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《人民检察院国家赔偿工作规定》的理解与适用
文/王晋 尹伊君 刘志远
2010年11月11日，最高人民检察院第11届检察委员会第46次会议讨论通过了《人民检察院国家赔偿工作规定》（以下简称《规定》）。《规定》共8章51条，主要包括赔偿义务机关的立案条件、审查处理、复议程序、赔偿监督、赔偿决定的执行等内容。
一、制定《规定》的背景和指导思想
2010年4月29日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》获得通过，并将于今年12月1日开始实施。为保障检察机关正确贯彻实施修改后的国家赔偿法，保障国家赔偿法统一正确实施，需要根据决定制定有关具体程序、措施。最高人民检察院在深入调查研究、广泛听取各方面意见的基础上，起草了《人民检察院国家赔偿工作规定》稿，经反复研究修改，于2010年11月11日经检察委员会审议通过。起草制定《人民检察院国家赔偿工作规定》的指导思想是，以国家赔偿法为依据，紧密结合检察机关赔偿工作实际，突出重点，统筹兼顾，全面规范，力求使国家赔偿工作在强化法律监督，维护赔偿请求人合法权益，化解社会矛盾纠纷，促进公正廉洁执法方面，更好地发挥积极作用。
二、关于《规定》的名称
《人民检察院国家赔偿工作规定》是在《人民检察院刑事赔偿工作规定》的基础上修改而来的。从文件名称看，变化在于将“刑事赔偿”修改为“国家赔偿”，主要是因为国家赔偿法修改以后，检察机关不再只办理自己作为赔偿义务机关的刑事赔偿案件，还履行对人民法院赔偿委员会作出的刑事赔偿决定和民事行政诉讼赔偿（又称为非刑事司法赔偿）决定的监督职责，《规定》以专章对此作了规定。同时，根据行政诉讼法规定，人民检察院还依法履行对行政赔偿诉讼的监督职责，《规定》对行政赔偿诉讼监督的分工以及适用《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等问题也作了规定。因此，文件标题确定为《人民检察院国家赔偿工作规定》，既与规范的内容相符，也与国家赔偿法名称衔接。
需要说明的是，行政赔偿诉讼与民事行政诉讼赔偿是两个不同概念，前者的赔偿义务机关是行政机关，属于行政赔偿范畴；后者的赔偿义务机关是人民法院，属于司法赔偿范畴，是因人民法院在民事、行政诉讼中违法采取保全措施、违法执行等造成损害而进行的国家赔偿，其终局解决方式是申请人民法院赔偿委员会决定，而非提起诉讼。
三、关于国家赔偿工作办公室的职能
《规定》第三条规定，人民检察院国家赔偿工作办公室统一办理检察机关作为赔偿义务机关的刑事赔偿案件、对人民法院赔偿委员会决定提出重新审查意见的案件，以及对人民法院行政赔偿判决、裁定提出抗诉的案件。按照上述规定，刑事赔偿工作办公室变更为国家赔偿工作办公室，职能也由单一的刑事赔偿扩大到对法院赔偿委员会作出的刑事赔偿决定和民事行政诉讼赔偿的监督，以及对行政赔偿诉讼的监督。民事行政检察部门不再办理对人民法院行政赔偿判决、裁定的抗诉案件。
如此规定，一是有利于归口管理，适应专业化要求。刑事赔偿、民事行政诉讼赔偿和行政赔偿规定在同一部法律中，具有很强的共性和相通性，而且作为一种特别的侵权损害赔偿，国家赔偿在赔偿范围、标准、程序等方面都有别于民事侵权责任法律，特殊性和专业性强。由国家赔偿工作办公室统一办理，有利于整合监督资源，提高办案人员的专业化水平，更好地开展对内制约和对外监督。二是国家赔偿案件具有较强的独立性，可以由同一部门办理。如民事行政诉讼赔偿是因人民法院在民事、行政诉讼中违法采取强制措施、保全措施或者执行错误而导致的赔偿，不是对错误判决的赔偿，与原判决是否正确、是否被改变无关。行政赔偿与行政诉讼也是既相互联系，又相对独立，当事人可以在行政诉讼中一并提起行政赔偿，也可以单独提起，二者在任务、案件范围、举证责任方面都有很大不同。确认程序取消以后，可以直接在赔偿程序中认定行政行为是否违法，行政赔偿诉讼的独立性更为明显。刑事赔偿也同样如此。逮捕赔偿实行结果责任原则以后，只要有无罪处理结论，即可依法作出是否赔偿的决定，不必再审查逮捕是否错误。因此，检察机关办理国家赔偿案件，不需要再分散到不同部门处理。
