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《最高人民检察院、公安部关于印发《最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》的通知》的理解与适用
文/陈国庆 韩耀元 吴峤滨
2010年5月18日，最高人民检察院、公安部印发了《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》（以下简称《立案追诉标准（二）》），对公安机关经济犯罪侦查部门管辖的86种刑事案件的立案追诉标准作了规定。为了对《立案追诉标准（二）》有一个整体的了解和把握，现就《立案追诉标准（二）》制定的背景经过、需要说明的重点问题解读如下：
一、《立案追诉标准（二）》的制定背景及经过
最高人民检察院、公安部先后于2001年4月18日和2008年3月5日颁布实施了《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》（以下简称2001年《追诉标准》）、《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的补充规定》（以下简称2008年《补充规定》）。2001年《追诉标准》和2008年《补充规定》颁布实施以来，为经济犯罪案件的立案侦查、批捕、起诉工作提供了明确、统一的执法规范，对于打击经济犯罪、维护国家经济安全和社会主义市场经济秩序发挥了积极作用。但是随着经济社会的发展，经济犯罪呈现出许多新特点和新变化，有些与认定经济犯罪紧密相关的法律法规也进行了修改，特别是《刑法修正案（三）》至《刑法修正案（七）》陆续施行后，其中新增和修正了20余个经济犯罪罪名，相应地出现这些经济犯罪案件缺乏立案追诉标准或者原立案追诉标准与刑法规定不完全一致的问题，有必要对有关案件的立案追诉标准进行补充完善。
2008年8月，最高人民检察院与公安部启动了公安机关经济犯罪侦查部门管辖的刑事案件的立案追诉标准的研究修改工作。经过调研、征求有关部门意见、召开专家论证会论证，历经近两年时间，完成了《立案追诉标准（二）》的研究制定工作。2010年4月15日，最高人民检察院第十一届检察委员会第34次会议审议通过了《立案追诉标准（二）》。2010年5月18日，最高人民检察院、公安部联合印发了《立案追诉标准（二）》。
二、《立案追诉标准（二）》中共性问题的理解
（一）关于单位犯罪的立案追诉标准问题
《立案追诉标准（二）》涉及的86种案件中，有62种案件既可以是个人犯罪也可以是单位犯罪。《立案追诉标准（二）》第九十条规定：“本规定中的立案追诉标准，除法律、司法解释、本规定中另有规定的以外，适用于相关的单位犯罪。”这62种单位犯罪的立案追诉标准具体分为三种情况：
一种情况是《立案追诉标准（二）》原则上不再区分个人和单位犯罪的立案追诉标准，共56种案件。其中，6种案件在2001年《追诉标准》中曾规定为单位和个人适用不同数额标准，这次修改为适用同一数额标准，包括：第二十六条高利转贷案、第四十二条违法发放贷款案、第四十三条吸收客户资金不入账案、第四十四条违规出具金融票证案、第四十五条对违法票据承兑、付款、保证案、第七十七条合同诈骗案。理由是：一是从刑法规定来看，这些经济犯罪的个人犯罪和单位犯罪的刑罚没有差别，刑法规定相同的刑罚反映犯罪行为的社会危害性是相同的，如果单位犯罪的立案追诉标准明显高于个人犯罪的立案追诉标准，可能导致对单位犯罪的放纵。二是从罪刑相适应原则来看，单位犯罪多为有组织、有预谋的共同犯罪，其主观恶性大于个人犯罪，对经济秩序的破坏也大于个人犯罪，社会危害性更大，因此单位犯罪的立案追诉标准不应高于个人犯罪的立案追诉标准。三是近年来“两高”司法解释有意统一个人和单位犯罪的定罪量刑标准。如2007年“两高”《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释（二）》六条规定：“单位实施刑法第二百一十三条至第二百一十九条规定的行为，按照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和本解释规定的相应个人犯罪的定罪量刑标准定罪处罚。”
