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《关于依法保障律师执业权利的十条意见》解读
文/徐向春、马滔、马晓敏、杨军伟
作者单位：最高人民检察院第十检察厅
期刊栏目：权威解读
2023年2月21日，最高人民检察院组织召开第三次检律定期会商座谈会，此次会议最重要的成果是最高检、司法部、中华全国律师协会（以下简称“全国律协”）会签《关于依法保障律师执业权利的十条意见》（以下简称《十条意见》）。为更好地理解适用、落细落实《十条意见》，现将起草背景、基本思路、具体条文等解读如下。
一、起草背景及过程
党的十九大以来，最高检高度重视保障律师执业权利，谋划部署和开展一系列具体保障工作。2019年至今，连续五年在全国两会最高检工作报告中专门强调保障律师执业权利。2021年11月3日，中国检察官协会和全国律协共同发布了《关于加强检律良性互动、共同维护司法公正的倡议书》。在最高检的示范引领下，各地齐心协力、狠抓落实，检察机关保障律师执业权利工作取得明显成效。
2019年至2022年，全国检察机关审查办理侵犯律师执业权利控告申诉案件8647件，办结8352件，办结率约为97%；办结案件中，监督纠正5166件，约占办结总数的62%；发出检察建议1116件，约占纠正总数的22%；发出书面通知纠正4050件，约占纠正总数的78%。办案数、办结数和纠正数每年均大幅增长。与此同时，律师依法执业权利保障方面仍然存在一些亟待解决的顽瘴痼疾，律师执业会见难、听取意见难等问题反映较为强烈。检察机关作为法律监督机关，有责任有义务立足职能采取务实管用的措施逐步解决；要将有效解决这些长期存在的顽疾，作为全面贯彻习近平法治思想、进一步优化司法环境和律师执业环境、做深做实检律协作工作的重要切入点。
在此背景下，最高检第十检察厅着手开展调研工作。通过主动登门拜访、组织面对面座谈、委托全国律协发放调研问卷等多种方式，广泛收集听取了近200位一线骨干律师的意见建议，全面了解新时代律师执业面临的急难愁盼问题。检察机关承担着保障律师执业权利的监督职能，应为律师依法执业创造和提供优质高效的服务保障。为此，针对当下律师集中反映的会见难、听取意见难、约见检察官难等突出问题，最高检第十检察厅研究提出具体解决方案，形成了《十条意见》初稿。在修改过程中，最高检第一至第九检察厅、法律政策研究室、案件管理办公室、知识产权检察办公室等部门，以及司法部、全国律协均认真研究，反馈意见建议近300条，这些意见建议对《十条意见》的修改完善发挥了重要作用。2023年2月21日，确定将依法保障律师执业权利作为第三次检律定期会商座谈会的主题，与会人员对《十条意见》给予高度肯定，并提出具体修改建议。会后，最高检、司法部、全国律协就会签达成一致意见。2023年3月1日，《十条意见》正式印发。
二、起草思路及特点
（一）基本思路
《十条意见》是检察机关深入学习贯彻党的二十大精神，全面贯彻习近平法治思想的具体行动和实践成果。在起草和修改过程中，始终秉持以下工作思路：
一是坚持人民至上。律师的执业权利本质上是当事人的权利，保障律师执业权利就是在保障人民群众合法权益。尊重和支持律师执业权利，有利于让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，有利于提升人民群众的司法获得感。在起草和修改《十条意见》过程中，检察机关多次深入调研，广泛听取意见，直面检察机关司法办案中与律师沟通交往、服务保障的突出问题，充分尊重、理解一线骨干律师的观点和理由，尽可能吸收采纳合理可行的意见建议。
