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《人民检察院复查刑事申诉案件规定》理解与适用
文/宫鸣；刘小青；罗庆东；杨崇华
2014年10月，最高人民检察院印发了修改后的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》(下称《复查规定》)。对于依法按程序处理刑事申诉案件，强化对申诉权的保障，强化检察机关法律监督和自身监督，具有重要意义。
一、《复查规定》的修改背景及过程
《复查规定》是检察机关复查刑事申诉案件的基本规范，自1998年6月制定实施16年以来，在加强检察机关法律监督职能，完善内部制约机制，保护申诉人合法权益，促进司法公正等方面发挥了重要作用。但随着形势任务的发展变化和国家法治建设的深入推进，《复查规定》现已很难适应实际工作需要，亟待修改完善：一是中央关于涉法涉诉信访工作机制改革部署对依法按程序办理刑事申诉案件提出了更高要求；二是相关法律特别是刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《刑诉规则》)修改实施以及有关刑事申诉检察工作的一系列文件相继出台，刑事申诉检察工作的法律依据发生了重大变化；三是中央政法委和最高检关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的相关文件对保障当事人申诉权利、加强刑事审判监督作了明确规定；四是在执法办案过程中，各地检察机关积累了丰富的实践经验，需要通过制度加以明确和规范。
2013年初，最高检《关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见》对修改完善刑事申诉案件办理规范提出了明确要求。刑事申诉检察厅成立了专门的修改工作小组，先后四次召开厅务会集中进行研究讨论；两次向各级检察院书面征求意见；向最高检内设机构书面征求意见，并与部分厅室当面交换意见。其间，还将征求意见稿送请十余位专家学者帮助研究提出意见。2014年4月29日，最高检检察委员会讨论通过了修改后的《复查规定》。根据检委会要求，会后就《复查规定》部分条款规定征求了中央有关部门的意见，根据反馈意见，对《复查规定》又作了进一步修改完善，于2014年10月27日正式下发实施。
二、《复查规定》修改的总体思路
《复查规定》的修改紧紧围绕中央关于涉法涉诉信访工作机制改革的精神，吸纳了近些年司法体制改革相关成果，总结了各地复查刑事申诉案件的成功经验，在坚持刑事诉讼法基本原则和精神的基础上，对原有规定作出了补充、修改和完善。
一是规范和细化办案程序。按照依法办案、规范司法、公正处理的要求，依据刑事申诉检察职能定位和刑事申诉办案流程，健全司法办案基本规范，强化司法办案刚性要求，对刑事申诉案件管辖、受理、立案、复查等程序作出了全面、系统的规定。依据修改后的刑事诉讼法和相关司法解释，对原《复查规定》已有的管辖、受理、复查程序进行了修改、完善；将受理之后复查前的立案程序以专章进行规范和完善；在复查程序中，对不服人民检察院诉讼终结刑事处理决定和不服人民法院生效刑事裁判两类申诉案件，先规定了共同适用的一般规定，再就办理程序上的特殊要求分别作出规定，并对相关程序进行细化；研究解决不服人民法院生效刑事裁判申诉案件办理中的实际问题，构建以抗诉为中心的多元化监督格局，对实践中已经普遍适用的再审检察建议监督方式，在征求最髙人民法院有关部门意见的基础上，明确作出规定；对原《复查规定》中未作规定或者规定不明确，容易产生歧义的不属于刑事申诉检察部门管辖的申诉情形、自诉案件和刑事附带民事案件申诉受理的特殊要求、中止办理和终止办理等问题作出规定，为办案部门提供明确的司法依据。
