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《人民检察院检察建议工作规定（试行）》解读
文/陈国庆
作者单位：最高人民检察院法律政策研究室
2009年11月13日，最高人民检察院正式印发了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定》)并自发布之日起施行。依法明确、规范检察机关提出检察建议的程序，是司法体制和工作机制改革的一项重要内容。检察机关结合履行法律监督职能和执法办案活动开展检察建议工作，有利于更好地促进有关单位完善制度，加强内部监督制约，有利于宣传法制，教育群众，预防和减少违法犯罪，增强检察机关的办案效果。《规定》的出台，既是落实中央关于司法体制改革部署的重要成果，也是检察机关进一步加强和规范检察建议工作的重要途径。《规定》从检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了明确规定，这对推动检察机关立足法律监督职能，积极开展检察建议工作，进一步促进法律正确实施、促进社会和谐稳定具有积极意义。
一、《规定》出台的背景和意义
实践中，检察机关提出检察建议已经成为检察工作的一部分，多年以来，检察机关为了更好地履行法律监督职能，实现办案法律效果、社会效果的统一，根据法律对检察职权的规定，创立了检察建议书的工作形式。
在上个世纪50年代，检察机关根据有关法律的原则规定，参照前苏联检察机关的经验提出和实行检察建议。1954年第一届全国人民代表大会第一次全体会议通过的《人民检察院组织法》，在总结实践经验的基础上，明确规定了检察机关的法律监督职责：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律行使检察权。”“最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权提出抗议。”“地方各级人民检察院发现本级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权要求纠正；如果要求不被接受，应当报告上一级人民检察院向它的上一级机关提出抗议。”“人民检察院发现国家工作人员有违法行为，应当通知他所在的机关给予纠正。”根据以上规定，最高人民检察院和地方检察院创立了与履行上述职权相适应的法律文书，即检察建议书、提请书和抗议书。提请书和建议书适用于要求纠正违法行为（包括违法决定、措施）的案件。提请书和建议书的区别在于，提请书着重提出违法行为，而建议书则同时提出消除违法的意见和措施（但在执行中往往不加区别）。具体文书形式因适用对象和问题的性质不同而有所区别。
1978年检察机关恢复重建以后，在打击刑事犯罪和查处职务犯罪的工作中，基于对社会治安实行综合治理的现实需要，检察建议这种活动形式又恢复了运用。1981年中共中央提出对社会治安实行综合治理的方针，要求各地党委、政府和司法机关采取政治的、法律的、经济的、行政的、教育的等综合措施，防止和减少犯罪的发生。检察建议是其中的一项重要措施。1983年，最高人民检察院曾制定了检察建议书的基本格式。与此同时，最高人民检察院还将检察建议这种形式运用到预防贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件之中。1991年3月，高检院就贯彻中央关于加强社会治安综合治理的决定发出通知，要求充分发挥检察建议的作用，努力扩大办案的社会效果。1992年10月30日最高人民检察院发布《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》，明确提出各地检察机关要“结合办案，提出有针对性的检察建议，帮助发案单位总结经验教训，堵塞漏洞，改善管理，加强防范，特别是要采取措施推动在执法部门和直接掌握人、财、物的岗位，建立有效的防范贪污贿赂等犯罪的约束机制”，此后，检察建议工作得到长足发展。1995年2月28日全国人大常委会通过的《中华人民共和国检察官法》第三十三条第二项明确规定：“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的”，应当给予奖励。1998年8月3日，中央社会治安综合治理委员会《关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》，将结合办案“分析掌握各个时期、各个行业的职务犯罪、经济犯罪以及其他刑事犯罪特点，提出预防犯罪的建议；推动有关部门建立规章制度，堵塞漏洞，完善防范机制”作为检察机关的一项任务进行规定。
1999年1月29日下发的《关于加强预防职务犯罪工作的意见》和2000年12月13日下发的《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，进一步强化并具体规定了适用检察建议的情形。2007年3月最高人民检察院下发的《人民检察院职务犯罪预防工作规则（试行）》和2008年3月下发的监所检察的“四个办法”（监狱检察办法、看守所检察办法、劳教检察办法和监外执行检察办法），也对检察建议作出了规定。