二是坚持检律协作。党的二十大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”检察官和律师都是社会主义法治工作队伍的重要组成部分，全面依法治国需要检察官和律师携手共同推进。自检察机关职能重塑、机构重组、机制重构以来，“四大检察”“十大业务”中，没有哪一项工作可以凭借单打独斗就能实现规范、高质量发展，都需要广大律师的深度参与、全程监督。最高检三次与全国律协开展检律定期会商，推动建立了“亲”不逾矩、“清”不远疏的检律良性互动关系。在起草修改过程中，最高检与司法部、全国律协坦诚交换意见，积极创造一切可能的条件支持、助力律师依法履职，力求营造风清气正的司法环境，《十条意见》正是检律协作高质量发展的重要成果。
三是坚持守正创新。在研究起草《十条意见》之初，有部分检察官和律师表示，最高检已于2014年印发《关于依法保障律师执业权利的规定》，最高法、最高检、公安部、国安部、司法部（以下简称“两高三部”）于2015年印发《关于依法保障律师执业权利的规定》，如何理解《十条意见》与上述规定的关系？通过调研，我们逐步明确将《十条意见》定位为“守既有成熟规定之正，创时代检察之新”。本着这一思路，《十条意见》不追求大而全，不另起炉灶取代既有规定，而是紧扣新时代律师之需，坚持问题导向，在小而精上下功夫，对既有规定和做法有补充有创新有发展。比如，《十条意见》确认了近年来检察机关开展的“件件有回复、律师电子及互联网阅卷、检律定期会商”等制度机制；同时也对检察机关自身做好保障律师执业权利相关工作提出了更高标准和更严要求，特别是对已有明确规定而未有效落实的，提出深化举措，如加强接待律师平台建设，等等。
（二）主要特点
基于上述基本思路，《十条意见》呈现“厚爱”与“严管”的鲜明特点：
一是对律师“厚爱”。在调研过程中，部分律师提出的问题比较尖锐，如有律师反映12309检察服务热线“无人接听”等情况，对此，最高检第十检察厅作为职能部门，对所有意见建议照单全收、不回避不遮掩，用务实管用的《十条意见》积极回应律师关切重点，提出若干针对性强的举措，用心用情解决好律师的急难愁盼。
二是对检察官“严管”。《十条意见》聚焦律师反映强烈的保障知情权、阅卷权、提出意见权、会见权等方面问题，对检察机关司法办案提出了前所未有、更为严格细化的标准和要求，是检察机关的自我加压和自我革命。比如，在听取律师意见方面，现有法律只作了原则性规定，但对如何听取、是否反馈等没有细化，《十条意见》对此进行了明确，详细规定了听取律师意见的基本原则、听取程序和要求，更具可操作性。
三、条文解读
《十条意见》除标题、引言外，共有10条。第1条明确了统一接待律师平台，第2条至第7条分别对保障律师知情权、阅卷权、听取律师意见、会见权等作了规定，第8条、第9条主要规定权利救济和责任追究，第10条明确了检察机关与司法行政机关、律师协会的沟通协调等内容。
（一）加强接待律师平台建设
《十条意见》第1条规定：人民检察院12309检察服务中心统一接收律师提交的案件材料，集中受理律师提出的阅卷、约见案件承办人、调取证据、查询等事项，为律师执业提供便利。律师可以直接拨打12309检察服务热线、登陆12309中国检察网或者到12309检察服务中心现场提出上述事项。人民检察院应当及时办理，并将办理情况或结果告知律师，做到“件件有回复”。
该条是《十条意见》创新亮点之一，主要解决以下两方面问题：
1.接待律师平台的规范化建设。律师向检察机关反映的问题主要集中在两方面：一是向检察机关提出阅卷、调取证据、听取意见等申请事项受阻；二是因诉讼权利受阻向检察机关控告申诉。
根据最高检《人民检察院刑事诉讼规则》的相关规定，检察机关接待律师实行相对统一的接待制度。其中，辩护人、诉讼代理人认为公安机关、检察机关、法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，检察机关负责控告申诉检察的部门应当接受并依法办理；辩护人、诉讼代理人认为看守所及其工作人员有阻碍其依法行使诉讼权利的行为，向检察机关申诉或者控告的，由负责刑事执行检察的部门接受并依法办理；负责案件管理的部门除承担安排阅卷等工作（不直接办理辩护、代理的具体业务）外，其他业务由相关办案部门负责办理。由此可见，针对律师申请事项的不同，检察机关内部由控告申诉检察部门、刑事执行检察部门、案件管理部门或者办案部门分别接待办理。针对该问题，《十条意见》将律师反映的两类问题合二为一，强调“入口集中统一”，明确将12309检察服务中心作为检察机关统一接受律师反映问题的唯一渠道，并提供了电话、网络、现场等多种方式。
