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关于《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》的理解与适用
苗生明；曹红虹
为确保依法适用认罪认罚从宽制度，规范检察机关在办理认罪认罚案件过程中的权力运行机制，加强检察官办案廉政风险防控，根据刑事诉讼法、最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）及中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院《关于加强司法权力运行监督管理的意见》等相关规定，结合检察工作实际，最高人民检察院于2020年4月3日召开的第十三届检察委员会第三十六次会议通过了《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》（以下简称《办法》），自2020年5月11日起施行。为便于司法实践中准确理解和正确适用，现对《办法》的主要内容等予以解读和说明。
一、加强检察机关办理认罪认罚案件监督管理的重要性和必要性
以检察官办案责任制为核心的司法责任制改革以来，在突出检察官主体地位、保障检察官依法独立公正行使检察权的同时，赋予检察官更多的裁量权和责任。同时，“捕诉一体”办案模式改革后，批捕权和起诉权由同一名刑事检察检察官行使，职权设置更为集中。加之2018年修改后的刑事诉讼法规定了认罪认罚从宽制度，检察官在办理认罪认罚案件中担负主导责任，在适用程序、提出量刑建议等方面须与被告人、被害人、律师进行沟通协商，导致检察官与案件相关人员接触增多，客观上增加了被“围猎”的风险。从这三个层面讲，迫切需要完善监督管理机制，进而做到在流程上规范，在风险上提示，在运行中加强监督管理，明确办案权限，防止权力滥用，增强司法公信和权威。
从实际情况看，2019年全国检察机关刑事检察部门违纪违法人员有280余人，如何加强对检察官的权力制约、监督管理，是检察机关面临的重要课题。最高人民检察院党组高度重视队伍廉政建设，在部署加大认罪认罚从宽制度适用力度的同时，同步研究部署风险防控工作，切实加强对检察权行使的监督。2020年2月形成征求意见稿后，第一检察厅分别征求了驻院纪检监察组和相关内设机构的意见，同时对下征求意见，在此基础上，根据反馈意见进行了审慎研究、反复修改，4月3日，《办法》经最高人民检察院检察委员会审议通过。
二、《办法》起草原则和标题、结构
（一）起草原则
一是坚持问题导向与目标导向相结合。一方面，尽可能将《规则》以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家安全部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）中对检察官在履职过程中可能存在的滥权、廉政风险点予以细密梳理，对于检察官职权职能的规定等重要内容予以吸收，并在《办法》中作进一步细化。另一方面，尽可能收集、整理各地司法实务中在廉政风险方面存在的普遍性问题，深入研究、论证，有针对性予以回应。二是坚持顶层设计与地方探索相结合。对各地司法实务中推行的好经验、好做法，尽量予以提炼总结，吸收到《办法》中来。三是坚持积极稳妥原则。对没有把握、争议较大的事项，《办法》暂时不作规定，或仅作出相对原则的规定。
（二）标题及结构
1.关于《办法》的标题。最高人民检察院从2019年12月开始组织人员着手研究起草《办法》，最初委托江苏省检察院、重庆市检察院根据办案实践制定了相关文件，形成了《人民检察院适用认罪认罚从宽制度廉政风险防控实施意见（初稿）》，后吸收北京市基层检察院的一线检察官加入起草小组，进一步梳理办案各环节的权限以及办案流程外各相关部门监督管理的职责等，研究与之相应的制度规范。
研究后认为，《办法》如果仅仅是廉政意义上的风险防控，容易形成预设风险、面面俱到，不宜将规定落实到每一个办案步骤中，特别是易与纪检监察机构的职能混同。经再三论证后认为，《办法》应起到的重要作用是“立规矩、扎篱笆”，加大对办案风险的防控。为此，经研究，将文件名称修改为《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》。具体来说，《办法》主要从两个方面立规矩：一是明确办案程序内流转的管理、审核、把关、决定。二是明确员额检察官办案权限，因地制宜制定、划分权力职责。