第二种情况是司法解释对个人和单位犯罪规定了不同数额标准的，《立案追诉标准（二）》与之保持一致，共5种案件。包括：第二十八条非法吸收公众存款案、第四十九条集资诈骗案、第五十一条票据诈骗案、第五十二条金融凭证诈骗案、第五十六条保险诈骗案。
第三种情况是《立案追诉标准（二）》对个人和单位犯罪规定了不同数额标准的，有1种案件，即第十一条对非国家工作人员行贿案。主要考虑到本罪与刑法第三百八十九条行贿罪和第三百九十三条单位行贿罪起刑点的平衡协调问题，对个人行贿和单位行贿分别规定了一万元和二十万元的立案追诉数额标准。
（二）关于行为犯的立案追诉标准问题
《立案追诉标准（二）》中有21种案件根据刑法的规定，是行为犯。严格说来，行为犯只需一定的行为即可认为涉嫌犯罪进行立案追诉。但经研究认为，经济犯罪中的行为犯有许多是多发性案件，如果没有一定的量化标准，就有可能扩大打击面，而且现行一些司法解释对于行为犯的定罪标准有的也进行了量化规定。因此，《立案追诉标准（二）》对行为犯采取了区别对待的方法：
一种情况是对5种案件重申了刑法的规定，没有另行规定标准，包括：第一条资助恐怖活动案、第二十四条擅自设立金融机构案、第二十五条伪造、变造、转让金融机构经营许可证、批准文件案、第四十八条洗钱案、第五十三条信用证诈骗案。这些案件，有的社会危害性较大，不宜量化立案追诉标准，如第一条、第四十八条；有的司法实践中发案较少，经调研未发现问题，继续沿用2001年《追诉标准》的规定，如第二十四条、第二十五条、第五十三条。
第二种情况是对16种案件根据司法实践的需要规定了具体或者量化的立案追诉标准，包括：第二条走私假币案、第十九条伪造货币案、第二十一条金融工作人员购买假币、以假币换取货币案、第二十九条伪造、变造金融票证案、第五十八条抗税案、第六十一条至第六十八条发票类案件、第七十八条组织、领导传销活动案等。这些案件属于易发多发性经济犯罪案件，为了控制刑事打击面，突出打击重点，有必要规定量化的标准。
（三）关于立案追诉标准中的数额幅度规定问题
2001年《追诉标准》对4种常见多发的涉及数额问题的犯罪案件追诉标准，规定了数额幅度（如虚假出资、抽逃出资案、合同诈骗案、职务侵占案、挪用资金案），由各省级检察机关、公安机关共同研究确定本地区具体执行的标准，并报最高人民检察院和公安部备案。
经研究，《立案追诉标准（二）》除职务侵占案、挪用资金案外，一律不采用数额幅度规定。主要考虑是：刑法中并没有数额幅度的规定，对涉及数额问题的犯罪规定幅度没有法律依据，同时也未必科学，比如对跨区域经济犯罪案件，如果适用数额幅度规定，可能会产生同样一起案件，甲地可立案追诉，乙地不能立案追诉的问题，不利于执法的统一。
（四）关于行为人受过二次行政处罚后又实施违法行为需要立案追诉的问题
《立案追诉标准（二）》中有9种案件涉及行为人受过二次行政处罚后又实施违法行为需要立案追诉的情形。对此类情形，区分两种不同情况作了规定：一种情况是对刑法和司法解释有专门规定的，沿用其规定，如第五十七条逃税案、第七十九条非法经营案、第八十条非法转让、倒卖土地使用权案。第二种情况是对其他有关案件在条文中一律增加“虽未达到上述数额标准”、“两年内”的条件限定，以有效控制刑事打击面，突出了宽严相济刑事政策的精神，具体表述为“虽未达到上述数额标准，但两年内因……受过行政处罚二次以上，又……的”。如第三条虚报注册资本案、第四条虚假出资、抽逃出资案、第二十六条高利转贷案、第七十五条虚假广告案、第七十六条串通投标案、第八十一条提供虚假证明文件案。
（五）关于立案追诉标准中兜底性条款的问题