2.律师接待落实“件件有回复”制度。检察机关受理群众信访实行“件件有回复”制度，该做法已经成为检察机关坚持人民至上、切实解决人民群众急难愁盼的闪亮“名片”。《十条意见》对接待律师落实“件件有回复”制度同样提出了明确要求。除此之外，多位律师反映，检察机关现有的12309检察服务热线尚未发挥应有作用，亟须改进。一是打不通或者打通后无人接听；二是12309检察服务热线未与各业务部门对接；三是12309检察服务热线未设置投诉反馈及跟踪督促机制。律师建议完善12309检察服务热线功能，希望通过拨打12309检察服务热线可直接查询案件信息及联系案件承办人；对于律师的维权投诉，12309检察服务热线应当将处理结果及时反馈；对于案件线索移交其他部门办理的，12309检察服务热线应当发挥跟踪督促作用。目前，最高检第十检察厅正抓紧建立完善12309检察服务热线“一呼即办”机制，为贯彻落实《十条意见》创造条件，确保尽快适应工作需要。
（二）充分保障律师对案件办理重要程序性事项的知情权
《十条意见》第2条规定：人民检察院受理公安机关提请批准逮捕，作出退回补充侦查、改变管辖、提起公诉等重要程序性决定的，应当通过电话、短信、手机App信息推送等方式及时告知辩护律师。办案人员的姓名及联系方式也应向辩护律师提供。
该条是对现有法律法规相关内容的重大发展。“两高三部”《关于依法保障律师执业权利的规定》第6条规定，办案机关作出移送审查起诉、退回补充侦查、提起公诉、延期审理、二审不开庭审理、宣告判决等重大程序性决定的，应当依法及时告知辩护律师。《人民检察院刑事诉讼规则》第47条规定，人民检察院直接受理侦查案件移送起诉，审查起诉案件退回补充侦查、改变管辖、提起公诉的，应当及时告知辩护律师。
上述规定未将批准逮捕纳入律师知情权范围，但不少律师反映，逮捕环节往往是刑事辩护的最佳时机，如果不知悉侦查机关何时提请批准逮捕，则无法在检察机关审查逮捕时提交辩护意见，特别是在“捕诉一体”办案机制下，将使后续辩护效果大打折扣。针对该问题，最高检领导专门召集相关业务部门负责同志深入研究，认为有的地方已经将批准逮捕作为重要程序性决定，要求办案人员履行告知义务，实践效果较好，有必要予以推广。据此，《十条意见》将批准或决定逮捕明确规定为律师应当知情的事项，要求检察机关履行告知义务，并丰富了告知方式，同时明确规定办案人员的姓名及联系方式也应予以告知，旨在解决律师反映的“找不到办案人员”等问题。
（三）充分保障律师查阅案卷的权利
《十条意见》第3条规定：人民检察院在律师提出阅卷申请后，一般应当提供电子卷宗，便于律师查阅、复制。律师提出调阅案件纸质卷宗的，人民检察院了解具体原因后，认为应予支持的，应当及时安排。各级人民检察院应当进一步规范电子卷宗制作标准，提高制作效率，确保电子卷宗完整、清晰、准确，便于查阅。对于符合互联网阅卷要求的，应当在3日内完成律师互联网阅卷申请的办理和答复。
2021年3月9日，最高检部署在上海、安徽、重庆三个省（市）正式启动律师互联网阅卷试点工作，目前已在全国统一推开律师互联网阅卷。通过互联网为律师提供及时查阅、异地查阅案卷材料等优质服务，确保律师阅卷由原来的“最多跑一次”升级为“一次也不用跑”，律师阅卷更加高效、便捷。律师反映阅卷难的问题主要集中在两个方面：一是有的检察院只允许律师调阅电子卷宗，而不能调阅原始纸质卷宗；二是各地检察机关电子卷宗制作格式不一，有的电子卷宗水印过于密集，影响阅读。针对律师提出的上述问题，《十条意见》充分肯定了互联网阅卷工作机制，并明确要求在律师提出阅卷申请后，一般应当提供电子卷宗；为适应有的律师习惯翻阅纸质卷宗，进一步规定在了解具体原因后，应当允许律师调阅纸质卷宗；同时对各级检察机关电子卷宗的制作标准进行了规范。
