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《人民检察院制作使用电子卷宗工作规定(试行)》解读
文/王晋；刘志远；申云天；宋少鹏
作者单位：湖北省人民检察院最高人民检察院案件管理办公室
2015年12月16日，最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议审议通过《人民检察院制作使用电子卷宗工作规定(试行)》(以下简称《规定》),《规定》共五章十九条，自2016年1月1日起施行。现就其制定背景、起草思路、主要内容等逐一解读，以有助于《规定》的贯彻落实。
一、制定背景和过程
全国检察机关统一业务应用系统全面上线后，在规范检察机关司法办案行为，提高办案质量和效率方面，发挥着重要作用。目前统一业务应用系统主要由流程、案卡、文书和权限体系等要素组成，尚未包含侦查机关移送的卷宗等信息，而不利于提高案件流转和办理效率。2014年1月，四川、贵州两省检察院经最高检批准，先行研发使用电子卷宗综合管理子系统，在统一业务应用系统内实现电子卷宗的制作和使用，受到办案人员和律师的欢迎。各地检察机关先后派人去调研考察，普遍反映较好，要求在本地应用。2015年7月，曹建明检察长在大检察官研讨班讲话中指示，要积极开展电子卷宗试点工作，力争年底前部署应用。2015年7月16日，根据最高检网络安全和信息化领导小组会议决定，下发《关于研发部署电子卷宗系统工作的通知》，确定内蒙古等5个省份作为扩大试点单位，并要求各地抓紧做好设备采购、平台建设，加强与公安、法院的沟通协调，全面做好各项准备工作，力争年底前上线运行。为规范电子卷宗的制作使用工作，案管办、信息中心会同相关业务部门，在广泛征求意见的基础上，本着总体考虑与循序渐进相结合、全面要求与突出重点相结合、高效便捷与依法安全相结合的基本原则，研究起草了《人民检察院制作使用电子卷宗工作规定(试行)》稿，经检察委员会讨论通过，下发执行。
二、电子卷宗的概念及与诉讼档案的关系
据《规定》第二条，“本规定所称电子卷宗，是指在案件受理前或者案件受理过程中，将装订成卷的纸质案卷材料，依托数字影像技术、文字识别技术、数据库技术等媒介技术制作而成的具有特定格式的电子文档和相关电子数据。”电子卷宗采取双层PDF文档，包含图像层和文字层，图像层类似照片，具有纸质感，不可更改，确保内容真实，文字层可供查阅、检索、共享、复制、引用。
本规定所称电子卷宗，不同于《人民检察院诉讼档案管理办法》所称的诉讼档案。电子卷宗所对应的是在受理前就已经形成的卷宗材料，如审查起诉类案件要制作电子卷宗的对象是公安机关或本院侦查部门在侦查阶段形成的侦查卷，而审查起诉环节的诉讼档案是公诉部门在后续审查起诉环节中产生的材料所形成的检察卷、检察内卷。按照《人民检察院诉讼文书立卷归档办法》附件规定，审查起诉案件归档材料有83项，除了移送起诉意见书这一项在电子卷宗中包含外，其他82项中，只有一、二审的判决书、裁定书要求参照电子卷宗的制作要求，扫描、摄制并上传到相应案件文书卷宗区，其余80项都未规定扫描。这80项中，有30项(如审查起诉报告、起诉书)在统一系统中形成并可以直接打印作为归档材料，其余50项，或者属于外来文书，如律师事务所授权委托书；或者虽然在统一系统中产生，但必须由被告人签收后才能归档，如送达回证。如果在办案过程中就按照归档要求，将这50项文书材料都扫描进去，就需要办案人员不断对相关材料进行梳理，并移送案管部门扫描，扫描后再准确地上传到相应位置，工作量较大，因此，《规定》没有要求对这些材料都扫描上传到统一业务应用系统。
目前，江苏等地检察机关正在探索由辅助人员将办案过程中形成的部分材料上传到统一系统，这有利于开展流程监控和质量评查、归档等工作，《规定》对此持开放包容态度，以适应全国检察机关在全面推行员额制和人员分类管理后的工作发展，如第五条规定，人民检察院办案部门负责监督、管理、指导本部门工作人员和下级院对口部门依照规定开展电子卷宗相关工作。这里所说的开展电子卷宗相关工作，既包括依照统一规定进行使用，也包括对办案过程中产生的一些材料进行扫描、上传。
