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《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）的补充规定》解读
文/陈国庆；韩耀元；吴峤滨
作者单位：最高人民检察院
2011年11月14日，最高人民检察院、公安部联合印发了《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）的补充规定》（以下简称《补充规定》），对公安机关经济犯罪侦查部门管辖的对外国公职人员、国际公共组织官员行贿案、虚开发票案、持有伪造的发票案的立案追诉标准作出了规定。《补充规定》是最高人民检察院、公安部依照《刑法修正案（八）》和现行刑事诉讼法制定的具有法律效力的规范性文件，对最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》（以下简称《立案追诉标准（二）》）作了补充。《补充规定》的印发是最高人民检察院和公安部贯彻执行《刑法修正案（八）》，为经济社会发展大局服务的具体举措。为便于深入理解和掌握《补充规定》的基本精神和主要内容，现就《补充规定》的有关问题解读如下。
一、制定《补充规定》的背景及过程
2010年5月7日，最高人民检察院、公安部联合印发了《立案追诉标准（二）》，对公安机关经济犯罪侦查部门管辖的86种刑事案件的立案追诉标准作出了规定。《立案追诉标准（二）》公布施行以来，为公安司法机关对经济犯罪案件的立案侦查、批捕、起诉工作提供了明确、统一的执法规范，对依法惩治经济犯罪，保障国家经济安全，促进社会主义市场经济健康有序发展发挥了积极作用。2011年5月1日起施行的《刑法修正案（八）》新增设了对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪、虚开发票罪和持有伪造的发票罪，均为公安机关经济犯罪侦查部门管辖的案件，需要补充制定立案追诉标准。
2011年3月，最高人民检察院与公安部共同启动了《补充规定》的研究起草工作。之后，通过召开座谈会和开展调研等方式，充分听取了地方检察机关、公安机关以及中央有关部门和专家学者的意见和建议。综合各方面的意见，经多次研究修改，2011年11月7日由最高人民检察院第十一届检察委员会第67次会议审议通过了《补充规定》。2011年11月14日，最高人民检察院、公安部联合印发了《补充规定》。
二、《补充规定》的主要内容
（一）关于第一条对外国公职人员、国际公共组织官员行贿案的立案追诉标准
对外国公职人员、国际公共组织官员行贿案的立案追诉标准参照了《立案追诉标准（二）》中对非国家工作人员行贿案的数额标准，规定：“为谋取不正当商业利益，给予外国公职人员或者国际公共组织官员以财物，个人行贿数额在一万元以上的，单位行贿数额在二十万元以上的，应予立案追诉。”主要考虑如下：一是《立案追诉标准（二）》中对非国家工作人员行贿案的立案追诉标准为个人行贿一万元、单位行贿二十万元，对外国公职人员、国际公共组织官员行贿案的立案追诉标准应当与其保持一致，不宜根据行贿对象身份的不同而区分立案追诉的数额标准。二是本案的立案追诉标准涉及我国的司法主权、法治形象以及执法办案体现法律效果、政治效果和社会效果相统一的问题，目前仍应与对非国家工作人员行贿案的立案追诉标准保持一致为宜。
在《补充规定》研究起草过程中，有意见认为应当将个人行贿数额标准提高到五万元。主要理由如下：一是对外国公职人员或者国际公共组织官员行贿案的立案追诉标准既要与我国现行法律相衔接，又要考虑国际惯例、对外贸易、外交形势以及外汇汇率等因素。二是本罪的设立在一定程度上是以维护外国或者国际组织的利益为主，也是国际司法资源的一种交换利用，因此立案追诉标准不宜太低，否则不利于国际刑事司法协助。三是本罪可能涉及我国公民在我国领域外犯本罪或者外国人在我国领域内犯本罪，涉及刑事管辖权和外交特权、豁免权等问题，因此本罪的立案追诉标准相对高一些，也符合我国刑法关于管辖权的有关规定精神。四是立案追诉标准既要与现行规定相衔接，更要立足现实，一万元的数额标准目前就显得偏低，缺乏前瞻性。经研究认为，《刑法修正案（八）》增设对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪主要是因为随着我国改革开放的进行，国际经济交往日益增多，在这些交往中如果出现贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员以谋取不正当商业利益的情况，不仅违背公平竞争的市场规则，也影响了正常的商业秩序，不利于我国的国际经济交往。同时，《联合国反腐败公约》要求各缔约国应当采取必要的立法措施，将贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员的行为规定为犯罪并追究刑事责任。而且美国、法国、瑞士等国对此类行为只有定性规定，没有具体的定罪量刑标准。因此，没有采纳该意见。
（二）关于第二条虚开发票案的立案追诉标准
虚开发票案的立案追诉标准共分三项。第一项规定了虚开份数和虚开金额的数量、数额标准，即虚开发票一百份以上或者虚开金额累计在四十万元以上的，应予立案追诉。主要是参照《立案追诉标准（二）》第六十六条非法制造、出售非法制造的发票案、第六十八条非法出售发票案的立案追诉标准。非法制造、出售非法制造的发票案、非法出售发票案中的“发票”是指除增值税专用发票以及其他具有出口退税、抵扣税款功能的发票以外的普通发票，立案追诉标准均为“一百份以上或者票面额累计在四十万元以上”。虚开发票罪中的“发票”是刑法第二百零五条规定以外的其他发票，也是指普通发票，立案追诉标准有必要与前述条文保持一致。经征求意见，有意见提出目前百元版、千元版和万元版的发票格式不同，票面额与虚开金额不完全一致，建议将“票面额”修改为“虚开金额”，既与刑法保持一致，也更加准确。经研究认为，所谓“虚开发票”，与刑法第二百零五条规定的虚开行为是一致的，是指为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开行为之一。虚开的手段则多种多样，比如大头小尾、开阴阳票、改变品目、使用地税营业税发票开国税业务发票，甚至使用假发票等。虚开的目的，可以是为了赚取手续费，也可以是通过虚开发票少报收入、逃税、骗税，甚至是用于非法经营、贪污贿赂、侵占等违法犯罪活动。因此，这里以“虚开金额”作为标准，更能准确反映行为人虚开发票行为的社会危害性，也与刑法的罪状表述相一致，故采纳了该意见。
