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《关于地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员能否成为刑法第二百二十九条规定的有关犯罪主体的批复》理解和适用
文/王建平；杨建军
作者单位：最高人民检察院法律政策研究室、中国政法大学最高人民检察院法律政策研究室
2015年10月27日，最高人民检察院发布了《关于地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员能否成为刑法第二百二十九条规定的有关犯罪主体的批复》(以下简称《批复》)。《批复》于2015年8月19日由最高人民检察院第十二届检察委员会第三十九次会议通过，自2015年11月12日起施行。为正确理解和适用《批复》，现解读如下：
一、《批复》的制定背景及过程
我国刑法第二百二十九条规定了提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪。根据该条规定，“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。前款规定的人员，索取他人财物或者非法收受他人财物，犯前款罪的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
另外，根据刑法第二百三十一规定，单位也可以成为第二百二十九条规定的犯罪主体。但是，由于我国经济活动中，中介组织的范围非常宽泛，除承担“资产评估、验资、验证、会计、审计、法律”服务的中介组织外，市场上还存在其他类型的中介组织。例如，根据中介组织提供的服务内容，可以将中介组织分为三类：
一是提供鉴定、审计、评估、检测、检验、公证、认证等鉴证业务的鉴证性服务组织。二是提供法律事务、招投标、工商登记、专利、商标、税务、保险、因私出入境、演艺、理财、代建、监理、寄卖、拍卖、广告、经纪等代理业务的代理性服务组织。三是提供婚姻、人力资源、公路运输、出国留学、信用、技术、财务、档案、家政等信息咨询的信息性的中介服务组织。
实践中，有司法机关和办案人员对这些中介组织非法提供中介服务的行为能否按照刑法第二百二十九条和第二百三十一条定罪处罚，存在较大争议，影响到相关刑事案件的依法办理。
2014年底，重庆市检察机关在办理一起中介组织非法出具证明文件案件的过程中，对地质工程勘测院能否成为刑法第二百二十九条规定的有关犯罪主体存在较大认识分歧。
第一种意见认为，地质工程勘测院能成为第二百二十九条规定的有关犯罪主体。主要理由有：一是刑法第二百二十九规定犯罪主体时使用了“等”字。将地质工程勘测院作为犯罪主体，没有超出一般人预测可能性的范畴，能被社会大众接受。二是地质工程勘测院也属于中介机构组织，其出具地质勘察报告的行为与刑法第二百二十九条明确规定的犯罪主体行为的性质相类似。对于违法出具地质勘察报告危害后果严重的，具备刑事惩罚的必要性。
第二种意见认为，地质工程勘测院不能成为第二百二十九条规定的有关犯罪主体。主要理由有：一是刑法没有明确规定地质工程勘测院可以成为刑法第二百二十九条犯罪主体，地质工程勘测院出具勘察报告不同于该条规定的“资产评估、验资、验证、会计、审计、法律”等中介服务。二是立法机关没有明确把地质工程勘测院规定为刑法第二百二十九条犯罪主体，将地质工程勘测院解释为该条犯罪主体违反罪刑法定原则。
2015年6月，鉴于对有关案件认识分歧意见较大，重庆市人民检察院向最高人民检察院报送了《关于地质工程勘测院能否成为刑法第二百二十九条的有关犯罪主体的请示》。最高人民检察院法律政策研究室经研究认为，有必要就地质工程勘测院等中介组织不正当行使中介服务职责的行为，明确法律适用意见。在征求全国人大常委会法制工作委员会、最高人民法院、公安部、国土资源部、住房和城乡建设部等方面意见并达成共识的基础上，形成《批复(审议稿)》。经最高人民检察院检察委员会审议通过，《批复》自2015年11月12日起实施。
二、《批复》的理解与适用
《批复》规定：地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员在履行勘察、勘查、测绘职责过程中，故意提供虚假工程地质勘察报告等证明文件，情节严重的，依照刑法第二百二十九条第一款和第二百三十一条的规定，以提供虚假证明文件罪追究刑事责任；地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员在履行勘察、勘查、测绘职责过程中，严重不负责任，出具的工程地质勘察报告等证明文件有重大失实，造成严重后果的，依照刑法第二百二十九条第三款和第二百三十一条的规定，以出具证明文件重大失实罪追究刑事责任。
笔者认为，《批复》的理解和适用需要侧重以下三个方面：
第一，从法律规定和立法精神看，将地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员纳入刑法第二百二十九条和第二百三十一条规定有关犯罪主体的范围符合立法原意和法律精神。
首先，从刑法第二百二十九条条文修改演变过程看，为保障中介服务市场秩序，促进国民经济健康发展，立法部门适当拓宽了刑法第二百二十九条中介组织及其工作人员入罪的范围。1995年2月28日第八届全国人大常务委员会第十二次会议通过的《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》(以下简称《决定》)第一次规定了“承担资产评估、验资、审计职业的人故意提供虚假证明文件”的行为应当追究刑事责任。1997年修订刑法时，又根据中介组织的发展状况、实施危害社会行为的可罚性等因素，在刑法第二百二十九条中除保留《决定》的有关规定之外，增加了验证、会计、法律服务的中介组织及其工作人员作为犯罪主体，并用“等”概括未能充分列举的中介组织及其工作人员。因此，将地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员作为刑法第二百二十九条规定的犯罪主体，符合社会主义市场经济发展的客观需要和立法趋势。
