的需要。其中，对假立功、乱减刑、滥假释加强监督相对容易理解，而计分奖励问题则显得隐蔽很多。计分考核反映罪犯在服刑期间的悔改表现，是办理减刑、假释的依据之一。每次加两三分计分奖励并不显眼，一旦累计起来却很可观，而且因其隐蔽难以被发现，容易成为被违法利用的目标。
(四)列席减刑、假释评审会议
评审会议是执行机关提请减刑、假释的内部程序，检察机关基于对减刑、假释提请活动监督的职责，可以派员列席执行机关提请减刑、假释评审会议，了解案件有关情况，根据需要发表意见。检察人员应当注意把握自身的角色定位，明确列席评审会议的职责和任务，不应出现参与举手表决或者在执行机关评审会议记录上签字等情形。对于通过列席评审会议发现案件疑点，评审会议后减刑、假释公示期间收到控告举报等情形的，检察机关应当进一步调查核实。对于执行机关未采纳检察人员在列席评审会议时提出的意见，检察机关认为执行机关提请减刑、假释不当的，应当在收到减刑、假释建议书副本后，依法向人民法院提出书面意见。
(五)向人民法院提出书面意见
根据修改后刑诉法规定，检察机关收到执行机关减刑、假释建议书副本后，可以向人民法院提出书面意见。《规定》对此予以细化落实，第十条要求，检察机关发现执行机关减刑、假释建议不当或者提请减刑、假释违反法定程序的，应当依法向人民法院提出书面意见，同时将检察意见书副本抄送执行机关。对于未发现不当情形的是否向人民法院提出书面意见，《规定》未作统一要求，可以由各省检察机关结合当地实际确定。这里表述为“同时将检察意见书副本抄送执行机关”而非以前的“同时也可以向执行机关提出书面纠正意见”，主要考虑：执行机关提请减刑、假释建议并不具有终局性，执行机关提请后，案件就已经移送人民法院，能否申请撤回取决于人民法院的决定，而且此前检察人员在列席评审会议时已经提出口头意见，检察机关收到建议书副本后再专门向执行机关提出纠正意见已经没有实际意义。
《规定》根据司法实践需要，将检察机关对减刑、假释建议书副本的审查期限确定为十日，案情复杂或者情况特殊的，可以延长十日。对于延长审查期限的，检察机关应当及时与人民法院沟通，避免书面意见尚未提出人民法院减刑、假释裁定就已经作出的情形出现。
需要强调的是，根据办案责任制，不论是否向人民法院提出书面意见，检察机关对减刑、假释建议书逐案审查后，均应当以书面形式记录审查意见，在检察机关内部留存备查。
(六)派员出席法庭并发表检察意见
对部分减刑、假释案件实行开庭审理，是近年来减刑、假释案件审理方式的重大变革，有利于保证减刑、假释案件的质量，达到以公开促公正的目的。《规定》要求，人民法院开庭审理减刑、假释案件的，检察机关应当指派检察人员出席法庭，发表检察意见，并对法庭审理活动是否合法进行监督。
考虑到司法实践需要，《规定》明确，同级人民检察院对执行机关不承担检察职责的，可以根据需要指定对执行机关承担检察职责的人民检察院派员出席法庭。主要考虑：检察机关对监狱等监管场所实行派驻检察体制，派驻检察人员掌握罪犯的悔改表现，熟悉案件全面情况，由其出庭，可以保持监督工作的亲历性和办案连续性，减少工作交接环节，增强监督效果。而且减刑、假释案件实行一审终审制，与刑事案件一、二审程序不同，对抗和等级的色彩不明显。各地实际情况多样，不宜“一刀切”，既要考虑对等监督的级别要求，又要考虑派驻检察体制特殊性，原则性与灵活性相结合。但是，出庭检察人员发现法庭审理活动违反法律规定的，应当在庭审后及时向本院检察长报告，由同级人民检察院依法向人民法院提出纠正意见。
