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最高人民检察院《关于案例指导工作的规定》理解与适用
文/李文峰；张杰
2019年4月，最高人民检察院印发修订后的《关于案例指导工作的规定》(以下简称《规定》)。《规定》是最高人民检察院开展案例指导工作的基本遵循，集中体现了新时期最高人民检察院创新开展案例指导工作的思路，对涉及指导性案例各方面的内容作出了新的规定。为推进各级检察院更好贯彻落实《规定》，笔者试作以下解读。
一、《规定》的修订背景
最高人民检察院一直重视案例研究工作。新中国成立初期，最高人民检察院即通过收集、整理和研究案例总结办案经验，发挥案例在检察工作中的规范指导作用。1989年5月创刊的《最高人民检察院公报》定期向社会发布各类典型案例，为各级检察机关司法办案提供参考借鉴。2003年6月，最高人民检察院发布《关于加强案件管理的规定》，提出要进一步加强案例研究工作，及时编纂和印发具有指导意义的案例。2010年7月，最高人民检察院发布《关于案例指导工作的规定》，正式建立案例指导工作制度。
党的十八大以来，党中央高度重视案例指导在推进法治建设、促进司法公正、加强法治宣传教育中的重要作用。2014年，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准。”为贯彻落实中央精神，2015年12月，最高人民检察院修订了《关于案例指导工作的规定》(以下简称《2015年规定》)，推进检察机关案例指导工作发展进入快车道。截至2018年12月，最高人民检察院共发布了十三批51件指导性案例。
2018年10月，修订后的人民检察院组织法第二十三条第二款规定：“最高人民检察院可以发布指导性案例。”这一规定以法律的形式确认了多年来最高人民检察院开展案例指导工作的实践成果。为贯彻体现立法精神，根据新时代检察工作发展新思路，最高人民检察院党组对案例指导工作提出一系列新的部署要求，提出指导性案例要反映检察工作特点，凸显检察办案特色，创新选编发布方式，提升指导应用实效。在此背景下，新时期案例指导工作作出了重要创新调整。例如，进一步围绕中心工作，选择检察工作特色明显的典型案例制发指导性案例；改版案例体例，优化案例内容构造，更好地呈现检察机关在刑事诉讼中的主导作用；注重通过指导性案例体现检察工作新理念，推进刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察四大检察工作全面协调充分发展。最高人民检察院关于案例指导工作的新思路新做法，需要以规范性文件的形式巩固下来。
不仅如此，2018年开始，根据中央精神，最高人民检察院对内设机构进行了系统性、整体性、重构性改革，设置了第一检察厅至第十检察厅。各检察厅根据不同案件种类，对检察职能行使作出新的调整。在内设机构改革后，最高人民检察院党组要求各检察厅不仅要重视办案工作，而且要重视通过典型案例的总结、提炼，加强对下指导。指导性案例研究编制将日益成为各检察厅重要业务工作内容，日益成为最高人民检察院加强法律监督和对下业务指导的重要抓手，其新的功能作用需要以规范性文件的形式予以确认。
二、《规定》的修订过程及体现的原则
按照最高人民检察院党组部署，法律政策研究室从2019年1月启动《2015年规定》的修订工作。在认真调研、反复修改、多方听取意见的基础上，形成了征求意见稿，分别征求了最高人民检察院各内设机构和最高人民检察院案例指导工作委员会各位委员的意见。2019年3月20日，《规定》经最高人民检察院第十三届检察委员会第十六次会议审议通过。