当前，检察建议在全国检察机关已经得到广泛运用。据统计，2006年全国各级检察机关共发出检察建议20288件，2007年发出检察建议26281件，2008年发出检察建议36371件。对有针对性地建议、督促有关单位改进管理、预防犯罪和其他问题，维护社会治安、预防腐败，促进和谐社会建设发挥了积极作用。从近几年情况看，检察建议主要适用于以下几种情形：一是结合办理刑事犯罪案件，履行社会治安综合治理的相关责任，向发案单位及其主管部门提出建章立制、改进工作、堵塞漏洞的检察建议；二是结合查办职务犯罪案件，就加强管理，完善制度，预防职务犯罪提出检察建议；三是对查办案件中发现的违法违纪人员，建议有关部门给予党纪政纪处分。从检察建议的实际效果看，大多数被建议单位对检察建议高度重视，根据检察建议建章立制，加强管理，改进工作，堵塞漏洞，加强内部制约、监督，完善管理、服务等，对从源头上预防犯罪，促进法律正确实施发挥了积极而显著的作用。
检察建议被广泛运用、发挥重要作用的同时，在实践中也存在着一些亟待解决的问题，主要是：
（一）检察建议的适用范围有待规范。实践中，存在检察建议适用范围不明确，把检察建议书与纠正违法通知书、检察意见书等相混淆的现象。现行的有关规定对检察建议的适用范围没有明确具体的规定，在一定程度上存在随意性。有的地方把检察建议与纠正违法通知书混用，用检察建议的形式纠正违法行为。有的把检察建议与刑事诉讼法规定的检察意见混淆，如决定不起诉时向主管部门移送违法所得，要求其依法处理，根据刑事诉讼法和《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》的有关规定，应当使用《检察意见书》，但此类情形在有的省份使用检察建议书的情况比较普遍，有待规范。
（二）检察建议的制发程序有待规范。在实践中，由于缺乏统一的规范，各地检察机关制发检察建议的程序很不统一。有的以检察院名义发出，有的以检察院内设部门名义发出。在审批上，有的是经办案人员、部门领导（主诉、主办检察官）和检察长三级审批，有的则是经部门领导审批即可。有的基层检察院直接向国务院有关部门发出检察建议，要求其加强某一方面的行政监管。也有的基层检察院跨行政区域向其他省市的有关单位发出检察建议。
（三）检察建议的质量有待提高。有的提出建议前调研不认真，检察建议的针对性、可行性不强，影响了效果。由于检察建议没有统一明确的质量要求，一些办案人员制作时也较轻率，对需要改进的问题把握不准，建议的改进措施不具体，针对性不强，可操作性差，影响了检察建议作用的发挥。
（四）检察建议的管理有待规范。有的检察院内部不同职能部门就同一问题重复发送检察建议。有的职能部门将检察建议列入考评体系，有的则没有列入，也没有相关的统计，在归档保存上也不规范。在列入考评体系的地方，则出现了片面追求数量不注重效果，甚至存在只制作不发送以应付上级考评的情况。
（五）对检察建议落实情况的跟踪回访不到位。现行的文书格式要求，在向有关单位提出检察建议后，有关单位应当向检察机关反馈整改落实情况。从实践情况看，大多数都能够本着尊重检察机关的态度，对检察建议提出的问题予以整改落实，并且予以反馈，但也有部分单位不按照要求反馈结果。由于现行法律对检察建议的执行以及执行情况的反馈没有作出明确规定，从而导致对部分不按照检察建议的要求予以落实的单位缺乏应有的制约措施，甚至使检察建议成为一纸空文。有的被建议单位对检察建议不予反馈，检察机关没有采取相应的跟踪落实措施。
为了更好地发挥检察建议的作用，解决实践中发生的问题，中央将“依法明确、规范检察机关提出检察建议程序”作为司法体制和工作机制改革的一项重要内容。按照中央的部署，自2009年以来，最高人民检察院为切实完成好此项工作，组织专门力量，多次调研，总结经验，了解问题，起草初稿后征求了高检院各内设机构和各省级人民检察院的意见。同时征求了相关单位的意见。根据反馈的意见进行反复修改和完善后，2009年9月14日，最高人民检察院检察委员会审议通过了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，报经中央司法体制改革领导小组批准后，于11月13日印发实施。
二、《规定》的主要内容
《规定》共11条，主要从以下七个方面对检察建议工作进行规范：
（一）关于检察建议的界定。《规定》对检察建议作了界定，即检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。
关于检察建议的定位，在理论上和实践中曾有不同认识。有的认为，检察建议是检察机关参与社会治安综合治理、预防腐败的一种形式，是检察机关作为社会组织的责任和义务。检察建议的效力来自于检察机关的专业性、检察建议的质量和各有关单位对法制的尊重。也有观点认为，检察建议是法律监督权的延伸和补充，具有权力属性。有观点主张，检察机关提出检察建议的目的应是保障法律的统一正确实施，维护法制统一和尊严，促进社会安全稳定，提出检察建议的情形不应局限于社会治安综合治理和预防腐败。有观点则认为，检察建议是非诉讼活动，并不是检察机关法律监督范围内的工作内容。经研究认为，长期以来，检察建议是人民检察院结合法律监督职能，积极参加社会治安综合治理，宣传法制，教育群众，增强办案效果的一种重要形式，从上世纪50年代沿用至今，发挥了重要作用。从一般意义上看，检察建议主要是检察机关立足检察职能，结合执法办案，参与社会治安综合治理，预防腐败，建议有关单位建章立制，堵塞漏洞，预防和减少违法犯罪的一种工作方式，它与法律监督职能密切相关，是法律监督职能的延伸和补充。