（四）充分保障律师反映意见的权利
《十条意见》第4条规定：人民检察院听取律师意见，应当坚持“能见尽见、应听尽听”原则，充分保障律师向办案部门反映意见的权利。人民检察院拟决定或者批准逮捕犯罪嫌疑人的，应当在作出决定前征询辩护律师意见。拟当面听取律师意见的，应当由检察官或者检察官助理在专门的律师会见室进行，并配备记录人员，完整记录律师意见和工作过程。当面听取律师意见有困难的，可以通过书面、电话、视频等方式进行并记录在案。
该条针对的是当前律师行业对检察办案意见最多、最集中、最突出的一类问题。《十条意见》在畅通律师听取意见申请渠道的基础上，明确了听取律师意见应坚持的原则、答复方式，并强调认罪认罚案件要实质性听取律师意见，旨在解决律师意见“有来无回、石沉大海”等问题，促进听取律师意见制度真正落到实处。该条有三大亮点：
一是规定尽可能当面听取律师意见。根据部分律师反映，实践中辩护律师约见案件承办人非常困难，有的承办人电话始终打不通，有的承办人只接收书面意见，有的承办人收到书面或口头意见后不反馈。律师普遍希望承办人能够当面听取律师意见。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第54条规定，在检察机关侦查、审查逮捕、审查起诉过程中，辩护人要求听取其意见的，办案部门应当及时安排。由此可见，上述规定并未就听取律师意见的方式作出规定。但为了回应律师关切，《十条意见》第4条对现有规定有所发展，明确提出了听取律师意见应当坚持“能见尽见、应听尽听”的原则，尽可能满足律师提出的当面听取意见的要求，并设置专门的场所。考虑到办案实际，还明确将书面、电话、视频等方式作为补充。
二是规定作出逮捕决定前主动听取律师意见。不少律师反映，在检察机关审查逮捕阶段，因律师不知情、办案期限短，律师提出意见权实际上被虚置。在《十条意见》第2条明确规定将“人民检察院受理公安机关提请批准逮捕”作为重要程序性事项应当告知辩护律师的基础上，第4条再次明确规定对于“人民检察院拟决定或者批准逮捕犯罪嫌疑人的，应当在作出决定前征询辩护律师意见”。
三是规定听取律师意见没有例外情形。《十条意见》起草过程中，曾规定，“除重大敏感案件外，人民检察院拟决定或者批准逮捕犯罪嫌疑人的，应当在作出决定前征询辩护律师意见”。在征求意见时，有律师代表提出，应将该表述中“除重大敏感案件外”删除，因为刑事诉讼法以及《人民检察院刑事诉讼规则》并未规定此例外情形。对此，《十条意见》接受并采纳了上述意见。
（五）及时向律师反馈意见采纳情况
《十条意见》第5条规定：人民检察院应当全面审查律师就办案工作提出的意见，有事实和法律依据的意见应当吸收。在案件办结前，应当通过约见、书面、电话、视频等方式向律师反馈意见采纳情况及不予采纳的理由，并记录在案。制作法律文书时，应当写明律师相关信息，并载明律师意见、检察机关采纳情况及不予采纳的理由。
该条对律师意见采纳情况作了规定，要求对有事实和法律依据的意见予以吸收，并规定在案件办结前向律师反馈采纳情况及不予采纳的理由，对具体的答复日期未作硬性规定，答复方式不限于书面形式，体现了更强的操作性，也更符合检察办案实际。长期以来，有的检察机关出具的法律文书未载明律师相关信息，未回应律师意见，这一问题经常被律师诟病。该条规定检察文书需载明律师信息及相关意见，并对律师意见采纳情况进行书面回应。这一创新性的规定受到了社会各界高度关注，有律师评价，这一规定不仅可以让律师的工作可视化，也能进一步在审查起诉阶段确立律师的辩护人身份和地位。对于构建法律职业共同体，增进职业互信，有着不可估量的作用。
（六）认真听取律师对认罪认罚案件的意见
《十条意见》第6条规定：人民检察院办理认罪认罚案件，应当认真听取辩护律师或者值班律师的意见。已委托辩护律师的，应当提前通知辩护律师，确保犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时在场并有明确的意见，不得绕开辩护律师安排值班律师代为见证具结。辩护律师确因客观原因无法到场的，可以通过远程视频方式见证具结；确有不便的，经辩护律师同意，可以安排值班律师在场履职。