为进一步厘清电子卷宗与诉讼档案的关系，积极推进电子卷宗以及统一系统中的其他文档与诉讼档案管理系统对接，据《规定》第二条第二款，案件办理过程中产生的材料所形成的诉讼档案，需要进行电子化处理的，依照档案管理的有关规定办理。《规定》第三条规定，人民检察院应当使用统一业务应用系统电子卷宗管理子系统制作、存储、交换、使用电子卷宗。各级人民检察院应当创造条件，积极推进统一业务应用系统与诉讼档案管理系统对接，有效发挥统一业务应用系统中的电子卷宗、文书在生成诉讼档案电子版中的作用。目前，地方检察机关使用的诉讼档案管理系统多种多样，因此，推进统一业务应用系统与诉讼档案管理系统对接，既要最高检对统一业务应用系统进行完善，也需要地方各级院发挥主观能动性，做好对接。目前，最高检办公厅、案管办、信息中心正会同江苏省院和研发单位，研发统一业务应用系统归档功能模块，实现对统一业务应用系统中生成的电子文件及其元数据进行收集、整理、审核、划分保管期限和编制档案等，形成具备归档标准的数据包，通过规范接口，导入各级检察机关档案管理系统。
三、电子卷宗的制作范围和要求
关于制作电子卷宗的案件类型，《规定》第六条采取了列举方式，包括审查起诉类案件、报请上级检察院决定逮捕、批准延长羁押期限、提请提出抗诉、核准追诉等案件。主要考虑是，审查起诉案件使用电子卷宗的场合多，不仅可用于制作审查起诉报告、起诉书、不起诉决定书，而且可用于出庭示证、质证，以及律师阅卷等，另外，审查起诉的办案时间相对较长，为制作电子卷宗提供了条件。对于报请上级检察院决定逮捕、延长羁押期限的案件，以及提请上级检察院提出抗诉、核准追诉的案件，根据地方检察机关意见，纳入电子卷宗范围，主要是考虑到这些案件涉及上下级检察院之间的流转，对其制作电子卷宗，有利于加快流转和办理效率。
调研中一些地方提出，一般的审查逮捕等类型案件也应当制作电子卷宗。经研究认为，鉴于批捕阶段时间紧张，报捕阶段的证据材料往往在随后的侦查过程中会进一步完善和补充，到审查起诉后必须重新扫描，律师在侦查阶段也不能查阅案卷材料，扫描意义不大，暂不纳入制作范围。鉴于各地实际办案数和工作条件不一，而且电子卷宗制作应用工作将不断深化，《规定》第六条授权各级人民检察院，可以根据工作需要和实际条件，经检察长批准，扩大本院或者下级院制作电子卷宗的案件范围。对于绝密级案件，不得制作电子卷宗。
对于法院的判决书、裁定书以及侦查机关送达的执行回执，由于其直观地反映了检察机关的办案结果，意义重大，因此，《规定》要求参照电子卷宗的制作要求，将其扫描、上传到相应案件文书卷宗区。调研中一些地方提出，出庭通知书，列席审委会通知等相关文书(材料)也应当扫描上去。经研究认为，这些文书是过程性文书，其中的内容简单，可在统一业务应用系统内以填写案卡的方式记载内容，扫描的意义不大，暂不统一纳入制作范围。有条件的地方，可以做扩大要求。
关于电子卷宗的生成方式，《规定》第八条设定了三种，一是对纸质卷宗进行扫描、摄制生成，二是上传侦查机关、人民法院移送的符合要求的电子文档，三是其他可以生成符合要求的电子文档的方式。有的内设部门建议增加规定：“检察机关应加强与侦查机关的沟通协调，建议侦查机关在移送审查起诉、审查逮捕案件时同步移送电子卷宗”，经研究认为，该意见合理可行，目前四川、贵州、内蒙古、山东、陕西、安徽等地已经与公安机关签订了相关文件，其他地方也正在抓紧商谈，因此《规定》明确，对于侦查机关、人民法院移送的符合要求的电子文档，可以直接上传。