第二项规定了行为人受过二次行政处罚后又实施违法行为需要立案追诉的情形，即虽未达到上述数额标准，但五年内因虚开发票行为受过行政处罚二次以上，又虚开发票的，应予立案追诉。主要考虑：一是有利于立案追诉标准与税收征收管理法、发票管理办法等行政法律法规相协调，有利于行政执法与刑事司法的衔接；二是《立案追诉标准（二）》关于行为人受过二次行政处罚后又实施违法行为需要立案追诉的情形一般表述为“虽未达到上述数额标准，但两年内因……受过行政处罚二次以上，又……的”，但税收征收管理法第八十六条规定：“违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚”，因此这里将“两年内”调整为“五年内”，与税收征收管理法的规定保持一致，实际上也加大了打击力度。
第三项是兜底条款。这是考虑到实践中虚开发票行为的情况比较复杂，很难列举全面，为了不遗漏其他情形，放纵犯罪，作了兜底性规定。实践中，如虚开发票违法所得数额较大，或者虚开发票致使国家税款损失数额较大等，也应予立案追诉。
（三）关于第三条持有伪造的发票案的立案追诉标准
根据刑法关于发票类犯罪的有关规定，持有伪造的发票罪的犯罪对象根据发票种类的不同，可以分为三类：（1）伪造的增值税专用发票；（2）伪造的可以用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票；（3）伪造的上述两类发票以外的其他发票。因此，本条立案追诉标准区分不同的发票种类作出具体规定。研究制定本罪的立案追诉标准，要体现刑法对涉嫌伪造发票犯罪行为的打击重点和原则。经研究认为，打击持有伪造发票犯罪与打击伪造发票犯罪相比较，应当是重在打击伪造的源头（包括伪造方和卖方），可以通过将伪造行为与持有行为的标准设定为一定的比例予以体现。一是《刑法修正案（八）》增设持有伪造的发票罪的立法原意是为了打击囤积和运输大量假发票，而又暂无证据证明其伪造或者出售假发票的行为，如果制定的立案追诉标准过低或与伪造行为的标准一致，执法办案的打击重点可能出现偏差，影响执法效果。二是打击持有类犯罪和打击伪造类犯罪相比较，应当重在打击伪造的源头。以伪造和持有假币犯罪为例，《立案追诉标准（二）》中伪造货币案和持有假币案的立案追诉标准就设定为1:2的比例。因此，在确定持有伪造的发票行为的打击重点及其立案追诉标准时应当予以借鉴。
持有伪造的发票案的立案追诉标准共分三项。第一项规定了持有伪造的增值税专用发票行为的立案追诉标准。主要考虑是：《立案追诉标准（二）》中涉及增值税专用发票的犯罪的立案追诉标准，包括第六十二条伪造、出售伪造的增值税专用发票案、第六十三条非法出售增值税专用发票案和第六十四条非法购买增值税专用发票、购买伪造的增值税专用发票案，其标准均为“二十五份以上或者票面额累计在十万元以上”。在此基础上提高一倍，第一项规定持有伪造的增值税专用发票五十份以上或者票面额累计在二十万元以上的，应予立案追诉。经征求意见，有意见建议删除以增值税专用发票票面额作为追诉标准。因为专业发票通过防伪税控系统开具，填写的价款和税额没有票面额限制。经研究，没有采纳该意见，理由是：2010年制定《立案追诉标准（二）》时，经研究认为增值税专用发票改用税控器具进行开具后，其性质并未发生变化，对涉及增值税专用发票案的立案追诉标准仍维持原标准，即采用“票面额”的表述。司法实践中，对未开具的增值税专用发票，以可能开具的最大金额作为“票面额”，对已开具的增值税专用发票，以实际开具的金额作为“票面额”，已经执行多年，没有发现问题。
第二项规定了持有伪造的可以用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票行为的立案追诉标准。主要考虑是：《立案追诉标准（二）》中涉及用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的犯罪的立案追诉标准，包括第六十五条非法制造、出售非法制造的用于骗取出口退税、抵扣税款发票案和第六十七条非法出售用于骗取出口退税、抵扣税款发票案，其标准均为“五十份以上或者票面额累计在二十万元以上”。在此基础上提高一倍，第二项规定持有伪造的可以用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票一百份以上或者票面额累计在四十万元以上的，应予立案追诉。
第三项规定了持有伪造的上述两类发票以外的其他发票行为的立案追诉标准。主要考虑是：《立案追诉标准（二）》中涉及增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票以外的普通发票的犯罪的立案追诉标准，包括第六十六条非法制造、出售非法制造的发票案和第六十八条非法出售发票案，其标准均为“一百份以上或者票面额累计在四十万元以上”。在此基础上提高一倍，第三项规定持有伪造的第一项、第二项规定以外的其他发票二百份以上或者票面额累计在八十万元以上的，应予立案追诉。
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