四、关于上级检察机关对下级检察机关赔偿工作的监督制约
一是明确规定上级检察机关在监督、指导下级人民检察院依法赔偿方面的职责。对赔偿请求人向上级人民检察院反映下级人民检察院该赔不赔、打击报复的，上级人民检察院要及时受理，依法处理，严肃追究有关人员责任。二是规定人民检察院在办理本院为赔偿义务机关的案件时，改变原刑事案件处理决定，可能导致不予赔偿、重新追诉的，应当报请上一级人民检察院批准，以防止滥用检察权规避赔偿。三是规定上级人民检察院发现下级人民检察院作出的赔偿决定或与赔偿相关的其他决定违法的，有权撤销或者变更。如把本应该赔偿的存疑不起诉案件作相对不起诉，以规避赔偿的，上级人民检察院发现后要予以撤销纠正，确保当事人依法获得赔偿。
五、关于立案条件
根据确认程序的取消和归责原则的修改，《规定》第八条对不同赔偿申请分别确立了相应的立案条件。
一是关于请求人身自由权赔偿的立案条件。由于国家赔偿法第十七条第一项、第二项都明确规定，只有“决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的”，被拘留人、被逮捕人才有权申请人身自由权赔偿。因此，《规定》要求，依据国家赔偿法第十七条第一项、第二项规定请求人身自由权赔偿的，立案前提是“已决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任”。
二是关于请求生命健康权赔偿的立案条件。随着确认程序的取消，伤亡原因及其责任认定应当是赔偿案件处理过程中需要查清的问题，只要有伤亡证明的，就应当予以立案。为此，《规定》要求，请求生命健康权赔偿的立案条件为“有伤情、死亡证明”，不需要有正式的鉴定结论。
三是关于请求财产权赔偿的立案条件。有些部门提出，此类赔偿申请不应以刑事诉讼程序终结为前提。经研究认为，刑事诉讼尚未终结的，因财产处理结果未定，原则上不宜进入赔偿程序。根据刑事诉讼法第一百一十八条和第一百九十八条规定，对于扣押的物品或者冻结的存款、汇款，确实与案件无关的，应当在三日以内解除扣押、冻结，退还原主；对被害人的合法财产，应当及时返还。如果当事人认为检察机关不依法处理财产的，可以通过投诉等途径寻求救济，仍然得不到解决的，待诉讼程序终结后，再通过赔偿程序解决。《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》九条也对此作了明确规定。但是，对于已经查明该财产确与案件无关，不需要等待刑事诉讼处理结果的，可以在刑事诉讼程序终结前进入赔偿程序。为此，《规定》要求，依照国家赔偿法第十八条第一项规定请求财产权赔偿的立案条件是，刑事诉讼程序已经终结，但已查明该财产确与案件无关的除外。
六、关于赔偿义务机关的审查方式
《规定》要求，对已立案的赔偿案件应当全面审查案件材料，必要时可调取有关的案卷材料，也可以向原案件承办部门和承办人员等调查、核实有关情况，收集有关证据。原案件承办部门和承办人员应当提供协助、配合。主要增加了可以向原案件承办部门和承办人员调查核实有关情况、收集证据等内容。有地方检察机关提出，不需要增加调查取证内容。经研究认为，确认程序取消后，对违法行为的认定和赔偿案件的审查合二为一，而且修改后国家赔偿法第二十六条明确规定了赔偿义务机关对自己的主张应当提供证据的责任，对被羁押人死亡或者丧失行为能力的，实行举证责任倒置。因此，赔偿义务机关在办理赔偿案件时，不仅应当全面审查现有材料，而且在必要时也应当向原案件承办部门、承办人员等调查核实情况、收集有关证据，以客观公正地处理赔偿案件，同时为后续举证工作做好准备。因此，规定调查取证是必要的。