（二）关于检察建议工作的原则、对象、标准。《规定》明确了提出检察建议的原则，即应当坚持严格依法、准确及时、注重实效等；规定了检察机关可以提出检察建议的对象，即可以向涉案单位、有关主管机关或者其他有关单位提出检察建议；对提出检察建议规定了明确的质量要求，即应当有事实依据，并且符合法律、法规及其他规定，建议的内容应当具体明确，切实可行，同时明确了提出检察建议的内容要求。在全面总结检察建议工作经验的基础上，针对实践中存在的内容和格式不统一问题，将检察建议的内容规定为五项，分别为：“（一）问题的来源或提出建议的起因；（二）提出建议所依据的事实和法律、法规及有关规定；（三）应当消除的隐患及违法现象；（四）治理防范的具体意见；（五）受文单位书面回复落实情况的期限等其他建议事项”。
实践中对检察建议存在一些模糊认识，如有观点认为检察建议不属于检察工作的范畴；有的将检察建议视为检察机关的一项权力，存在滥用现象；相当一部分检察建议书质量不高、行文不规范、在发送对象的掌握上随意性强。经研究认为，对这些问题进行规范需要明确检察建议工作的原则、发送的对象以及检察建议书的质量标准。
检察建议的性质决定了这项工作虽然不是检察机关执法活动本身，但与法律监督工作密切相关，必须立足检察职能，结合执法办案活动；只有严格依法、准确及时、注重实效才能充分发挥检察建议的作用。
检察建议应主要向涉案单位、有关主管机关或者其他有关单位提出，才有针对性，对此明确加以规定，并对检察建议内容提出明确要求，可以有效解决发送中存在的随意性问题。
（三）关于检察建议的适用范围。《规定》明确列举了可以提出检察建议的六种情形，主要包括：预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实，存在犯罪隐患的；行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或者部门的管理监督工作的；民间纠纷问题突出，矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件，需要加强调解疏导工作的；在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或处分或行政处罚的；人民法院、公安机关和刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需要改进的；其他需要提出检察建议的。
（四）关于提出检察建议的程序。《规定》第六条对检察机关提出检察建议的程序进行了规范，明确规定：向本院所办理案件的发案单位提出检察建议的，可以不受级别和地域的限制。向发案单位的上级单位或者主管机关提出检察建议的，应当由接受建议单位的同级或者上级人民检察院提出。
调研中，有的地方提出，检察机关根据自己办案时掌握的情况，能不能直接向比其级别高的有关机关提出检察建议，请有关机关加强某方面的管理、执法工作等，需要明确。经研究认为，人民检察院在向有关机关、人民团体发送检察建议时，一般情况下应当遵循级别对等原则。但是对于发案的单位，办理案件的人民检察院针对该单位在规章、制度、管理等方面存在的漏洞与不足，向该单位提出改进完善的检察建议，不仅合情合理，而且作为办案活动的延伸，也是名正言顺的。
（五）关于制发主体与审批手续。《规定》第七条规定了检察建议的制发主体与审批程序。提出检察建议，应当按照统一的格式和内容制作检察建议书，报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定后，以人民检察院的名义送达有关单位。检察建议书应当报上一级人民检察院备案，同时抄送被建议单位的上级主管机关。
实践中，由于缺乏统一的规范，各地检察机关制发检察建议书的程序很不统一。有的以院名义发出，有的以内设部门的名义发出。在审批上，有的是经办案人员、部门领导（主诉、主办检察官）和检察长三级审批，有的是经部门领导审批。为解决这一问题，《规定》明确了检察建议必须以人民检察院的名义以书面形式发出。在审批程序上则强调须报检察长审批或者检察委员会讨论决定，并报上一级备案，以保证检察建议的严肃性。
另外，有的观点主张明确检察机关与受文单位对检察建议产生分歧时如何处理以及检察建议被撤销时应追究相关人员责任。经研究认为，由于检察建议本身不具有强制性，是建议性的，受文单位认为不合适可以向检察机关反馈。因此，不宜规定分歧时如何处理以及在检察建议被撤销时追究相关人员责任。
