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《人民检察院检察建议工作规定》理解与适用
文/高景峰；吴孟栓；米蓓
最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称《规定》)，经2018年12月25日最高人民检察院第十三届检察委员会第十二次会议通过，于2019年2月26日正式公布，自公布之日起施行。为便于正确理解和适用《规定》，现对《规定》解读如下。
一、《规定》修订的背景及过程
2009年，最高人民检察院制定了《人民检察院检察建议工作规定(试行)》(以下简称《试行规定》)，对检察机关充分发挥检察监督职能、规范开展检察建议工作发挥了积极作用。近年来，检察机关积极运用检察建议履行法律监督职责，在推动有关部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患，规范执法司法行为，促进依法行政，服务保障民生，参与社会治理等方面取得了良好效果，但是也存在适用范围不清、制发和管理不规范、重数量轻质量、监督实效不够理想等问题。新时期，党和国家对司法工作的更高标准、人民群众对公平正义的更高期待，对检察机关的法律监督工作提出了新的更高要求，以往检察建议的运行方式已越来越不能适应这些新要求。《试行规定》对检察建议的适用范围、内容、制发程序等规定较为粗疏，无法满足新时期检察建议工作实践的需要，亟须根据新情况和新问题作出全面修改，对检察建议工作进行更加严格的规范。
2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了修订后的人民检察院组织法。此次修订的一项重要内容是明确规定检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要方式，对检察机关依法提出的检察建议，有关单位应当予以配合，并及时将采纳检察建议的情况以书面形式回复检察机关。为适应人民检察院组织法赋予检察建议的新功能和新要求，进一步加强和规范检察建议工作，提升检察建议的质量和实效，充分发挥检察建议在维护司法公正、推动依法行政、保障公共利益、促进社会治理、预防违法犯罪等方面的积极作用，最高人民检察院从2018年下半年开始，对检察建议工作进行了深入调研，针对实践中存在的问题，根据人民检察院组织法关于检察建议的规定，对《规定》进行了修订。修订过程中，三次征求省级检察机关的意见，两次征求最高人民检察院相关内设机构的意见，同时征求了中央政法委、全国人大常委会法工委、最高人民法院、公安部、司法部等单位以及专家学者的意见。在综合各方面意见的基础上，经反复研究修改，形成送审稿。经2018年12月25日最高人民检察院第十三届检察委员会第十二次会议通过后，于2019年2月26日正式公布实施。
二、《规定》的主要内容
《规定》共五章三十二条，主要规定了以下内容：检察建议的性质；检察建议的制发原则；检察建议的类型和适用范围；检察建议的制发程序；检察建议的刚性保证；被建议单位的异议权；检察建议的监督管理。
(一)检察建议的性质
《规定》第二条从功能和作用的角度，对检察建议进行了重新界定，由过去立足检察职能、参与社会治安综合治理、预防和减少违法犯罪的延伸性工作方式，修改为一种法律监督措施，规定：“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。”这一定位，与人民检察院组织法第二十一条将检察建议规定为行使法律监督权方式的精神是一致的。
(二)检察建议的制发原则
《规定》第三条确立了制发检察建议的层级对应原则，即：办案检察院认为需要向涉案单位以外的上级有关主管机关提出检察建议的，应当提出意见，层报被建议单位的同级检察院，由其决定是否提出检察建议；也可以由办案检察院制作检察建议书后，报被建议单位的同级检察院审核并转送被建议单位。需要向下级有关单位提出检察建议的，则应当指令对应的下级检察院提出检察建议。需要向异地有关单位提出检察建议的，应当征求被建议单位所在地同级检察院意见。如果被建议单位所在地同级检察院提出不同意见，而办理案件的检察院坚持认为应当提出检察建议的，应当层报共同的上级检察院决定是否提出检察建议。
如何理解层级对应，有三点需要注意：一是关于制发的主体。在办案检察院层报被建议单位的同级检察院决定提出检察建议的情况下，检察建议的制发主体为被建议单位的同级检察院；在办案检察院制作检察建议书后报被建议单位的同级检察院审核的情况下，检察建议的制作主体为办案检察院，被建议单位的同级检察院仅负责将检察建议书转送被建议单位。二是关于“异地”的理解。“异地”是指制发检察建议的检察院管辖范围以外的地方，不仅指外省，而且同一省内不同市、县之间也属于“异地”。对于跨行政区划检察院，其所在地与其管辖范围内的其他市、县之间不属于“异地”。需要向其管辖范围内的其他市、县有关单位制发检察建议，可以不征求被建议单位所在地同级检察院意见。三是异地制发检察建议也应当遵循层级对应，不能由下级检察院向异地上级单位制发检察建议。
