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《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》的理解与适用
文/尹伊君 刘小青 陈雪芬
2011年12月29日，最高人民检察院第十一届检察委员会第六十九次会议讨论通过了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》（以下简称《规定》）。《规定》共六章三十四条，主要包括总则、公开审查的参加人员及责任、公开审查的准备、公开审查的程序等内容，在总则中明确了适用公开审查的案件类型、遵循的原则、公开审查的形式和案件范围，进一步丰富了公开审查内容，规范了公开审查程序。
一、制定《规定》的背景
2000年5月，高检院下发《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》（以下简称《试行规定》），全国各级检察机关认真贯彻执行，积极探索，不断完善，取得了良好的法律效果和社会效果。实践证明，公开审查制度是检察机关推行检务公开，主动接受外部监督的一项制度创新，是保障法律监督职能正确行使的重要举措，是申诉案件息诉罢访的有效方式。《试行规定》施行以来，通过适用公开审查程序，刑事申诉案件结案率和息诉率都得到提高，案件复查的效果得到明显增强，同时，也在检察机关和人民群众之间架起了沟通的桥梁，提高了检察机关的执法公信力。
但是，近年来，《试行规定》在具体操作过程中逐渐暴露出一些问题和缺陷，主要有：公开审查可以采取多种形式，而当时只对听证会一种形式作了具体规定，方式过窄；听证程序运作复杂，不可预见因素多，运行成本高、效率低；公开审查在化解矛盾纠纷、促进息诉罢访方面的功能未得到充分发挥等。为此，高检院启动了对《试行规定》的修改和完善工作。在全面总结十余年来检察机关开展公开审查活动的经验教训，深入调研论证，广泛征求意见，反复研究修改后，经高检院检委会审议通过了《规定》。
在《规定》起草过程中，始终坚持以刑事诉讼法和人民检察院复查刑事申诉案件有关规定为依据，结合检察机关办理刑事申诉案件工作实际，突出重点，统筹兼顾，量力而行，务求实效。始终将维护申诉人的合法权益放在首位，积极探索刑事申诉公开办案机制，让当事人参与其中，请第三方见证，以看得见的方式实现程序正义，从而有效地化解社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。始终围绕繁简适度，便于操作的原则，对于达成共识的问题规定得比较明确具体，对于尚需进一步探索和完善的问题只作原则性规定，鼓励地方各级检察机关发挥能动性。《规定》的出台对进一步规范检察机关的执法行为、提高执法公信力和提升法律监督能力建设具有重要的指导意义。
二、《规定》的主要内容和适用
（一）关于公开审查的案件类型
根据《规定》第二条，公开审查适用于不服检察机关处理决定的刑事申诉案件，该类案件指当事人对人民检察院作出的不批准逮捕决定、不起诉决定、撤销案件决定及其他刑事处理决定不服而提出申诉的案件。关于不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉案件是否适用公开审查程序，修改调研过程中发现，一些地方检察机关为了进一步加强对申诉案件的释法说理、息诉罢访工作，对此类案件开展过公开审查活动，个别地方还请法官参加公开审查活动，共同做息诉罢访工作，效果良好。但是，经认真研究认为，此类案件不宜进行公开审查，主要理由是：不服人民法院生效判决、裁定的刑事申诉案件，检察机关复查后认为有错误可能的，需要向人民法院提出抗诉，由人民法院再审后决定是否改判，检察机关没有最终决定权。如果在检察环节进行公开审查，可能引发新的矛盾，不利于申诉案件的彻底化解。所以，《规定》作出明确规定，“本规定所称公开审查是人民检察院在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件过程中，根据办案工作需要，采取公开听证以及其他公开形式，依法公正处理案件的活动。”
（二）关于公开审查遵循的原则
根据《规定》第三条，公开审查刑事申诉案件应当遵循的基本原则：一是依法、公开、公正；二是维护申诉人合法权益；三是维护国家法制权威；四是方便申诉人及其他参加人。依法、公开、公正是公开审查制度的核心内容，在依法办案的基础上，推行检务公开，以公开促公正；维护申诉人合法权益是公开审查的根本目的，通过公开审查刑事申诉案件，能够及时发现原司法结论存在的错误，并依法予以纠正，依法对申诉人进行司法救济，切实维护申诉人的合法权益；维护国家法制权威是执法办案的基本原则，在公开办理刑事申诉案件过程中，对正确的司法结论依法予以维持，能够有效地维护和谐稳定的社会关系，维护国家法制权威；公开审查应当最大限度地方便群众表达诉求，减少当事人不必要的支出和负担，遵循方便申诉人及其他参加人原则。
针对刑事申诉案件息诉工作难度较大的特点，公开审查要倡导法、理、情有机统一的执法理念。在严格公正廉洁执法的同时，应当适应执法环境的新变化，坚持理性、平和、文明、规范执法，最大限度兼顾各方面利益诉求，最大限度兼顾法、理、情。