二是加强对司法办案活动的规范和监督。坚持法律监督和自身监督并重，针对刑事申诉案件复查中存在的相关规定不明确、执法随意性大等问题，完善办案规则，明确执法标准，实现各项执法办案工作规范化。顺应司法公开的要求，严格落实刑事申诉案件公开审查制度，不但明确“公开公正”为复查刑事申诉案件的原则，而且将公开审查的适用范围由之前仅适用于不服人民检察院诉讼终结刑事处理决定的申诉案件，扩大至不服人民法院生效刑事裁判的申诉案件；为防止办案拖延，及时处理申诉请求，首次将立案前刑事申诉的审查期限明确规定为两个月，同时规定了特殊情形下延长审查期限的审批程序；为保证法律监督效果，规定上级人民检察院审查下一级人民检察院提请抗诉的刑事申诉案件，如果是对人民法院生效死刑缓期二年执行判决、裁定不服的申诉，经审查需要加重原审被告人刑罚的，应当在死刑缓期执行期限届满前作出决定；为强化内部监督制约，规定更为严格的下级人民检察院对上级人民检察院交办刑事申诉案件的办理程序、复查终结刑事申诉案件的备案及上级人民检察院审查处理程序；为增强刑事申诉检察的反向审视功能，加强源头治理，促进规范执法，规定在办理刑事申诉案件中发现原案办理中存在问题的处理程序。
三是加强和规范对申诉权的保障。通过修改完善刑事申诉案件办理程序切实保障申诉人合法权益。主要是：突出刑事申诉检察的监督属性和纠错功能，将原《复查规定》中对任务的表述顺序作了调整，把“纠正错误的决定、判决和裁定”放在了“维护正确的决定、判决和裁定”之前；针对实践中申诉人不知道该如何行使申诉权的问题，对刑事申诉受理条件和申诉人递交材料要求作出更为具体的规定，并明确人民检察院相关部门的处理权限、期限和程序；针对申诉人在案件办理过程中参与不足、知情权保护不够的问题，对复查刑事申诉案件应当听取申诉人意见和相关程序中告知申诉人事项作出明确规定。同时，对申诉权行使进行了规范。主要是：贯彻有限救济原则，根据中央文件精神和相关规定，明确对不服人民检察院诉讼终结的刑事处理决定的申诉，经两级人民检察院立案复查且采取公开审查形式复查终结，申诉人没有提出新的充足理由的，不再立案复查；对不服人民法院生效刑事裁判的申诉，经两级人民检察院办理且省级人民检察院已经复查的，如果没有新的事实、证据和理由，不再立案复查，但是原审被告人可能被宣告无罪或者判决、裁定有其他重大错误可能的除外。这些限制性规定的目的是要引导申诉人理性行使权利，改变无序申诉、重复申诉现状，维护正常申诉秩序，从而有效利用有限的司法资源，保护更广大申诉人的合法权益。
三、《复查规定》修改涉及的几个主要问题
修改后的《复查规定》共7章70条，比原《复查规定》增加了29条，除了在篇章结构方面保留了原规定的基本框架外，在章节设置、内容表述以及文字技术等方面都进行了较大幅度的修改和完善。
(一)关于办理刑事申诉案件应当遵循的原则
刑事申诉案件办理属于刑事诉讼活动，应当遵循刑事诉讼法规定的基本原则，同时，刑事申诉案件办理又是一种相对独立的诉讼活动，办理这类案件，还应当遵循具有自身特点、反映特殊规律的原则。原《复查规定》规定的四项原则总体符合刑事申诉案件办案实际，体现了刑事申诉案件办理工作的特色，应当坚持。此次修改，除文字性修改外，只作了部分补充完善：一是增加了“公开公正”的要求，以体现司法公开和检察改革的精神；二是将原规定中“有错必纠”的表述修改为“依法纠错”，更符合法律规定和办案实际。
在修改过程中，有观点提出，原《复查规定》规定的案件决定权与申诉复查权相分离原则并不适用于不服人民法院生效刑事裁判申诉案件的办理。经研究认为，原规定主要体现了检察机关内部的分工制约，也能够适用于不服人民法院生效刑事裁判申诉案件的办理。但为了完善表述，将该原则中的“案件决定权”修改为“原案办理权”。
(二)关于公开审查的范围