《规定》第四条规定：“提出检察建议，应当立足检察职能，结合司法办案工作，坚持严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效的原则。”针对部分地方存在随意制发检察建议的情况，为规范检察建议的制发，《规定》在《试行规定》“严格依法、准确及时、注重实效”原则的基础上，增加规定了“必要审慎”的原则，强调检察机关在履行法律监督职责中发现的、与检察业务紧密关联、确有监督必要的事项，应当按程序制发检察建议，坚决杜绝片面追求制发数量、随意制发检察建议等情况的出现。
(三)检察建议的类型和适用范围
《规定》第五条规定了检察建议的类型，主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议五种。第八条至第十二条规定了各类检察建议的适用范围和适用条件。
再审检察建议是检察机关对同级法院已经发生法律效力的判决、裁定具有法律规定的应当再审情形，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益，向同级法院提出的启动再审的建议。
纠正违法检察建议主要适用于对法院民事、行政审判活动和执行活动中的违法问题，对公安司法机关、刑罚执行机关等在刑事诉讼和刑事执行中的普遍性、倾向性违法问题或者重大隐患，以及对行政机关在行政诉讼和行政执行中违法问题的监督。需要注意的是，纠正违法检察建议在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼监督中的适用范围不同。按照刑事诉讼法和最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》的规定，对刑事个案办理中具体的违法问题，应当以提出纠正违法意见的方式进行监督纠正；但是，根据实践经验，对于刑事诉讼中的一些具有普遍性、倾向性的违法问题，则可以通过提出检察建议的方式进行纠正。而根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，对民事、行政诉讼中审判人员违法、执行人员违法的问题，都应以提出检察建议的方式进行纠正。
公益诉讼检察建议是依据行政诉讼法和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，在行政公益诉讼诉前程序中督促行政机关依法履行职责的方式。
社会治理检察建议主要针对检察机关在履行检察职责过程中发现的违法犯罪隐患、管理监督漏洞、风险预警和防控问题，以及就相关部门作出的行政处罚、政务处分、行业惩戒等问题提出的改进工作、完善治理的建议。
其他检察建议，指上述四类检察建议之外的其他类型的检察建议，也为检察建议工作的创新发展预留了空间。
在《规定》修订过程中，有意见认为最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第一百一十二条规定的改进工作检察建议应作为单独一种类型予以规定。经研究认为，《规定》第九条第一项规定的“人民法院审判人员在民事、行政审判活动中存在违法行为的”这一情形，不限于审判人员在个案中的违法行为，多起案件中的违法情形属于多数审判人员的违法行为，《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第一百一十二条第一项“人民法院对民事诉讼中同类问题适用法律不一致的”、第二项“人民法院在多起案件中适用法律存在同类错误的”和第三项“人民法院在多起案件中有相同违法行为的”三类情形，均可认定为《规定》第九条第一项规定的“人民法院审判人员在民事、行政审判活动中存在违法行为的”。《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第一百一十二条第四项“有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的”则属于《规定》第十一条第一项规定的社会治理检察建议适用情形。
(四)检察建议的制发程序
由于检察建议类型不同，制发程序也不尽相同。其中，再审检察建议、纠正违法检察建议和作为公益诉讼前置程序的检察建议，应当依照相关诉讼法和最高人民检察院制定的相关诉讼监督规则规定的程序制发，法律、司法解释和其他有关规范性文件没有规定的，参照《规定》办理。社会治理类检察建议应当按照《规定》规定的程序制发。检察建议制发程序有四点需要特别注意：
一是无论哪一类检察建议，为保证建议事项的事实清楚准确，法律政策依据充分，均应当进行必要的调查核实。人民检察院组织法第二十一条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实……”这为检察机关在检察建议制发过程中进行调查核实提供了法律依据。检察官可以通过查询、调取、复制相关证据材料，询问当事人、有关单位工作人员或者其他相关人员，听取被建议单位意见，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计，现场走访、查验等方式查明事实情况，但不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。
二是制发社会治理类检察建议，均应由法律政策研究部门对检察建议的必要性、合法性、说理性进行审核。通过负责法律政策研究的检察官对检察建议书进行法律政策依据和法理根据的审核把关，确保提出的检察建议符合法律政策、论证严谨、说理充分、切实可行。