《规定》修订体现了几个原则：一是反映最高人民检察院党组关于案例指导工作的新思路和新精神，推进指导性案例更好发挥指导各级检察机关重视加强办案工作，不断提升业务素质能力的功能作用。二是总结了近年来开展案例指导工作的经验，对检察机关开展案例指导工作好的经验做法以规范性文件的形式予以巩固。三是本着删繁就简的原则，坚持实事求是易于操作，最大化激发各级检察机关重视指导性案例，加强案例素材报送，强化指导性案例应用于实践的积极性。
三、《规定》修订中涉及的主要问题
《规定》共20条，对《2015年规定》作了较大修改，主要涉及以下几个方面内容：
(一)关于《规定》制定的依据和目的
修订后的人民检察院组织法规定：“最高人民检察院可以发布指导性案例。”这是最高人民检察院发布指导性案例最直接、最重要的立法依据。《规定》在第一条明确指出，根据人民检察院组织法等法律规定，结合检察工作实际制定《规定》。同时，近年来检察工作实践反映，指导性案例对检察工作有重要的示范引领作用，《规定》在制定目的中，指出了要发挥指导性案例对检察办案工作的示范引领作用。
(二)关于指导性案例的条件和体例
按照新一届最高人民检察院党组的工作思路，最高人民检察院发布的指导性案例，应当充分体现检察特色，凸显检察职能发挥。对此，《规定》第二条对指导性案例的条件作出了四个方面的界定：其一，案件处理结果已经发生法律效力。其二，办案程序符合法律规定。其三，在事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等方面对办理类似案件具有指导意义。其四，体现检察机关职能作用，取得良好政治效果、法律效果和社会效果。
关于指导性案例的体例，总结近年来特别是2018年以来最高人民检察院开展案例指导工作的情况，修订时将《2015年规定》中有关指导性案例结构中的“诉讼过程”，修改为“检察机关履职过程”。因“要旨”是通过指导性案例提炼的规则，是指导性案例“指导性”的集中体现，有必要更加突出，修订时将“要旨”的位置调整到“基本案情”之前。这样，修订后指导性案例的结构，具体包括“标题”“关键词”“要旨”“基本案情”“检察机关履职过程”“指导意义”和“相关规定”等几个部分。其中，“检察机关履职过程”，是新时期指导性案例着力体现检察特色的重要内容，也是研究编制指导性案例中需要重点归纳总结的部分。对此，笔者认为，“检察机关履职过程”部分，刑事指导性案例应当反映指控与证明犯罪过程或者检察机关对诉讼和执行的监督作用，检察机关自侦案件还应当反映案件的查办过程；民事、行政、公益诉讼指导性案例，应当反映检察机关在诉讼过程、对诉讼和执行活动监督或者诉前程序中的职能作用。
(三)关于指导性案例的素材报送
对于指导性案例素材报送，《规定》总体作了较为宽泛的规定，简化了推荐程序，鼓励各级检察机关特别是一线办案检察官不断总结精品案件，积极报送案例素材。《规定》第五条指出：“省级人民检察院负责本地区备选指导性案例的收集、整理、审查和向最高人民检察院推荐工作。办理案件的人民检察院或者检察官可以向省级人民检察院推荐备选指导性案例。”这一规定删除了《2015年规定》中“报送案例需要经检察长批准或者检察委员会审议决定”的要求，增加了“检察官可以向省级人民检察院推荐备选指导性案例”的内容，有效调动一线办案检察官总结办案经验、推荐典型案例的积极性。
同时，为扩大检察工作社会影响力，积极构建良性检察公共关系，《规定》第六条提出，人大代表、政协委员、人民监督员、专家咨询委员以及社会各界人士，可以向办理案件的检察机关或者其上级检察机关推荐备选指导性案例。值得注意的是，与《2015年规定》相比，这里的推荐案例是直接推荐，不再是《2015年规定》要求的“建议办理案件的检察机关按照程序向最高人民检察院推荐”。而且，推荐主体包括各级人大代表、政协委员，各级检察机关人民监督员、专家咨询委员以及社会各界人士。质言之，一切关心支持检察工作的人士，都可以向办理案件的检察机关或者其上级检察机关推荐备选指导性案例。为鼓励推荐案例的积极性，体现检察机关认真负责的工作态度，《规定》还要求，“接受推荐的检察机关应当及时告知推荐人备选指导性案例的后续情况”。