（三）关于公开审查的形式
根据《规定》第四条，公开审查包括公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等形式。公开听证是较为正式的公开审查形式，其他形式是较为简便的公开审查形式，是公开听证形式的有效补充。完整的公开审查程序就是公开听证程序，公开示证、公开论证可以是公开听证的某个环节，也可以根据案件需要作为单独的程序进行，以便简洁、高效办理案件。公开答复是公开案件的办理结果，做好释法说理工作，有效预防和化解社会矛盾。
《试行规定》只对公开听证形式进行了具体规定，其他形式在当时条件下未能明确。公开示证、公开论证、公开答复是近年来在实践中各地检察机关探索出来的行之有效、简便易行的公开审查方式，将这些公开审查方式上升为规范，予以明确规定，能够更好地指导各地深入开展公开审查活动。办理刑事申诉案件为达到化解矛盾，案结事了，息诉罢访的效果，对同一案件可以采用一种公开审查形式，也可以多种公开审查形式并用。检察机关可以根据案件具体情况选择适用公开审查的方式和次数。
在《规定》起草过程中，有些地方提出的其他一些形式，比如公开听取意见，公开调解，邀请人大代表见证调查取证，以及没有申诉人参与的座谈会、论证会等，经反复研究未予采纳，其主要理由是：第一，公开听取意见，不是一种独立的公开审查方式，而是公开审查的基本要求，每一种公开审查方式都应该公开听取申诉人的意见。第二，公开调解是贯彻于公开审查活动中的一种工作要求，不是一种单独的公开审查方式。第三，邀请人大代表见证调查取证，不具备程序对抗性的要求，不属于本规定所称的公开审查方式。第四，没有申诉人参与的座谈会、论证会，也不属于本规定所称的公开审查方式。
（四）关于公开审查的案件范围
公开审查是办理刑事申诉案件的一种方式方法，不是每个案件的必经程序，人民检察院要根据办案工作需要，对于适宜公开的重点案件进行公开审查。根据《规定》第五条，公开审查的案件范围主要是：案件事实、适用法律存在较大争议，或者有较大社会影响等刑事申诉案件。但是，案件涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，或者申诉人不愿意进行公开审查的，或者未成年人犯罪的，或者具有其他不适合进行公开审查情形的，不进行公开审查。由于公开审查必须有当事人的参与，如果申诉人不愿意进行公开审查，检察机关应当尊重其意愿，不进行公开审查。对不适用公开审查程序的案件，仍然要按照现行有效的法律、规定，严格依法办理，规范办理，并要注重办案的法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。
（五）关于受邀人员
根据《规定》第八条，人民检察院进行公开审查活动应当根据案件具体情况，邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者申诉人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会人员以及专家、学者等其他社会人士参加。接受人民检察院邀请参加公开审查活动的人员统称为受邀人员，其中，在听证程序中的受邀人员称为听证员。《规定》在受邀人员中增加人民监督员、特约检察员、专家咨询委员，可以充分利用检察机关现有的资源优势，扩大接受监督的范围。增加人民调解员以及申诉人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会人员，有利于借助社会力量，更好地解决申诉人的合理诉求，积极参与加强和创新社会管理。受邀人员参加公开审查活动，有权向相关人员提问，可以对案件事实、证据、适用法律及处理发表意见，但应当遵守客观公正的义务。
（六）关于主持人
根据《规定》第七条，公开审查活动的组织主体是承办案件的人民检察院，主持人由承办案件的人民检察院指定。关于主持人由谁担任，在讨论过程中有不同意见：有的地方认为，针对申诉案件的特点，由复查案件承办人担任主持人就可以了，尤其是公开答复没有必要规定的太复杂；有的地方认为，不应当由复查案件承办人担任，由于复查案件承办人通过阅卷、调查会对案件产生倾向性意见，其担任主持人可能起诱导作用，有失公平。为了体现程序公正，保证办案质量，可由级别高的部门负责人或者分管检察长担任；有的地方建议，由接受邀请的人员担任主持人，他们的地位更加超脱，更能体现程序公正。经反复研究确定，主持人由承办案件的人民检察院指定，可以根据案件具体情况选择确定由复查案件承办人、部门负责人或者检察长担任，也可以从听证员中选任一人担任。
（七）关于案件承办人
根据《规定》第九条和第十条，参加公开审查活动的案件承办人，不仅指复查案件承办人，而且包括原案承办人、原复查案件承办人。原案承办人，是指作出诉讼终结决定的案件承办人；原复查案件承办人，是指作出原复查决定的案件承办人；复查案件承办人，是指正在复查的案件承办人。在公开审查活动中，原案承办人或者原复查案件承办人负责阐明原处理决定或者原复查决定认定的事实、证据和法律依据。复查案件承办人负责阐明复查认定的事实和证据，并对相关问题进行解释和说明。