在广泛听取律师意见过程中，有多位律师提出，认罪认罚案件中，承办人未充分与律师沟通，未充分听取律师意见，难以保障当事人认罪认罚的自愿性；有的案件在明确有辩护律师的情况下仍然由值班律师参与见证，辩护律师在认罪认罚案件中被边缘化。还有律师提出，如果犯罪嫌疑人委托辩护人的，则应当一概不允许值班律师代为见证具结。
针对上述问题，经征求意见，认为，2021年最高检《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》和2020年最高检《关于认真学习贯彻十三届全国人大常委会第二十二次会议对〈最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告〉的审议意见的通知》中对此有明确规定，故应与以往规定保持一致。即，不得绕开辩护律师安排值班律师代为见证具结，辩护律师确因客观原因无法到场的，可以通过远程视频方式见证具结。此外，还有一些辩护律师反映，实践中确实存在开庭冲突、身体原因等特殊情况，希望在此情形下检察机关允许其委托值班律师代为履职。为此，《十条意见》增加了“确有不便的，经辩护律师同意，可以安排值班律师在场履职”等内容。
（七）加强对律师会见权的监督保障
《十条意见》第7条规定：人民检察院应当在看守所、监狱等律师会见场所公布派驻监管场所检察人员姓名及办公电话。律师提出会见在押的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯，认为受到相关部门工作人员阻碍的，可以向检察机关提出控告申诉。对相关部门工作人员阻碍律师会见，派驻监管场所检察人员能够当场处理的，应当及时监督相关部门依法保障律师行使会见权；不能当场处理的，应当在5个工作日内审查办理完毕。经审查，认为不符合会见条件的，要及时向律师说明情况，取得理解。派驻监管场所检察室应当与看守所、监狱建立及时畅通的沟通交流机制，促进律师会见问题解决。
该条的一大亮点是解决了律师在监管场所无法及时维权的困境。近几年，受疫情影响，看守所、监狱会见难问题凸显，律师迫切期望驻监管场所检察室能够切实发挥保障作用。但因驻监管场所检察人员工作场所在看守所、监狱内部，律师难以联系；有的地方未及时更新调整后的驻监管场所检察人员信息，导致律师无法及时维权。为此，《十条意见》明确规定在律师申请会见场所公布驻监管场所检察人员姓名及办公电话。
关于办案期限，有律师建议，应当区分不同案件类型设置不同的办案时限。对于简单或者迫切需要解决的程序性问题，办案机关应当及时解决，而不应设置5日或者10日的办理期限；对于实体性问题，可在调查核实后，及时反馈律师。经征求意见，认为，因看守所、监狱承担解决律师会见难的主体责任，检察机关承担监督责任，对于律师的申请，检察机关可及时与看守所、监狱沟通联系，了解具体情况，督促监管场所落实工作措施，综合工作情况回复申请人，因此应当区分不同情况规定不同审查期限。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第58条规定，辩护人、诉讼代理人认为其依法行使诉讼权利受到阻碍向检察机关申诉或者控告的，检察机关应当及时受理并调查核实，在10日以内办结并书面答复。《十条意见》第7条规定的“五个工作日”时限已经严于法定时限，同时结合律师建议，对能当场处理的，提出了及时进行监督的要求。为进一步增强监督效果，第7条还规定了检察机关的释明责任，并要求驻监管场所检察室与看守所、监狱建立定期沟通交流机制。
（八）畅通权利救济渠道