需要注意的是，检察人员在法庭上发表检察意见的节点及侧重点。为了促进减刑、假释案件的实质性审理、确保案件质量和效果，最高人民检察院在起草《规定》过程中，注意与最高人民法院充分沟通，在有关问题上达成共识。《规定》主要明确了检察人员在法庭上发表意见的三个时间节点，其内容侧重点有所不同。一是在庭审开始后，在执行机关代表宣读减刑、假释建议书并说明理由之后，检察人员应当发表检察意见。这时发表检察意见是指检察人员根据审查案件和调查核实情况，宣读检察机关对减刑、假释提请检察的意见。二是在庭审过程中，检察人员对执行机关提请减刑、假释有疑问的，经审判长许可，可以出示证据，申请证人出庭作证，要求执行机关代表出示证据或者作出说明，向被提请减刑、假释罪犯及证人提问并发表意见。这时发表意见主要是围绕罪犯是否符合减刑、假释的条件，对有关证据、证人证言提出有针对性的意见。三是在法庭调查结束时，在被提请减刑、假释罪犯作最后陈述之前，经审判长许可，检察人员可以发表总结性意见。这时发表意见主要是总结法庭调查情况，阐明罪犯是否符合减刑、假释法定条件，提请减刑、假释的程序是否符合法律规定，提请减刑的幅度是否适当等，向法庭提出具体意见和要求。
(七)纠正不当减刑、假释裁定
《规定》第二十二条规定，人民检察院发现人民法院已经生效的减刑、假释裁定确有错误的，应当向人民法院提出书面纠正意见，提请人民法院按照审判监督程序依法另行组成合议庭重新审理并作出裁定。这里的生效减刑、假释裁定，既包括检察机关收到裁定书副本后二十日以内没有向人民法院提出纠正意见的减刑、假释裁定，也包括检察机关在二十日以内提出纠正意见后人民法院经重新审理作出的最终裁定。司法实践中，这种案件数量不少，有的是检察机关在查办职务犯罪案件过程中发现的徇私舞弊办理减刑、假释案件，例如广东健力宝集团原董事长张海违法减刑案等；有的是时过多年后发现了新的事实、证据，例如专项检察活动中发现和纠正的违法减刑、假释案件等。另外，根据案件管辖分工，下级人民检察院发现减刑、假释裁定不当的，应当及时向作出减刑、假释裁定的人民法院的同级人民检察院报告，由同级人民检察院依法向人民法院提出纠正意见。
(八)严查减刑、假释中的司法腐败
近年来，检察机关不断加大办案力度，查办了一批徇私舞弊减刑、假释案件。这些案件有几个共同特点：一是后果严重、影响恶劣，极大损害了国家法制尊严和司法公信力，被社会舆论视为严重的司法腐败；二是窝案串案特点较为突出，个别执法司法人员为求私利，违法办理减刑、假释，在多个环节上相互利用和勾结，实现利益均沾；三是案件发现难、查办难、处理难，判处实刑的较少，违法犯罪成本偏低。针对这些问题，《规定》要求，检察机关收到控告、举报或者发现司法工作人员在办理减刑、假释案件中涉嫌违法的，应当依法进行调查。检察机关要加大检务公开力度，充分发挥检察信箱和举报电话的作用，注意发现案件线索。经调查，对于司法工作人员违法违纪的，检察机关可以向有关单位提出纠正违法意见，建议更换办案人，或者建议予以纪律处分。其中，对具有捏造事实、伪造材料、收受财物或者接受吃请等四类情形之一的，应当建议有关单位将其清除出执法司法队伍。对司法工作人员在办理减刑、假释中徇私舞弊、权钱交易、失职渎职构成犯罪的，检察机关应当依法追究其刑事责任，且建议人民法院依法从重量刑，原则上不适用缓刑或者免予刑事处罚，加大对犯罪分子的惩处力度。
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