《规定》要求，对请求生命健康权赔偿的案件，人民检察院对是否存在违法侵权行为尚未处理认定的，国家赔偿工作办公室应当在立案后三日内将相关材料移送本院监察部门和渎职侵权检察部门，监察部门和渎职侵权检察部门应当在三十日内提出处理认定意见，移送国家赔偿工作办公室。这样规定的主要考虑是：这些案件直接涉及对办案人员的责任追究，应当由监察部门和渎职侵权检察部门先行调查处理为宜。由于赔偿义务机关的办案时限只有两个月，监察部门和渎职侵权检察部门处理时间不能太长，以三十日为宜。有省院建议，对监察部门的办案时间应当单独计算，经研究认为，进入赔偿程序后，监察部门和渎职侵权检察部门的处理认定也是赔偿义务机关的赔偿办案行为，不宜单独计算。
有些部门提出，对于国家赔偿法第十八条第一项规定的违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的，是否需要移送相关部门进行认定，建议予以考虑。经研究认为，此类处理并不必然导致对办案人员的责任追究，而且取消确认程序以后，涉财案件也是可以直接进入赔偿程序的，审查认定查封、扣押、冻结、追缴行为是否违法侵权，属于赔偿办案内容，可由国家赔偿工作办公室统一办理，然后报检察长或检察委员会决定，不宜再移送原办案部门审查认定。需要了解情况的，可由国家赔偿工作部门向原案件承办部门和承办人员进行调查、核实。这样有利于强化内部监督制约，提高赔偿办案的公正性和效率。
七、关于协商
《规定》要求，对存在国家赔偿法规定的侵权损害事实，依法应当予以赔偿的，人民检察院可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额，依照国家赔偿法有关规定进行协商，并制作笔录。人民检察院与赔偿请求人协商，应当坚持自愿、合法原则。严禁胁迫赔偿请求人放弃赔偿申请；严禁违反国家赔偿法规定进行协商。
这是依据修改后国家赔偿法第二十三条第一款增设的。《规定》主要作了以下规定：一是明确协商的条件。根据法律规定，协商必须依法进行。《规定》明确要求只有“存在国家赔偿法规定的侵权损害事实，依法应当予以赔偿的”，才能进行协商。二是明确协商的基本原则。为防止赔偿义务机关通过威胁赔偿请求人达到规避赔偿的目的，《规定》明确禁止以“协商”为名，胁迫赔偿请求人撤回赔偿申请，同时也严禁违反国家赔偿法规定进行协商，以切实维护国家利益和赔偿请求人的合法权益。
有些省级院建议，明确规定协商的法律效力、最高数额限制、文书格式等。经研究认为，协商只是赔偿义务机关处理赔偿案件的具体工作方式方法，国家赔偿法没有规定协商后要签订协议，更没有规定协议的法律效力，无论协商后是否达成协议，赔偿义务机关均应当制作赔偿决定书，因此，不宜规定协议的法律效力和文书要求。根据修改后国家赔偿法第三十七条第一款规定，协议不能作为向赔偿义务机关申请支付赔偿金的凭据，不论是否达成协议，均应当制作赔偿决定书。至于最高数额限制问题，国家赔偿法明确规定，协商必须遵守国家赔偿法第四章关于赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额的规定，《规定》不宜规定最高数额限制。有省院建议明确规定人民监督员、特约检察员参与协商。经研究认为，鉴于协商本身不具有法律效力，而且赔偿案件由法院赔偿委员会行使最终决定权，因此，不宜统一规定人民监督员、特约检察员参与赔偿协商。此外，为进一步保护赔偿请求人利益，将《人民检察院刑事赔偿工作规定》中的“受理赔偿申请的时间应当自材料齐备之日起计算”删除，该款与国家赔偿法第二十三条第一款规定的“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定”相矛盾。