（六）关于检察建议的跟踪回访。为了保证检察机关提出的检察建议发挥应有的作用，《规定》第八条对检察建议的跟踪回访作了规定：人民检察院应当及时了解和掌握接受建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。接受建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级单位反映。
调研中，一些同志提出，应当明确检察建议对于受建议单位的效力，要求受建议单位认真落实检察建议。从调研的情况看，检察机关向有关单位提出检察建议后，大多数单位都能够本着尊重检察机关的态度，对检察建议提出的问题整改落实，并且予以反馈，但也有部分单位不向检察机关反馈结果。考虑到检察建议只是一种建议，不具有强制效力。为了保证检察建议发挥应有的作用，规定从规范检察机关自身的角度，规定可以采取跟踪回访、向其上级单位反映等措施来保证检察建议的落实。
（七）关于检察建议的归口管理与统计。《规定》第九条规定由各级人民检察院办公室统一负责检察建议书的文稿审核、编号等工作，各承办部门负责检察建议的跟踪了解、督促落实等工作，以规范和协调检察院内部不同部门制发检察建议工作。对于由哪个部门负责检察建议的统一编号和文稿审核，经反复研究论证，考虑到检察建议都是以人民检察院的名义制作发送，按照现行的内设机构职责分工和公文管理办法，由办公室负责统一编号和文稿审核较为适宜。第十条规定各级人民检察院应当加强检察建议的分类统计，定期进行分析评估，以更好地发挥检察建议的功能。
三、《规定》落实中应注意的几个问题
（一）检察建议的性质以及与检察机关其他有关法律文书的区别。《规定》明确，检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。提出检察建议应当紧紧围绕检察机关履行法律监督职能、结合执法办案活动来开展。在实践中应注意检察建议与检察机关的其他法律文书在适用范围上的区别。在法律或规范性文件明确规定某种情况应当适用某种监督手段时，不能以检察建议书的形式替代其它法定监督手段，同时，在被建议单位拒不接受检察建议内容的情况下也不应以其它更具有强制力的监督文书，取代检察建议书。实践中，应当注意正确适用检察建议与纠正违法通知、检察意见以及检察机关发出的其他建议。《规定》中的检察建议属于非诉讼法律活动，是检察机关扩大办案效果的一种形式，不是检察机关办案活动本身，主要是建议有关单位完善制度，加强管理，堵塞漏洞；应用于执法、司法机关时，则是建议其解决执法、司法活动中的倾向性、苗头性的一类问题。检察机关发出的其他种类的建议，如建议适用简易程序、建议延期审理等，是法律明确规定的特定建议，有特定的适用条件、适用程序、法律后果以及专门的法律文书，如“适用简易程序建议书”、“延期审理建议书”等，在名称上并不叫“检察建议书”。纠正违法通知属于诉讼监督活动，是人民检察院根据诉讼法的明确规定，对立案、侦查、审判、执行等活动中发生的具体违法行为提出纠正意见，纠正违法通知书具有明确的法律效力。检察意见是刑事诉讼法第一百四十二条第三款明确规定的一种形式，人民检察院认为对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，应当向有关主管部门提出检察意见。
（二）高度重视并不断提高检察建议的质量。质量是检察建议工作的生命线。在检察建议工作中，首先要结合办案，注重深入调研，实事求是，找准发案单位存在的问题和漏洞，为提出切实可行的措施建议打下基础，经综合分析后提出切中要害的具体措施。承办人在办案过程中应注意相关部门、单位或者行业在管理、制度以及工作中存在的不足之处，实现办案与拟定检察建议同步进行。针对已经发现的问题，应大量查阅资料，并深入案发单位进行实地调查分析，增强检察建议的针对性和实效性。对于撰写检察建议过程中可能碰到疑难、复杂问题，应考虑建立专家论证制度，将相关问题的材料提供给专家，由专家提出解决建议。检察建议书应当严格按照统一的格式和内容制作，由检察长审批或者检察委员会讨论决定，以人民检察院的名义送达有关单位，不能以检察院内设部门的名义制作检察建议书。检察建议书应报上一级人民检察院备案，同时抄送被建议单位的上级主管机关。
（三）切实规范提出检察建议的程序。明确和规范提出检察建议的程序，是《规定》的重要内容，也是司法体制和工作机制改革的要求。检察机关提出检察建议要严格依照规定的程序进行。办理案件的人民检察院对于案件情况的了解最为直接，对于发案单位在规章、制度、管理等方面存在的漏洞与隐患了解也最准确，直接向该单位提出改进完善的检察建议有利于扩大办案效果。因此，《规定》明确人民检察院可以直接向本院所办理案件的发案单位提出检察建议，不受级别限制。同时，为了保证检察建议工作的效果和严肃性，《规定》同时也明确，检察机关如果认为需要向发案单位的上级单位或者有关主管机关提出检察建议的，办理案件的人民检察院应当层报被建议单位的同级人民检察院决定并提出检察建议。这些规定对于进一步规范检察建议工作，保障这项重要工作健康发展具有积极意义。
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