立案追诉标准是将刑法分则规定的犯罪构成要件中的行为要件、情节要件、结果要件具体化，以增强刑法分则条文的可操作性。根据刑法分则的规定和司法实践经验，《立案追诉标准（二）》对86种犯罪案件规定了数量不等的应予立案追诉的具体情形，为避免挂一漏万，经研究对其中39种犯罪案件规定了兜底性条款，在具体表述方式上根据刑法的规定，区分为三种情况：一种情况是对于刑法条文规定有“情节严重的”、“造成严重后果的”情节犯、结果犯，分别在兜底性条款中表述为“其他情节严重的情形”、“其他造成严重后果的情形”，共19种犯罪案件。例如，第三十五条内幕交易、泄露内幕信息案的兜底性条款表述为：“其他情节严重的情形”。第三十七条编造并传播证券、期货交易虚假信息案的兜底性条款表述为：“其他造成严重后果的情形”。第二种情况是对于刑法条文规定有“严重损害债权人或者其他人利益的”、“致使国家利益遭受重大损失的”等更为具体结果要件的案件，根据具体的刑法条文规定和司法实践情况对兜底性条款作了不同的表述，共18种犯罪案件。例如，第七条妨害清算案的兜底性条款表述为：“严重损害债权人或者其他人利益的情形”。第二十八条非法吸收公众存款案的兜底性条款表述为：“其他扰乱金融秩序情节严重的情形”。第三种情况是对实践中易发多发、具有较大社会危害性的行为犯也规定了兜底性条款，共2种犯罪案件。如第十九条伪造货币案规定“其他伪造货币应予追究刑事责任的情形”，第五十八条抗税案规定“以其他暴力、威胁方法拒不缴纳税款的”作为兜底条款。
另外，《立案追诉标准（二）》中有47种案件未规定兜底性条款。主要考虑是这47种案件有的根据刑法的规定是行为犯，不宜再规定兜底性条款，有的根据刑法的规定以“数额较大”为构罪要件，《立案追诉标准（二）》已对数额标准作出了明确规定，无需再规定兜底性条款。需要说明的是，这47种犯罪案件的立案追诉标准尽管没有规定兜底条款，但司法实践中犯罪行为千差万别，《立案追诉标准（二）》不可能将每种犯罪案件应予立案追诉的情形穷尽列举，如果行为人实施的行为立案追诉标准中未作列举，但只要符合刑法规定的构罪要件，仍应依照刑法规定予以立案追诉。
三、《立案追诉标准（二）》中个罪和类罪的适用
需要重点说明的犯罪案件立案追诉标准，有的是新制定的，有的是在2001年《追诉标准》基础上作了较大修改的，有的属于互相联系的一类案件，共包括22个罪名。
（一）关于第三条虚报注册资本案、第四条虚假出资、抽逃出资案
2005年10月，全国人大常委会对公司法进行了修订，对有限责任公司、股份有限公司注册资本最低限额、出资缴付期限等内容均作了重大修改，放宽了设立公司的注册资本缴纳的数额和时限，尤其是大幅下调了有限责任公司、股份有限公司注册资本的最低限额，立案追诉标准需要相应作出修改。
1.关于第三条第（一）项的制定理由。第（一）项规定了“超过法定出资期限，实缴注册资本不足法定注册资本最低限额”时，虚报注册资本罪的立案追诉标准。
根据公司法第二十六条、第八十一条的规定，有限责任公司（一人有限责任公司除外）、股份有限公司（发起设立方式）的首次出资额不得低于注册资本的百分之二十，其余部分自公司成立之日起两年内缴足；其中，投资公司可在五年内缴足。有限责任公司、股份有限公司的注册资本最低限额分别为三万元、五百万元。由此可见，行为人是否构成虚报注册资本在两年的出资期限内无法判断，只有超过法定出资期限后才能认定，也才属于刑事追究的范围，立案追诉标准中有必要对此予以明确，因此增加了“超过法定出资期限”的限制条件。
第（一）项中采取了数额加比例的立案追诉标准。在制定该标准的过程中，曾有两种意见：一种意见建议采取单一数额标准，或者数额比例择一的标准，这样与2001年《追诉标准》相比，保持了内容上的稳定，对于那些数额较小但比例较高如100%虚报的行为有明显的规制作用。第二种意见建议采取数额加比例的标准，主要考虑是修订后的公司法大幅下调了公司注册资本的最低限额，有限责任公司的注册资本最低限额仅为三万元，单一数额或比例标准难以准确反映虚报注册资本行为的社会危害性，而数额加比例的标准能够有效控制刑事打击面，并为行政执法留下一定空间，有利于贯彻宽严相济刑事政策。
经研究，采纳了后一种意见。在具体数额、比例标准的确定时，注意与2001年《追诉标准》规定的标准保持协调。以有限责任公司为例，根据2001年《追诉标准》的规定，有限责任公司实缴注册资本不足法定注册资本最低限额，虚报数额占法定最低限额的百分之六十的，应予追诉。根据2005年修订前公司法的规定，以生产经营为主的公司法定注册资本最低限额为五十万元，追诉标准相应为虚报数额在三十万元以上。因此，《立案追诉标准（二）》将有限责任公司的数额标准确定为三十万元，比例标准确定为百分之六十。而将股份有限公司数额标准确定为三百万元，比例标准确定为百分之三十也是基于相同方法。这样，与2001年《追诉标准》相比，在原有标准保持相对稳定的基础上略有提高，可以有效防止刑事打击面扩大的问题。