关于制作电子卷宗的时间要求，考虑到不少侦查机关往往是集中向检察机关送案，有些又是在临近下班时送达，案件量大，有些案件卷宗多，为避免因制作电子卷宗时间过长而影响办案，《规定》第九条规定，案件管理部门应当在决定受理后的一个工作日内完成电子卷宗的制作、上传；案件材料特别多的，应当在两个工作日内完成电子卷宗的制作、上传。在规定时间内不能完成制作的，应当将案件先移送办案部门，并在不影响办案的情况下继续完成电子卷宗的制作并上传。
作为《规定》附件的《人民检察院电子卷宗制作规程》对电子卷宗制作的设备、场所、程序等做了更为具体的要求和指引。如要求高速扫描仪应当配备速度为60页/分钟以上，扫描分辨率设为300DPI以上。工作场所应当加装智能监控设备，工作人员在工作场所开展工作时，应当全过程、全方位摄像监控。工作人员应当将所有图像整理到统一的图像目录中，通过对卷宗原件与扫描图像的比较，对扫描图像的清晰度、位置、格式、完整性、次序等做出判断，对扫描过程中出现歪斜、黑边、模糊等不合格的图像进行图像处理或重新扫描；扫描后的图像编号应当与纸质卷宗编号保持一致，对扫描格式错误、多扫、漏扫等问题应当及时改正。完成图像处理的文件，应当按照文件存放和命名规则手工复制或自动上传到图像存储文件夹中。扫描生成的图像整理完成后，应当在制作端软件辅助下完成编页、编目、组卷等工作，并上传至统一业务应用系统。
四、电子卷宗的使用范围和相应的安全控制
电子卷宗主要用于检察机关内部的案件办理、审核审批、监督管理等工作，同时，也可以用于律师阅卷以及人民法院、侦查机关的办案需要。针对不同的使用范围和方式，规定了不同的安全控制条件。
一是检察人员在统一业务应用系统内使用。规定只有对该案件有办理、审核审批、监督管理权限的办案人员和院领导以及其他从事案件监督管理工作的人员，才能查阅、使用。
二是检察人员在统一业务应用系统外使用。可分两种情形：一种是公诉人员将自己承办案件的电子卷宗导出，用于法庭上出庭示证，这种情况是经常性的，为保证工作效率，规定由承办人以自己的帐号登陆，导出到涉密设备上，系统自动记载，可以追溯倒查，使用后及时删除。另一种是因开展案件讨论、质量评查等需要从统一业务应用系统中导出使用的，这种情形需经承办部门审核同意，报分管院领导批准后，由案件管理部门导入到符合保密要求的设备中使用，并记录存档，使用后删除。
三是用于律师阅卷。律师申请查阅电子卷宗的，案件管理部门应当在审核认证后，将电子卷宗调入到独立的阅卷终端供其查阅，查阅其代理的案件。案件管理部门依照规定向律师提供电子卷宗的，使用光盘方式复制，并加载防护措施，一旦违规扩散，可以通过该防护措施予以追溯倒查。
四是人民法院、侦查机关等使用。对此规定，应当经办案部门审核同意，报分管院领导批准后，由办案部门使用光盘方式复制、提供，并记录存档。此外，考虑到检察机关统一业务应用系统是在机密网上运行，而其他部门的系统没有达到该级别，为确保安全，对于通过协同办案平台共享电子卷宗的，要求将实施方案报省级院审核批准。
五、责任追究和其他
《规定》要求各级人民检察院对电子卷宗的制作、使用，建立健全严格的安全保密机制。发生失密、泄密情况的，应当立即采取补救措施并报告本院保密部门，保密部门应当及时处理，依照规定报告。此外，《规定》第十六条规定，在制作、使用电子卷宗过程中，具有下列情形之一的，应当依照有关规定，给予警示、通报；情节严重的，对单位给予通报批评，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：不依照规定制作电子卷宗的；因故意或者重大过失造成卷宗损毁、灭失的；违反规定查阅、复制、导出、存储、使用电子卷宗的；将存储电子卷宗的系统、设备与互联网连接的；丢失电子卷宗设施、设备的；泄露在制作、使用过程中了解的电子卷宗信息的；其他违反规定应当处罚的行为。《规定》第十七条规定，地方各级人民检察院可以根据本规定，结合本地实际情况，制定具体实施细则。
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