(四)关于研究编制指导性案例的职能分工
关于研究编制指导性案例的职能分工，是这次《规定》修订最为重要的内容。根据最高人民检察院新一届党组工作思路，最高人民检察院第一检察厅至第十检察厅根据业务需要，制发涉及本部门管辖案件的指导性案例，法律政策研究室做好统筹协调工作并制发综合性指导性案例。对此，《规定》第七条对法律政策研究室和各检察厅在制发指导性案例工作中的职责作出分工：“最高人民检察院法律政策研究室统筹协调指导性案例的立项、审核、发布、清理工作。最高人民检察院各检察厅和法律政策研究室分工负责指导性案例的研究编制工作。各检察厅研究编制职责范围内的指导性案例，法律政策研究室研究编制涉及多个检察厅业务或者院领导指定专题的指导性案例。”法律政策研究室研究编制的指导性案例，应当是综合性的、涉及多个检察厅业务的指导性案例，这与法律政策研究室综合业务部门的职能定位是一致的。2019年，最高人民检察院法律政策研究室拟围绕涉农检察工作、刑事案件速裁程序制发指导性案例，就符合这一规定要求。
(五)关于案例指导工作委员会
2010年7月，最高人民检察院建立案例指导制度，同时成立了案例指导工作委员会。以往工作中，案例指导工作委员会一般由最高人民检察院分管法律政策研究室的副检察长担任主任委员，最高人民检察院检察委员会专职委员担任副主任委员，最高人民检察院各业务部门主要负责人担任委员，有关法学专家担任专家委员。从开展案例指导工作的实践来看，案例指导工作委员会对于指导性案例的遴选、审查、把关发挥了重要作用。这次《规定》修订，从节约司法资源的角度考虑，有观点提出：案例指导工作委员会的组成人员应当与检察委员会组成人员有所区分。修订时采纳了这一观点，对案例指导工作委员会组成人员作出调整。《规定》第九条第一款规定：“最高人民检察院设立案例指导工作委员会。案例指导工作委员会由最高人民检察院分管法律政策研究室的副检察长、检察委员会专职委员、部分检察厅负责人或者全国检察业务专家以及法学界专家组成。”根据这一规定，最近，最高人民检察院对案例指导工作委员会组成人员作出了调整。
关于案例指导工作委员会的作用，《规定》第九条第二款规定：“提请检察委员会审议的指导性案例，应当经案例指导工作委员会讨论同意。”根据这一要求，备选指导性案例在检察委员会审议之前，应由案例指导工作委员会进行讨论、把关，并提出修改意见。
此外，案例指导工作委员会在检察委员会领导下，专门负责指导性案例相关工作。《规定》第九条第三款要求：“案例指导工作委员会应当定期研究案例指导工作，每年度专题向检察委员会作出报告。”案例指导工作委员会的日常工作由法律政策研究室承担，对此，《规定》第九条第四款予以明确。
(六)关于指导性案例的编研程序
关于指导性案例的编研程序，《规定》在第八条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条作出了规范。根据《规定》要求，最高人民检察院各检察厅和法律政策研究室收集指导性案例素材后，经初步筛选，认为可以作为备选指导性案例开展研究的，应当按照指导性案例体例要求开展编制工作。编制过程中，可以根据实际情况，征求本业务条线、相关内设机构、有关机关对口业务部门和人大代表、专家学者等的意见。在充分听取意见修改后，认为符合备选指导性案例条件的，报分管副检察长同意后，提交案例指导工作委员会讨论。
案例指导工作委员会讨论后，经委员研究同意作为备选指导性案例提请检察委员会审议的，承办部门应当按照案例指导工作委员会的讨论意见对备选指导性案例进行修改，送法律政策研究室进行审核。在根据审核意见作进一步修改后，报检察长决定，提交检察委员会审议。