三是为保证检察建议优质、严肃和权威，各类检察建议书均应由检察长或者检察委员会讨论决定后，以检察机关名义统一编号发出。如何理解“检察长决定”？检察建议制发中需由“检察长决定”的事项，原则上均应当由检察长决定。在司法责任制的背景下，经检察长明确授权，可以由副检察长决定。如何理解“以检察机关名义”？省级检察院和设区的市级检察院的派出检察院，可以自己的名义制发检察建议书；检察机关在监狱、看守所等场所设立的检察室不能以自己名义制发检察建议书。
四是所有检察建议书均应当于发出后五日内报上一级检察院对口业务部门和上一级检察院负责法律政策研究的部门备案。上一级检察院对口业务部门和负责法律政策研究的部门收到检察建议书后，要及时予以审核，发现下级检察院发出的检察建议书确有不当的，应当按照《规定》第二十二条第二款的规定，指令下级检察院变更或者撤回，并及时通知有关单位，说明理由。
(五)检察建议的刚性保证
为增强检察建议的刚性效果，促进被建议单位对检察建议的重视和采纳，《规定》从四个方面作出了规定：
一是规范送达程序。《规定》明确，检察建议书可书面送达，也可现场宣告送达。宣告送达检察建议书是近年来不少地方探索出的做法，通过在特定场所向被建议单位当面宣读检察建议书并进行示证、说理，同时引入人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方的见证和监督，更容易引起被建议单位及其上级单位重视，有利于督促被建议单位对检察建议的接受和采纳，《规定》对此予以总结吸收。需要注意的是，宣告送达应当商被建议单位同意，拟邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员的，也应当事先告知被建议单位。
二是建立抄送制度。对一些社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性的事项，在向有关单位制发检察建议的同时，抄送其上级主管部门；对办案中发现的涉及地区、行业管理制度上具有普遍性的问题，在向涉案单位制发检察建议的同时，抄送行政主管部门以及行业自律组织等；涉及违纪违法追责的，抄送纪检监察机关。
三是积极帮助和支持被建议单位落实检察建议。检察建议发出后，要通过询问、走访、不定期会商、召开联席会议等多种方式，及时了解被建议单位的整改落实情况。对于被建议单位在落实中存在的问题，要主动帮助其分析原因、商量对策，及时提出意见建议，不断完善整改措施；对于被建议单位在落实过程中遇到困难，需要检察机关予以支持配合的，检察机关要及时提供支持，积极配合被建议单位做好相关工作，共同推进检察建议的落实。
四是加强对检察建议的跟踪督促。对于被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，经检察长决定，可以将相关情况报告上级检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼。同时，上一级检察院对口业务部门和法律政策研究部门要加强备案审查，及时了解掌握检察建议的情况，必要时可以由上级检察院进行跟进监督。在向异地有关单位制发检察建议后，被建议单位不予整改或者整改不到位，需要向被建议单位所在地党委、人大报告或者向其所在地政府、纪检监察机关通报的，应当遵循“谁制发谁督促”的原则，由制发检察建议的检察院向被建议单位所在地党委、人大报告或者向其所在地政府、纪检监察机关通报；必要时，可以与被建议单位所在地同级检察院协商，联合向党委、人大报告或者向政府、纪检监察机关通报。
(六)被建议单位的异议权
为了保证检察机关在提出检察建议时切实把问题搞准确、所提建议针对性和可操作性强，《规定》特别规定了异议程序：一是检察建议书正式发出前，可以征求被建议单位的意见；二是被建议单位在一定期限内可以提出异议；三是对被建议单位的异议应当立即进行复核，经复核，异议成立的，应当报经检察长或者检察委员会讨论决定后，及时对检察建议书作出修改或者撤回检察建议书；异议不成立的，应当报经检察长同意后，向被建议单位说明理由。
这里的“异议”应指被建议单位提出的明确的异议，被建议单位不予回复，或者回复不予采纳，或者回复内容实质否定检察建议的，应当按照《规定》第二十四条、第二十五条的规定对被建议单位进行督促落实。
(七)检察建议的监督管理
检察建议的监督管理应贯彻落实三项制度：一是贯彻落实检察建议的评估制度。各级检察院检察委员会应当结合实际，制定科学合理的评估制度，客观公正地对检察建议的落实效果进行评估。二是贯彻落实检察建议的质量评查制度。各级检察院案件管理部门应当定期对检察建议书进行质量评查，对检察建议工作进行综合分析，发现问题，改进工作。三是贯彻落实检察官绩效考核制度。各级检察院应当将检察建议的质量和效果纳入检察官履职绩效考核，不宜将检察建议的数量作为考核重点，避免片面追求制发数量的导向。
[编辑：王金虎]
【注释】
*最高人民检察院法律政策研究室副主任；
**最高人民检察院法律政策研究室民事行政法律研究处处长；
***最高人民检察院法律政策研究室民事行政法律研究处副处长。
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