刑事申诉案件公开审查是贯彻司法公开的重要措施。最高检先后于2000年和2012年制发了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定(试行)》和《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，按照2012年的规定，公开审查程序只适用于办理不服人民检察院诉讼终结刑事处理决定的申诉案件。在征求意见过程中，大部分地方检察院认为公开审查是检务公开的重要内容，也是办理刑事申诉案件的有效方式，应当扩大适用于所有的刑事申诉案件。但也有观点认为，不服人民法院生效刑事裁判申诉案件，检察机关没有最终决定权，如果进行公开审查，可能把涉及法院的矛盾转移到检察院，不利于息诉息访。经研究，考虑到实践中不少地方检察机关已经将公开审查运用于不服人民法院生效刑事裁判申诉案件，并取得良好效果，因此，有必要将公开审查程序的适用范围适当扩大。
(三)关于刑事申诉的范围
人民检察院办理刑事申诉的主要职能部门是刑事申诉检察部门。根据《复查规定》第五条，适用《复查规定》办理的刑事申诉仅限于对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定或者人民法院生效刑事裁判不服，向人民检察院提出的申诉。但是，由于检察机关作出的刑事处理决定种类多样，还包括对诉讼程序进行中的一些具体行为或者非终结性决定的申诉，例如，当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员侵犯其合法权益的申诉，被害人不服附条件不起诉决定的申诉等，司法实践中存在将这些申诉按照《复查规定》程序进行处理的情形。在征求意见过程中，许多地方检察机关建议用专门条款列举容易被错误理解的刑事处理决定种类，明确规定对这些刑事处理决定不服的申诉不属于刑事申诉检察部门的管辖范围，不适用《复查规定》处理。为了统一认识，杜绝推诿、扯皮现象发生，在《复查规定》第五条统一规定的基础上，分两条从不同角度对刑事申诉检察部门管辖的刑事申诉范围作了明确。其中，第六条明确规定了刑事申诉检察部门管辖刑事申诉的范围，第七条则规定哪些申诉不属于刑事申诉检察部门管辖。
在修改过程中，有观点提出，不批准逮捕决定是否属于诉讼终结的处理决定问题，认为人民检察院作出不批准逮捕决定后，诉讼程序依然进行，侦查部门作出的撤销案件决定才是诉讼终结的刑事处理决定。经研究认为，对不批准逮捕决定应区分不同情形，以犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者符合刑事诉讼法第十五条规定情形而作出的不批准逮捕决定，人民检察皖已经对案件事实进行了认定，对此类不批准逮捕决定，当事人缺少救济途径，刑事申诉检察部门也一直将其纳入受案范围，且实施效果良好。因此，《复查规定》明确此类不批准逮捕决定的申诉属于刑事申诉检察部门管辖，同时规定其他类型的不批准逮捕决定不属于刑事申诉检察部门管辖。
(四)关于受理刑事申诉的条件和要求
修改后的《复查规定》在总结司法实践经验、吸收以往有关规定的基础上，从有利于申诉材料的审查处理及便于申诉人提出申诉的角度考虑，以列举的方式，对刑事申诉受理条件作了集中、明确的规定，细化了对申诉人提交申诉材料的要求。
在修改过程中，有观点认为，刑事诉讼法和原《复查规定》均没有对当事人及其法定代理人、近亲属这三类申诉主体行使申诉权的顺序作出规定。实践中，由于申诉主体范围较宽泛，缺乏严格限定，导致重复申诉、无序申诉问题比较严重。为此，从保障原案当事人合法权益，防止近亲属违背申诉人意志滥用申诉权利，以及维护社会稳定、强化司法权威等方面综合考量，应当确定当事人及其法定代理人优先、近亲属次之的申诉权行使顺序。经征求意见，有专家学者对此类申诉权行使顺序规定有不同意见，认为对近亲属应当给予与法定代理人同样的待遇，对其申诉权不应当作出限制。经研究认为，目前在《复查规定》中设定申诉权行使顺序的条件还不成熟，因此不宜作出规定。