八、关于复议
《规定》要求，人民检察院收到复议申请后，应当及时全面地进行审查。复议赔偿案件可调取有关的案卷材料。对事实不清的，可以要求原承办案件的人民检察院补充调查，也可以自行调查。对损害事实及因果关系、重要证据有争议的，要求听取赔偿请求人和赔偿义务机关的意见，包括陈述和申辩，以进一步提高复议案件的质量和公正性。
在办理复议案件时，不能简单地就赔偿论赔偿。逮捕赔偿修改为结果责任原则以后，各种不起诉、撤销案件决定的赔偿后果不同，如对存疑不起诉的应当赔偿，而对相对不起诉和绝对不起诉则免责不赔。为更好地保护赔偿请求人合法权益，及时化解矛盾纠纷，促进公正廉洁执法，《规定》要求，人民检察院在办理刑事赔偿案件时，发现检察机关原刑事案件处理决定确有错误，影响赔偿请求人依法取得赔偿的，应当由刑事申诉检察部门立案复查，提出审查处理意见，报检察长或者检察委员会决定。刑事复查案件应当在三十日内办结；办理刑事复查案件和刑事赔偿案件的合计时间不得超过法定赔偿办案期限。人民检察院在办理本院为赔偿义务机关的案件时，也可以依照上述规定处理，但改变原决定、可能导致不予赔偿的，应当报请上一级人民检察院批准，以防止赔偿义务机关滥用复查规避赔偿。
需要说明的是：第一，这种复查只限于检察机关作出终局决定的案件，对于公安机关作出的撤销案件决定以及法院作出的生效裁判，不属于此类复查范围。第二，这种复查是检察机关在赔偿办案过程中主动发现错误而启动的，不同于申诉案件，应当限于确有错误、影响赔偿请求人依法获得赔偿的案件。第三，应当由刑事申诉检察部门作为复查案件立案办理，不能由赔偿部门作为赔偿案件附带处理，以正确处理刑事赔偿与刑事复查程序的关系。第四，由于赔偿案件只有两个月办案期限，一旦超过期限，赔偿请求人可以申请复议，因此，刑事复查案件和刑事赔偿案件都必须在法定的赔偿办案期限内办结。由于此类复查重点是存在明显错误的案件，主要是纠正法律适用问题，因此，要求在三十日内办结是可行的。
此外，根据《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》规定，对于犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，或者犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的案件，公安机关拒不撤案的，人民检察院可以根据刑事诉讼法一百四十二条第一款的规定作法定不起诉处理。然而，法定不起诉属于国家赔偿法第十九条规定的国家免责不赔情形，如果因此不赔，显然不合理，但是鉴于此不起诉是依据不起诉案件质量标准作出的，不宜复查纠正，而应当在赔偿决定书中直接指明该案不属于国家免责情形，并依法作出予以赔偿的决定。
九、关于赔偿监督
根据修改后国家赔偿法以及行政诉讼法规定，人民检察院对国家赔偿的法律监督包括两部分，一部分是对行政赔偿诉讼的监督，采取抗诉模式，具体程序可适用《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》。另一部分是对法院赔偿委员会作出的刑事赔偿决定以及民事行政诉讼赔偿决定的监督，这是修改后国家赔偿法第三十条第三款新增设的。对于这部分监督，目前尚无具体工作规则。《规定》设专章规范该部分监督，都属于新增设的条款，同时注意保持与《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的衔接协调。
（一）关于监督案件来源