检察委员会审议是指导性案例制发的必经程序。检察委员会审议备选指导性案例时，按照“谁承办、谁负责”的原则，由承办部门汇报案例研究编制情况。经检察委员会审议通过后，承办部门应当根据审议意见对案例进行修改完善，送法律政策研究室进行法律核稿、统一编号后，报分管副检察长审核，由检察长签发。
概括来说，指导性案例研究编制过程，要经过素材征集、研究编制、征求意见、案例指导工作委员会讨论、检察委员会审议、检察长签发等几个较为重要的阶段。
(七)关于指导性案例的生效和失效
指导性案例是法律规定具有法定效力的特殊案例。指导性案例经检察委员会审议通过后，应当以正式形式予以公布生效。《规定》第十四条对指导性案例的公布予以规范。最高人民检察院发布的指导性案例，应当在《最高人民检察院公报》和最高人民检察院官方网站公布。修订过程中，有意见提出，最高人民检察院确定的指导性案例，应当及时通过最高人民检察院“检答网”和最高人民检察院官方微博、微信、新闻客户端等新媒体刊发。经研究，最高人民检察院指导性案例在“检答网”和“两微一端”新媒体的刊发，都是对指导性案例的宣传工作，与正式发布有所区别。指导性案例正式发布，应当以《最高人民检察院公报》和最高人民检察院官方网站发布为准。
指导性案例制发后，根据情势变化，可能存在失效的问题。《规定》第十九条对指导性案例的失效作出规定，指出指导性案例具有“案例援引的法律或者司法解释废止”“与新颁布的法律或者司法解释冲突”“被新发布的指导性案例取代”以及其他特殊情形的，应当宣告失效。宣告失效的指导性案例，由最高人民检察院检察委员会决定，并在《最高人民检察院公报》和最高人民检察院官方网站予以公布。
(八)关于指导性案例的效力
最高人民检察院指导性案例的效力，即指导性案例在司法实践中应当发挥什么样的作用，以及作用如何发挥的问题，是涉及案例指导制度的重要问题。
《2015年规定》中对指导性案例效力的规定是：“人民检察院参照指导性案例办理案件，可以引述相关指导性案例作为释法说理根据，但不得代替法律或者司法解释作为案件处理决定的直接法律依据。”为强化指导性案例效力，这次修订后，《规定》在第十五条对指导性案例效力作出了“应当参照”的明确规定，即“各级人民检察院应当参照指导性案例办理类似案件，可以引述相关指导性案例进行释法说理，但不得代替法律或者司法解释作为案件处理决定的直接依据。”
(九)关于指导性案例的应用
指导性案例的生命在于应用，价值在于指导。最高人民检察院案例指导工作能否获得不竭源泉和实践活力，关键在于一线检察官办案时能否切实重视发挥指导性案例在释法说理、明晰法律等方面的作用。对此，《规定》体现了鲜明的导向，确立了具体的措施强化指导性案例在实践中的应用。
一是《规定》第十五条第二款要求，各级检察机关检察委员会审议案件，承办检察官应当报告有无类似指导性案例，并说明参照适用情况。对此，笔者认为，这里的“类似指导性案例”，是指最高人民检察院发布的指导性案例，当然最高人民法院发布的指导性案例也有参考价值。一般来说，在最高人民法院、最高人民检察院有指导性案例的情况下，类似案件就应当参照指导性案例办理。如果不参照适用，应当由承办检察官向检察委员会作出书面报告。
二是最高人民检察院应当为各级检察机关适用指导性案例提供便利条件。《规定》第十六条要求：“最高人民检察院建立指导性案例数据库，为各级人民检察院和社会公众检索、查询、参照适用指导性案例提供便利。”
三是要强化指导性案例的应用培训。《规定》第十七条明确指出：“各级人民检察院应当将指导性案例纳入业务培训，加强对指导性案例的学习应用。”
[编辑：杨赞]
【注释】
*最高人民检察院法律政策研究室副主任；
**最高人民检察院法律政策研究室综合指导处处长。
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