2.关于《办法》的结构。《办法》不分章节，以条文顺序规定，共计25条，对在其他有关司法责任制改革、最高人民检察院《关于完善检察官权力清单的指导意见》（以下简称《权力清单》）中有规定的，《办法》不再规定，保证了《办法》的简洁、实用、有效和针对性。《办法》主要从以下方面作出规定：一是对检察官在办案中可能面临的风险点和应予警示的方面进行规定，集中在《办法》第三条至第十条。二是规定部门负责人、检察长（分管副检察长）在办案流程中担负的监督管理责任。三是规定流程外案件管理部门、检务督察部门、上级检察院等的监督管理责任和方式。四是规定出现问题后的惩戒方式和司法责任制的落实。
三、《办法》的主要内容
（一）确立四个原则
首先，强调监督管理与保障检察官依法履职相结合。《办法》第三条至第八条明确规定了检察官依法办案中的职责职权，包括听取犯罪嫌疑人及辩护律师意见、量刑协商、量刑建议等工作的依法开展。既依法依规保障检察官在授权范围内依法独立行使职权，又确保监督管理到位，防止产生“权权交易”“权钱交易”等司法腐败问题。其次，强调检察官认罪认罚案件办理过程中的分级分类管理原则。《办法》明确了办案和监督主体的权力和职责，检察长和部门负责人应切实承担起本单位、本部门党风廉政建设的主体责任。检务督察、案件管理等有关部门承担相应的巡视巡查、督查纠错责任。再次，强调坚持案件管理、流程监控与信息留痕、公开透明相结合。例如，为便于分清责任，防止检察长滥用权力，《办法》第十五条规定了检察长如果不同意检察官的建议，除要求检察官对案件进行复核外，也可以直接作出决定。对检察长作出决定的方式，《办法》要求必须是书面形式并附卷备查，目的是避免检察长打招呼影响办案，导致出现权责不明的情况。最后，强调加强检察机关内部监督管理与外部监督制约相结合。
（二）办案流程内监督的重点内容
1.建立检察机关听取意见程序规则。《办法》第三条、第四条从检察官听取当事人的意见入手，目的是防止不当接触，将“三个规定”的要求体现在这两条中。2020年4月9日，最高人民检察院制定了《关于执行“三个规定”等重大事项记录报告制度若干问题的工作细则》，“三个规定”对检察官的行为规范、办案纪律、交往圈子等方面都进行约束和监督，贯穿于检察官办案的始终，没有例外，适用于办理所有类型的案件，办理认罪认罚案件更不能有例外。“三个规定”落实到《办法》中有了更高的要求，具体而言：办理认罪认罚案件，首先，检察官应当依法听取当事人或者律师意见，并记录在案，听取意见可以是当面或者电话、视频等不同方式。其次，对要求当面听取意见的，必须是报批后在工作时间和工作场所进行。再次，不可避免在非工作时间或非工作场所听取当事人或者律师反映情况的，《办法》规定应当在当日或者次日内向本院检务督察部门报告有关情况。检察官在办理认罪认罚案件中遇到“三个规定”列举的情形时，应主动及时汇报，强调及时性，检务督察部门掌握情况后，将其作为监督事项加以重视和处理。如果没有按照规定及时汇报，依据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家安全部《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》的要求，办案人员将承担相关责任。
2.确立三项制度。《办法》用最高人民检察院文件的形式规定了量刑协商制度、量刑建议说理制度和量刑建议调整制度，是对《指导意见》的进一步深化和发展。