其次，从客观解释立场出发，将地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员解释为刑法第二百二十九条犯罪主体符合立法精神。刑法第二百二十九条第一款采取列举式和概况式相结合的立法方法，即明确规定“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务职责的中介组织”外，还用“等”字予以概括，为司法机关进行有权解释提供了可能。据此，笔者认为，对于与刑法第二百二十九条第一款所列举的六类犯罪主体具有同质性且危害行为或者危害结果具有相当性的，就应当纳入刑法第二百二十九条规定的有关犯罪主体的范畴。
第二，从有关单位及工作人员的职能、职责和工作性质分析，地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员向社会提供中介服务时符合刑法第二百二十九条规定犯罪的主体要求。
刑法第二百二十九条“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织”的规定，体现了该罪犯罪主体的特征，即向社会提供服务的中介组织。“中介组织”，是经工商行政管理部门依法登记设立，运用专业知识或者专门技能，为委托人提供鉴证性、代理性、信息技术服务性等中介服务的营利性组织。这类组织系依法设立，连接各类市场主体(包括政府)并为其从事相关职能行为提供服务。中介组织及其工作人员凭借自己的专业能力提供的服务性行为，对委托人、第三人从事相关民事法律行为产生直接的影响。在市场经济活动中，对有关单位和人员是否属于刑法规定的“中介组织”“中介组织人员”，不应当仅从有关单位的名称、所有制性质、主营业务等进行界定，而应根据其所从事的相关业务活动是否具有中介性质进行界定。
地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员，是否符合刑法第二百二十九条规定犯罪的主体构成要求，应当从其职能、职责和从事有关工作性质分析。
经研究并征求有关主管部门意见，“勘测”是勘察、勘查与测绘的统称。“勘察”，也称建设工程勘查，是指根据建设工程的要求，查明、分析、评价建设场地的地质地理环境特征和岩土工程条件，编制建设工程勘察文件的活动。“勘查”，是指地质勘查，又可以分为综合地质勘查和专业地质勘查。综合地质勘查包括区域地质调查、海洋地质调查、工程地质、环境地质调查等。专业地质勘查包括地球物理勘查、航空地质调查等。
“测绘”，是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。我国对勘测行业实行资质管理，地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位只有具备主管部门颁发的勘测资质证书，才能从事相应的勘察、勘查或测绘活动。地质工程勘测院等具备勘测能力的单位按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和勘察设计业绩等条件申请有关勘察、勘查与测绘的资质，经审查合格，取得有关资质证书。
在市场经济活动中，地质工程勘测院及其工作人员在其资质范围内，按照平等互利、等价有偿等市场经济法则，接受委托方的委托勘测事项，凭借其技术条件与技术能力，提供勘测服务并出具相应的证明文件，为委托人提供勘察中介服务。据调查，从事地质勘察的单位通常是由原国有事业单位改制而来，主体多元、名称各异，勘测院、勘察院或者单位名称都是历史遗留下来的。以具有地质勘查资质的企、事业单位为例，有院、队、所、中心、公司等多种叫法。
因此，这些具有勘察、勘查和测绘等资质的单位及其工作人员在相应资质证书许可的范围内，按照市场经济活动法则从事勘测中介服务，为委托人出具相应的证明文件。地质工程勘测院和其他承担勘测职责的单位及其工作人员提供勘察、勘查、测绘中介服务时，符合第二百二十九条规定有关中介组织及其工作人员犯罪的主体要求。
第三，从有关行为的社会危害性来看，地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员在履行勘察、勘查、测绘职责过程中，故意提供虚假工程地质勘察报告等证明文件，情节严重的，或者严重不负责任，出具的工程地质勘察报告等证明文件有重大失实，造成严重后果的，应当分别以提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪追究刑事责任。
地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员在履行勘测职责过程中故意提供虚假工程地质勘察报告等证明文件，或者严重不负责任，出具证明文件有重大失实的行为，具有较大的社会危害性。这类行为不仅直接影响委托人等相关主体的财产权益，也严重破坏健康的市场交易环境，扰乱社会主义市场经济秩序，对于情节严重或者造成严重后果的行为应当追究刑责。
举例来说，承担地质工程勘测职责的中介组织及其工作人员凭借其特殊资质、专业技术能力提供的勘察服务，具有不可替代性，其所出具的勘察报告不仅是建设工程发包方和承包方作为工程造价评估的重要依据之一，也是承包方进行建筑施工的重要参考依据。故意出具虚假的或者有重大失实的工程地质勘察报告，不仅严重扰乱了正常的市场管理秩序，还直接影响到建筑工程的质量，甚至威胁到人民群众的生命财产安全。
因此，《批复》明确规定，地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员在履行勘察、勘查、测绘职责过程中，故意提供虚假地质勘察报告等证明文件、情节严重的，或者严重不负责任出具的证明文件有重大失实、造成严重后果的，应当依照刑法第二百二十九条和第二百三十一条的有关规定定罪处罚。
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