（八）关于申诉人的权利和义务
关于申诉人的权利和义务，《规定》虽然没有专条加以规定，但在不同条款中有所体现，归纳起来，申诉人及其委托代理人依法享有的权利主要有：申请受邀人员回避；阐述申诉理由和依据；经主持人许可，可以向案件承办人提问；在法定范围内，与原案其他当事人协商、和解等。申诉人及其委托代理人依法承担的义务主要有：未经主持人允许，不得发言或者提问；如实回答提问，客观陈述事实；不得吵闹、侮辱、谩骂他人；听从主持人指挥，遵守会场纪律等。《规定》在参加人员中增加原案其他当事人及其委托代理人，主要考虑申诉案件的复查活动和结论涉及原案其他当事人的利益。在实践中，原案其他当事人主要是撤销案件、不批准逮捕案件的犯罪嫌疑人、被不起诉人等原案被处理人。在被害人申诉的案件中，原案被处理人应当参加公开审查活动，并享有与申诉人同等的权利和义务。
（九）关于公开听证程序
根据《规定》第二十一条，公开听证程序大致可分为：宣布开始、各方陈述意见、相互辩论、听证员提问、听证员评议、最后陈述等十项内容，与《试行规定》相比，主要修改如下：一是由原来十七条改为一条十项，简化程序，增强可操作性；二是增加复查案件承办人负责出示补充调查获取的相关证据及可以进行辩论的内容，使程序更加完备；三是增加原案其他当事人与申诉人具有同等的权利，可以有效地维护双方当事人的合法权益。通过双方当事人对有争议的问题进行辩论，可以促使达成和解协议，有效化解矛盾纠纷，促进社会和谐；四是取消了主持人组织评议的内容，使听证员更加独立公正地发表意见。
在《规定》起草过程中，有的地方建议取消“由听证员代表宣布听证评议意见”。理由是：听证评议意见作为办案的参考，最终答复申诉人的意见是检察机关经多方考虑后的统一意见。若评议意见与最终处理意见不一致，不利于做好申诉人的息诉工作。经研究认为，公开审查的目的是公开办案过程、公开听取各方意见，若不宣布听证会评议意见，听证的效果会打折扣。至于实践中出现听证评议意见与最终处理意见不一致时，应加强释法说理工作。
（十）关于其他公开审查程序
根据《规定》第二十四条、第二十五条、第二十六条和第二十七条，公开示证、公开论证和公开答复程序参照听证程序进行，可以根据案件具体情况，简化程序，注重实效。公开示证重点解决的问题是案件事实和证据的争议，而且主要是申诉人有误解的案件，通过公开示证，消除申诉人的疑虑，促进息诉罢访；公开论证重点解决的是适用法律问题，通过聘请专业人士进行公开论证，达到统一认识、正确适用法律的目的，使案件得到依法妥善处理；公开答复重点解决的是息诉难问题，通过公开答复，向申诉人答疑解惑，释法说理，促使申诉人息诉罢访。公开答复可以在审查结案后进行，也可以在复查结案后进行。结案法律文书既可以是刑事申诉审查结果通知书，也可以是刑事申诉复查决定书。
（十一）关于公开审查的效力
根据《规定》第二十三条和第二十四条，公开审查过程中，受邀人员的评议意见是检察机关作出结论的重要参考，复查案件承办人根据已经查明的案件事实和证据，结合受邀人员的评议意见，依法提出对案件的处理意见，经集体讨论，负责人审核后，报分管检察长决定。当案件的处理意见与受邀人员的评议意见不一致时，应当提交检察委员会讨论，体现了充分听取、慎重对待受邀人员意见的精神。
（十二）关于公开审查的中止
根据《规定》第二十九条，公开审查活动中，出现申诉人当场无理取闹或者其他无法继续进行情形的，主持人可以宣布中止公开审查。中止原因消失后是否恢复进行，由承办案件的检察院根据案件具体情况决定。由于公开审查程序不是办理刑事申诉案件的必经程序，所以公开审查中止后是否恢复进行要根据案件具体情况而定。
（十三）关于刑事申诉案件公开审查程序与其他公开程序的衔接
《规定》第三十条规定了刑事申诉案件公开审查程序与不起诉案件公开审查程序的协调、衔接问题。根据《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》，公诉部门对存在较大争议并且在当地有较大社会影响的案件拟不起诉时，应当进行公开审查。对不起诉时举行过公开审查的案件，刑事申诉检察部门可以不再举行公开听证。但是，在特殊情况下，比如申诉人缠访闹访的，出现新证据、案件事实发生变化的，刑事申诉检察部门可以再次举行其他形式的公开审查活动，促使案结事了和息诉罢访。
《规定》第三十一条规定了刑事申诉案件公开审查程序与信访听证程序的协调、衔接问题。根据《人民检察院信访工作规定》三十九条“重大、复杂、疑难信访事项的答复应当由承办部门和控告申诉检察部门共同负责，必要时可以举行公开听证，通过答询、辩论、评议、合议等方式，辩明事实，分清责任，做好化解矛盾、教育疏导工作”的规定，人民检察院控告申诉检察部门对于重大复杂疑难的信访案件，召开听证会，促使信访人停访息诉。信访听证与刑事申诉案件公开听证的要求、效力是一致的，只是二者对案件的管辖范围有所不同，前者侧重于控告、举报案件，后者只是申诉案件。所以，举行过信访听证会的，刑事申诉检察部门可以不再举行公开听证，但是，需要公开答复等其他形式的公开审查的，仍然可以举行。
（作者单位：最高人民检察院）
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