关于量刑协商制度。《办法》第五条规定，检察官办理认罪认罚案件，应当依法在权限范围内提出量刑建议。在确定和提出量刑建议前，应当充分听取犯罪嫌疑人、被告人、辩护人或者值班律师的意见，切实开展量刑协商工作，保证量刑建议依法体现从宽、适当，并在协商一致后由犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书。在听取意见过程中，律师和犯罪嫌疑人可以提出不同意检察官最初量刑建议的意见，基于案件事实充分陈述有利于犯罪嫌疑人的事实证据，充分沟通交流后表明己方观点和建议。这种沟通与协商，既有利于保障最终的控辩合意科学合理，也是对量刑建议权的约束和限制，有利于检察权的正确行使。《办法》还规定，检察官提出量刑建议，“应当与审判机关对同一类型、情节相当案件的判罚尺度保持基本均衡”。这是硬性要求，量刑建议提出的幅度标准是“审判机关对同一类型、情节相当案件的判罚尺度”，其制度导向是“保证量刑建议依法体现从宽、适当”，是在罪责刑相一致基础上的宽缓着力。
关于量刑建议说理制度。根据《办法》第六条的规定，检察官提出量刑建议应当充分说理，这是对检察机关的自我加压，目的是为了保证量刑建议的合法科学，有理有据，也是自我约束，有利于防范权力滥用。通过说理制度的实施呈现量刑建议提出的事实基础、法律依据和情节考量，让量刑建议的提出过程公开透明，有利于被告方接受和审判机关的采纳。应当注意的是，叙明理由和依据是《办法》的硬性规定，“应当”进行。
关于量刑建议调整制度。《办法》第七条对调整量刑建议的情况进行规定，即谁作出的原量刑建议，调整的决定也由谁决定并负责。《办法》规定，案件提起公诉后，出现新的量刑情节，或者法官经审理认为量刑建议明显不当，建议检察官作出调整的，或者被告人、辩护人对量刑建议提出异议的，检察官可以视情作出调整。对此项权力进行监督管理的着力点在于，量刑建议的调整是有条件、有依据的，检察官调整量刑建议不是随意而为，而是附条件进行。具体来讲：一是新的量刑情节的出现，影响量刑了，必须调整。二是法院审理后认为明显不当，可以酌情调整，这种情况是承办检察官酌定认定，即检察官应当从类案统一角度进行判断，重点判断量刑建议是否违反罪责刑相适应原则，是否明显有违一般司法认知。如果没有这些情况，检察官可以坚持不作出量刑调整。三是被告人、辩护人对量刑建议提出异议的，检察官可以视情作出调整，这也是酌定调整，体现量刑协商的空间。
3.对遇到特殊案件、案件特殊情形、案件有可能出现的廉政风险点如何避免及应对进行了规定。《办法》第八条至第十条规定，检察官在办理认罪认罚案件中遇到特殊情况时，应当层报批准，不能自行决定案件的走向。特别是针对容易出现争议和风险点的拟作不批捕、不起诉的某些认罪认罚案件，《办法》规定了公开听证的处理方式，目的是通过公开听证避免暗箱操作，引发争议。《规则》第六条规定，业务机构负责人对本部门的办案活动进行监督管理。需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件，应当先由业务机构负责人审核。业务机构负责人可以主持召开检察官联席会议进行讨论，也可以直接报请检察长决定或者向检察长报告。这一规定明确了业务部门负责人的个案审核权，凡需报请检察长知晓或决定的事项与案件，须首先报经部门负责人审核，确认了部门负责人对本部门办案活动具有普遍的监督管理权。按照此规定，《办法》第八条规定了检察官的报告义务，办案检察官应该就存在第八条列举的十种情形向部门负责人报告相应情况，部门负责人可以视情况与办案检察官交换意见或者提出工作建议，办案检察官坚持自己意见的，部门负责人认为有必要时，可以召集检察官联席会议进行研究讨论，提出工作建议，向检察长报告后决定。《规则》同时明确了不批捕、不起诉的案件决定权限仍然在于检察长，但提议权在办案检察官。之前在征求意见过程中，有的地方提出“将不批捕、不起诉权限规定由检察长行使，与《权力清单》中规定的内容有一定冲突”，进而建议“可由各地根据实际情况，决定相关权力是否下放给检察官或者分管副检察长”。但经研究后认为，根据《规则》相关规定，考虑到不起诉、不批捕案件涉及案件的走向，对所有类型案件，其不批捕、不起诉的决定权在于检察长，认罪认罚案件也不应有例外，因此，此项权限明确应由检察长行使，避免引发争议。
第十条规定了可以进行公开听证的认罪认罚案件的类型。公开听证的认罪认罚案件具有以下特点：一是依法适用认罪认罚从宽制度。二是通过办案信息充分公开，争取社会理解支持，力求实质公平。三是进行法治宣传，体现社会正确导向，促进社会综合治理。例如，有的人身伤害案件，被告人到案后真诚悔罪，愿意尽量赔偿，但拿不出被害人提出的赔偿金，被害人坚决不同意谅解。这种情况下，如果进行公开听证，一方面可以促进矛盾化解，另一方面也可以通过外部监督力量确保认罪认罚的正当性。即使被害人没有谅解，但被告人真诚悔罪，尽可能积极赔偿，具有认罪认罚的真诚态度，并与检察官协商，接受量刑建议，就应当依法从宽处罚，只是在程序上不能适用刑事案件速裁程序。