还有观点认为，在申诉期限方面，刑事诉讼法对不服人民检察院不起诉决定的申诉有明确规定，但对于不服人民检察院撤销案件决定和因犯罪嫌疑人没有犯罪事实或者符合刑事诉讼法第十五条规定情形而作出的不批准逮捕决定等终结性决定的申诉，以及对于不服人民法院生效刑事裁判的申诉，没有规定申诉期限。为此，应当根据长期复查刑事申诉案件的实践，从既有利于保障申诉人合法权益，又有利于维护国家法律秩序和司法公信出发，对申诉人向人民检察院提出刑事申诉的期限作出规定，同时明确规定不受此期限限制可以启动复查程序的几种例外情形。为此，我们针对该问题征求了全国人大常委会法工委的意见。其认为，我国刑事诉讼法几经修改，均未直接限制当事人的申诉权。我国修改后民事诉讼法对申诉期限作了规定，但民事诉讼与刑事诉讼的性质是不同的。目前各方面对限制刑事申诉期限问题的认识还不一致，需进一步慎重研究，不宜在司法解释中对此作出规定。鉴于上述情况，《复查规定》中对申诉期限问题不予规定。
(五)关于自诉案件和附带民事诉讼案件申诉的受理
基于自诉案件的特征，有观点认为，自诉案件是当事人自主选择是否行使其诉讼权利，并非是检察机关提起公诉的案件，对于法院就自诉案件作出的生效裁判，检察机关不应当介入，对此类申诉应当不予受理。我们认为，这种观点是错误的，人民法院对自诉案件所作出的判决、裁定是刑事判决、裁定一种，对其不服提出的申诉属于检察机关管辖的刑事申诉范围。但是，自诉案件毕竟不同于公诉案件，自诉人较之公诉案件的当事人享有更大的诉讼权利和自主权，同时也承担着相应的诉讼义务。对于自诉人没有正确行使诉讼权利、放弃诉讼权利或者未依法履行诉讼义务，造成法院作出于己不利的裁判，而后又向检察机关提出申诉，检察机关可以不予受理。
刑事附带民事诉讼就其解决问题的性质而言，是经济赔偿问题，与民事诉讼中的损害赔偿具有一致性。但其与一般的民事诉讼又有不同，这种赔偿是由犯罪行为引起的，是在刑事诉讼过程中提起的，由审判刑事案件的审判组织审理，所以，它又是刑事诉讼的一部分，是一种特殊的民事诉讼。因此，人民法院对附带民事诉讼作出的判决、裁定属于刑事判决、裁定的范畴，对其不服提出的申诉，人民检察院应当受理。但是，刑事附带民事诉讼当事人在行使诉讼权利和履行诉讼义务方面同样具有自主性，如果对因自己自愿放弃诉讼权利或者没有履行相应诉讼义务而作出的判决、裁定不服提出申诉，人民检察院可以不予受理。
(六)关于对不符合立案复查条件的刑事申诉审查结案
《复查规定》第二十一条规定：“对不符合立案复查条件的刑事申诉，经部门负责人或者检察长批准，可以审查结案”。即检察机关对所受理的刑事申诉进行审查后，认为原决定、判决或者裁定正确，申诉人的申诉理由不成立，可以采取审查结案方式，不适用复查程序处理该申诉。原《复查规定》中没有审查结案程序，对此类刑事申诉经部门负责人批准，可制作刑事申诉不立案复查通知书，通知申诉人。实践中，申诉人对不立案通知书这种处理方式不满意，认为检察机关没有做工作便下此文书，对申诉权利不够重视。2005年最高检制发的《不服人民检察院处理决定刑事申诉案件办理标准》在不服人民检察院诉讼终结刑事处理决定申诉案件办理程序中初步确立了审查结案程序。在之后的司法实践中，不服人民法院生效刑事裁判申诉案件办理也探索开展了审查结案工作。
审查结案程序在办理刑事申诉案件中具有积极作用：一是有利于维护原决定、判决或者裁定的稳定性、严肃性。经过审查，认为原决定、判决或者裁定正确，不符合立案复查条件的申诉，就可以作出不予复查的结论，审查结案并答复申诉人，从而达到及时、有效地维护原生效决定、判决或者裁判的稳定性和严肃性，并且能够使申诉人及早地从讼累中解脱出来，维护社会的和谐稳定；二是可以减少盲目立案，避免将精力投入到不该复查的案件上，从而保证真正的错案得到及时的纠正，避免和减少司法资源的消耗，提高办理刑事申诉案件的效率。同时，考虑到审查结案是对申诉人申请权利救济的一种具有决定性意义的处理方式，会影响到申诉人权益的保障，应当确保审查活动的规范性和审查结论的严肃性、正确性，《复查规定》不仅在第二十一条设置了严格的审查结案审批程序，而且在第十七条、第二十四条对审查程序及期限作了规定。
(七)关于不再立案复查的情形