《十条意见》第8条规定：律师认为人民检察院及其工作人员未严格执行本意见的，可以向该检察院或者上一级人民检察院提出控告申诉，也可以向所属律师协会反映，律师协会要及时将问题线索转交检察机关。人民检察院收到相关控告申诉或问题线索后，应当作为阻碍律师执业权利监督案件在第一时间受理，并于10日内办结并书面答复律师。对于律师提出的情况紧急、需要尽快办理的控告申诉，人民检察院一般应当在3个工作日内办理并答复律师。全国律协维护律师执业权利中心公布各地维权联系电话、联系人姓名，方便律师查询联系。
根据“两高三部”《关于依法保障律师执业权利的规定》第41条、《人民检察院刑事诉讼规则》第58条等规定，结合律师维权需求及关于不同案件类型应设置不同办案时限的建议，《十条意见》第8条明确了权利救济渠道，并对办案时限分情况作了规定，这对控告申诉检察业务而言，是更严格的工作标准。此外，根据司法部、全国律协建议，增加了全国律协维护律师执业权利中心公布各地维权联系电话、联系人姓名，方便律师查询联系等内容。
（九）严肃责任落实
《十条意见》第9条规定：人民检察院应当将依法保障律师执业权利工作情况纳入检察人员业绩考评体系，引导检察人员全面履行依法保障律师执业权利的司法责任。人民检察院调查核实后认为律师控告申诉情况属实的，应当及时通知本院有关部门、下级人民检察院予以纠正。本院有关部门、下级人民检察院未予纠正或者纠正不到位的，应当及时了解情况予以通报或移送相关线索。对于检察人员违反职责阻碍律师依法执业需要追究司法责任的，应当按照《人民检察院司法责任追究条例》的规定，严格依法处理。
该条有两方面创新：一是明确将依法保障律师执业权利工作情况纳入检察人员业绩考评体系。二是明确责任追究机制。
（十）强化内部管理和对外协调
《十条意见》第10条规定：人民检察院、司法行政机关和律师协会应当加强沟通协调，切实发挥维护律师执业权利快速联动处置机制作用，及时发现和解决不能保证律师依法行使执业权利问题，做好相关组织、协调和落实工作。地方各级人民检察院、司法行政机关、律师协会每半年召开一次联席会议，相互通报保障律师依法执业工作情况。建立健全检律同堂培训机制，常态化组织开展检律同堂培训。围绕律师执业权利保障、检律互动亲清有度，联合开展专项调研工作，不断提高保障律师依法执业的法治化水平。
该条规定充分吸纳了司法部和律师代表的意见建议，有三大亮点：一是用好现有规定。该条规定进一步深化落实2017年“两高三部”和全国律协联合下发的《关于建立健全维护律师执业权利快速联动处置机制的通知》的相关要求。二是以会签文件的形式确立了检律定期会商工作机制。2020年12月25日，最高检与司法部、全国律协召开第一次检律定期会商座谈会。会后，最高检下发《关于加强检律协作推动建立检律定期会商机制的提示》，要求各地建立检律定期会商工作机制，地方各级检察院、司法厅（局）、律师协会至少每半年召开一次联席会议，研究解决检律协作互动中的问题，不断提升协作互动的质效。截至目前，除少数未设同级律协的地方，绝大部分检察机关主动登门问计，与各级司法行政机关、律师协会召开了联席会议，普遍建立了检律定期联系会商机制。三是建立健全检律同堂培训机制。近年来，各级检察机关开展包含律师参与的各类同堂培训7700余期次，培训76万余人次。通过开展内容丰富、形式多样、主题鲜明的同堂培训活动，增强了检察官和律师等法律职业共同体之间的良性互动。
一分部署，九分落实。《十条意见》虽已印发，但关键还在执行。下一步，最高检第十检察厅将尽快健全完善12309检察服务热线工作机制，确保律师“一呼即办”，做到“件件回复”便捷、高效、准确。同时，积极开展对下培训指导，将审查办理阻碍律师执业权利监督案件作为督促落实《十条意见》的有力抓手，通过真查真办，防止《十条意见》停留在纸面上。
[编辑：张倩]
【注释】
*徐向春，最高人民检察院第十检察厅厅长、一级高级检察官；马滔，最高人民检察院第十检察厅副厅长、二级高级检察官；马晓敏，最高人民检察院第十检察厅主办检察官、二级高级检察官；杨军伟，最高人民检察院第十检察厅干部。
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