《规定》要求，赔偿请求人或者赔偿义务机关不服人民法院赔偿委员会决定，向人民检察院申诉的，人民检察院应当受理。申诉是检察机关发现法院赔偿委员会决定是否错误的主要来源。在起草过程中，曾有一稿具体列举了赔偿监督案件的来源，包括上级检察机关交办、其他国家机关转办以及本院自行发现等情形，后经研究认为，这些国家机关移送的赔偿监督案件，也主要是来源于赔偿请求人或赔偿义务机关的申诉，因此，不列明这些具体来源。此外，《规定》要求，下级人民检察院发现上级或者同级人民法院赔偿委员会作出的赔偿决定具有相关情形之一的，经检察长批准或者检察委员会讨论决定后，层报有监督权的上级人民检察院审查。
（二）关于立案条件和向法院提出重新审查意见的条件
《规定》要求，最高人民检察院发现各级人民法院赔偿委员会作出的决定，上级人民检察院发现下级人民法院赔偿委员会作出的决定，具有下列情形之一的，应当自本院受理之日起三十日内立案：（一）有新的证据，可能足以推翻原决定的；（二）原决定认定事实的主要证据可能不足的；（三）原决定适用法律可能错误的；（四）违反程序规定、可能影响案件正确处理的；（五）有证据证明审判人员在审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法处理行为的。
向人民法院赔偿委员会提出重新审查意见的条件和上述立案条件相对应，二者区别在于，前者只是可能性，后者要求必须是确实存在该种情形。为此，在立案条件中都加上了“可能”或“有证据证明”，以区别于向法院赔偿委员会提出重新审查意见的条件。
（三）关于补充调查
《规定》要求，对立案审查的案件，应当全面审查申诉材料和全部案卷。具有下列情形之一的，可以进行补充调查：（一）赔偿请求人由于客观原因不能自行收集的主要证据，向人民法院赔偿委员会提供了证据线索，人民法院未进行调查取证的；（二）赔偿请求人和赔偿义务机关提供的证据互相矛盾，人民法院赔偿委员会未进行调查取证的；（三）据以认定事实的主要证据可能是伪造的；（四）审判人员在审理该案时可能有贪污受贿、徇私舞弊、枉法处理行为的。
根据上述规定，对赔偿监督案件的立案审查，原则上应以书面审查为主。因为审查的任务是发现法院赔偿委员会作出的决定是否正确，而决定的过程和依据一般都在案卷材料中得到比较全面地反映。因此，原则上应当通过审查包括法院赔偿委员会案卷材料在内的各种书面材料以查明情况。但是，必要时也可以进行补充调查。本条列举了四种需要进行调查核实的情形，以确认赔偿委员会是否存在违法失职行为，准确认定是否符合提出重新审查意见的条件。在补充调查的分工上，属于对证据调查核实的，由国家赔偿工作部门负责；属于对审判人员违法犯罪行为的调查，按照检察机关内部分工处理。
十、关于执行
《规定》要求，负有赔偿义务的人民检察院负责赔偿决定的执行。支付赔偿金的，由国家赔偿工作办公室办理有关事宜；返还财产或者恢复原状的，由国家赔偿工作办公室通知原案件承办部门在二十日内执行，重大、复杂的案件，经检察长批准，可以延长十日。本处修改，主要是对返还财产或者恢复原状的，明确规定了具体的期限要求。
按照国家赔偿法第三十七条规定，赔偿义务机关向财政部门申请赔偿金的前提条件是收到赔偿请求人的支付申请。《规定》要求检察机关在送达刑事赔偿决定书或刑事赔偿复议决定书时，应当告知赔偿请求人提出支付申请。支付赔偿金申请采取书面形式。赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书；也可以口头申请，由负有赔偿义务的人民检察院记入笔录，并由赔偿请求人签名或者盖章。负有赔偿义务的人民检察院应当自收到赔偿请求人支付赔偿金申请之日起七日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。向赔偿请求人支付赔偿金的具体程序，依照国务院制定的国家赔偿费用管理有关规定办理。
（作者单位：最高人民检察院刑事申诉检察厅）
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