由于法律对立案复查次数没有限制性规定，存在检察机关对同一申诉案件反复、多次复查的现象，从而造成申诉人缠访缠诉、司法资源浪费。近年来，检察机关在对办案要求、办案质量不断提高标准的同时，也积极探索对刑事申诉立案复查次数作出有条件的限制。例如，《刑诉规则》第五百九十四条规定：“对不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉，经两级人民检察院办理且省级人民检察院已经复查的，如果没有新的事实、证据和理由，不再立案复查。但是，原审被告人可能被宣告无罪或者判决、裁定有其他重大错误可能的除外。”2005年最高检制定的《不服人民检察院处理决定刑事申诉案件办理标准》第七条规定，对具备一定情形的不服人民检察院诉讼终结刑事处理决定申诉案件，人民检察院可以不再立案复查，直接答复申诉人，或者制作《刑事申诉审查结果通知书》回复申诉人，其中第(六)项规定，“案件已经两级人民检察院立案复查，且采取公开审查形式复查终结，申诉人没有提出新的充足理由的”。此次修改，对上述内容予以吸纳。
规定不再立案复查的情形实质上规范了申诉权行使，目的是要引导申诉人理性行使权利，改变无序申诉、重复申诉现状，维护正常申诉秩序，从而有效利用有限的司法资源，保护更广大申诉人的合法权益。因此，在适用过程中必须慎重，严格按照规定的条件进行。实践中需要注意的是，不再立案复查仅指不适用复查程序办理，并不意味这对此类刑事申诉一概不予受理和审查。
(八)关于不服人民法院生效刑事裁判申诉案件的抗诉程序
原《复查规定》第二十六条、第四十条规定，对不服人民法院生效刑事裁判的申诉复查后，需要提出抗诉的，复查部门提出抗诉意见，连同案卷一并移送审查起诉部门审查，报请检察长提交检察委员会讨论决定，由审查起诉部门出席再审法庭，对人民法院再审活动实施法律监督。之后，先后有多个规范性文件对此类案件的抗诉程序作出规定，主要调整对象为报请作出抗诉决定和承担出席再审法庭职责的部门是复查刑事申诉案件的部门还是审查起诉部门、抗诉审批程序是由检察长提交检察委员会讨论决定还是由检察长或者检察委员会决定。
2013年1月施行的《刑诉规则》第五百九十五条规定，人民检察院刑事申诉检察部门对已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉复查后，认为需要提出抗诉的，报请检察长或者检察委员会决定，人民法院开庭审理时，由同级人民检察院刑事申诉检察部门派员出席法庭。《复查规定》吸收了《刑诉规则》的规定，并补充、细化了相关内容。
(九)关于向人民法院提出再审检察建议
刑事申诉案件办理过程中向人民法院提出再审检察建议是人民检察院刑事申诉检察部门在办案实践中总结并加以运用的一种行之有效的法律监督方式。目前，再审检察建议在各级检察机关，特别是基层检察机关被广泛使用，并得到多数人民法院的认可，也因此纠正了一些确有错误的裁判，实践证明是一种行之有效的监督方式。但是，由于缺少明确的规范要求，实践中一些地方出现了再审检察建议适用过多、随意性大以及适用不当的问题，影响了再审检察建议的适用效果。经过深入调研和广泛征求意见，我们认为，再审检察建议只要规范使用，是值得肯定的、有效的法律监督方式。而且，再审检察建议具有便捷和灵活的特点，由于是向同级人民法院提出，有利于确有错误的生效裁判得到及时纠正。因此，此次修改对再审检察建议的适用条件和审批程序作出了严格规定，以保证再审检察建议质量。
在刑事申诉案件办理过程中，向人民法院提出再审检察建议需要注意以下几点：一是再审检察建议由人民检察院向同级人民法院提出；二是适用再审检察建议的条件是原生效刑事裁判确有错误且符合抗诉条件；三是根据案件具体情况，适宜由同级人民法院再审纠正；四是再审检察建议须经本院检察委员会决定；五是对不适宜由同级人民法院再审纠正的，可以按照审判监督程序向人民法院提出抗诉；六是再审检察建议未被人民法院采纳的，可以按照审判监督程序向人民法院提出抗诉。
[编辑：田野]
【注释】
*作者单位：最高人民检察院刑事申诉检察厅。
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