4.对部门负责人、检察长（分管副检察长）管理职责进行了明确。《办法》第十一条至第十五条规定了部门负责人、检察长（分管副检察长）在办理认罪认罚案件中应当切实担负监督管理的职责。部门负责人、检察长（分管副检察长）通过听取或要求检察官报告办案情况，必要时查阅案卷、调阅与案件有关的材料等方式，对承办检察官办理的案件进行监督，体现的是办案过程中的他律。第十三条规定了须报请检察长决定的情况，对存在风险点的关键节点要求必须审批决定，防止检察官滥用权力。第十五条规定检察长（分管副检察长）对案件复核的意见、决定应当以书面形式作出并附卷。这是复查、评查时分清相关人员责任的重要依据，也是加强对检察长（分管副检察长）决定的监督制约。
（三）流程外案件管理、检务督查、纪检监察、上级检察院的职责
《办法》第十六条至第二十条对案件管理、检务督查、纪检监察的职责进行了规定，具体包括办案部门流程之外的监督部门的流程监控、督查、约束、惩戒等。目的是在办理认罪认罚案件过程中通过开展廉政风险排查防控、司法责任追究和检察官惩戒等方式，强化对检察官执行法律法规情况的督察，以及系统内巡视巡察，对履行职责、行使职权情况进行自我纠错、督促整改，从而强化对检察权运行的监督制约，保证检察机关和检察人员在认罪认罚案件办理中依法履职、公正司法。
对于需要重点评查的案件，《办法》第十七条总共列举了七类。“作为重点评查案件”逐一评查的七类情形在征求意见中受到广泛关注。如第十七条规定的第四种情形，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚后又反悔的，其规定的“反悔”不仅仅是反悔后提起上诉，还包括签订了认罪认罚具结书，在起诉前或者开庭时反悔又不认罪的情形。有的地方提出被告人认罪认罚后又反悔的案件在实践中占有一定比例，没有逐案评查的必要。经研究后认为，某个检察官办理的被告人认罪认罚后又反悔的案件较多或者某个地区办理的反悔案件较多，确有必要进行评查，找出原因，帮助其改进工作，以利于认罪认罚从宽制度的规范适用。当然，对被告人反悔上诉的案件，不适宜一律作为负面评价指标，应具体情况具体分析，如被告人利用上诉不加刑原则拟谋取更大司法利益的情况和通过上诉留所服刑的情形，均不属于检察官的责任，不宜对此类案件作负面评价。
最初草稿中有关需要重点评查的案件还包含了“有关单位、个人举报投诉检察人员违法违纪办案的”“违规过问案件，违规接触当事人及其律师、特殊关系人、中介组织等利害关系人的”两类情形，经研究后认为“重点评查案件”主要关注的是特殊的案件情形，以上两种情形已经属于检察人员违纪线索，属于检务督察部门的重点督查对象，超出了案件评查的范围，进而删除了这两种情况。现有规定是将案件管理部门评查对象聚焦于案件本身呈现出来的异常情况，通过评查回溯、总结分析，起到监督作用，促使检察官更加审慎办案。
（四）违反规定后的责任追究和对检察官履职的保障
《办法》第二十一条至第二十五条对于落实监督制约与履职保障原则、落实“三项规定”的要求、办理认罪认罚案件出现错误和造成严重后果等情况下的司法责任和免责条件进行了规定。案件管理部门处于监督的前端，侧重案件流程监控和质量评查，落点在“事”，而检务督察部门处于监督的末端，侧重事后追责惩戒，落点在“人”。通过协作配合、衔接互补，确保检察机关内部监督资源得以充分利用。比如，《办法》第二十四条第一款规定了检察官因故意违反法律法规或者因重大过失导致案件办理出现错误并造成严重后果的，应当承担司法责任。对于监管不力如何承担责任，《办法》第二十五条进行了规定，贯彻了“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求。
[编辑：杨赞]
【注释】
*最高人民检察院第一检察厅厅长，法学博士；
**最高人民检察院二级高级检察官，第一检察厅主办检察官。
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