2.关于第三条第（二）项的制定理由。第（二）项规定了“超过法定出资期限，实缴注册资本达到法定注册资本最低限额，但仍虚报注册资本”时的立案追诉标准。与第（一）项相同，第（二）项也增加了“超过法定出资期限”的限制条件，采取数额加比例的立案追诉标准。
在具体数额、比例标准的确定时，既注意与第（一）项的标准保持平衡，又注意与2001年《追诉标准》规定的标准保持协调。根据公司法的规定，有限责任公司、股份有限公司的注册资本最低限额分别为三万元、五百万元。因此，“实缴注册资本达到法定注册资本最低限额，但仍虚报注册资本”行为的入罪门槛显然应适当高于“实缴注册资本不足法定注册资本最低限额”的虚报注册资本行为。数额标准沿用了2001年《追诉标准》规定中一百万元、一千万元的标准，比例标准参照了第（一）项中百分之三十、百分之六十的标准，有效地避免那些数额大但比例不高或比例高但数额不大的行为被纳入刑事打击的范围。特别是法律法规对特定行业的注册资本最低限额往往另有更高规定，如拍卖法规定，经营文物拍卖的拍卖公司的注册资本最低限额为一千万元；保险法规定保险公司的注册资本最低限额为二亿元。对于这类注册资本最低限额要求较高的企业，如果采取单一数额或比例标准，或者数额加比例标准偏低，很容易达到立案追诉标准，现在的规定能够解决这一问题。
本条第（三）项、第（四）项大体沿用2001年《追诉标准》的规定，第（五）项是增加的兜底条款。
虚假出资、抽逃出资案第（一）项、第（二）项参照虚报注册资本案的标准拟定。根据虚假出资与抽逃出资行为的不同情况，虚假出资以“应缴出资数额”作为数额、比例计算的基数，抽逃出资以“实缴出资数额”作为数额、比例计算的基数。另外，由于公司法的出资期限主要是针对出资而言的，而对于抽逃出资的行为来说，其发生在公司成立之后的任何时间，并不受出资期限是否届满的影响。因此，本条第（二）项未限定“超过法定出资期限”的条件。
（二）关于第七条妨害清算案、第九条虚假破产案
2001年《追诉标准》对妨害清算案规定了“造成债权人或者其他人直接经济损失数额在十万元以上的”数额标准。经研究，原标准过于单一，实践中可操作性较差，有必要予以补充完善。《立案追诉标准（二）》对刑法第一百六十二条妨害清算罪“严重损害债权人或者其他人利益的”结果要件予以细化，增加第（一）（二）（三）项将隐匿财产或者对资产负债表或者财产清单做虚伪记载或者在未清偿债务前分配公司、企业财产，数额达到五十万元的行为列入标准。因为实践中有的案件损失后果很难认定，将上述三种情形纳入“严重损害债权人或者其他人利益的”范围，有利于对债权人或者其他人利益的保护。第（四）项沿用2001年《追诉标准》的规定，对实施妨害清算的行为造成危害结果即严重损害债权人或者其他人利益的，规定了直接经济损失十万元的数额标准。第（五）项将“虽未达到上述数额标准，但应清偿的职工工资、社会保险费用和法定补偿金得不到及时清偿，造成恶劣社会影响的”情形列入立案追诉标准，主要考虑是实践中此类情形多发，社会影响恶劣，有必要予以追究。
虚假破产罪是《刑法修正案（六）》新增加的犯罪。虚假破产罪与妨害清算罪具有内在关联，前者是针对公司、企业在进入破产程序之前实施的虚假破产的犯罪行为，后者是针对公司、企业进入清算程序以后实施的妨害清算的犯罪行为。两罪在客观行为上比较相似，区别在于实施犯罪行为的时间不同。因此，虚假破产案的立案追诉标准参照妨害清算案的标准，规定了六种应予立案追诉的情形。其中，第（一）（二）（三）项对实施虚假破产的行为，即隐匿财产、承担虚构的债务或者以其他方法转移、处分财产的行为规定了五十万元的数额标准。第（四）项对实施虚假破产的行为造成危害结果，即严重损害债权人或者其他人利益的，规定了直接经济损失十万元的数额标准。第（五）项将应清偿的职工工资、社会保险费用和法定补偿金得不到及时清偿，造成恶劣社会影响的情形列入立案追诉标准。第（六）项是兜底条款。
（三）关于第二十七条骗取贷款、票据承兑、金融票证案
骗取贷款、票据承兑、金融票证罪是《刑法修正案（六）》新增加的犯罪。本罪与违法发放贷款罪具有内在联系，前者是行为人骗取银行或者其他金融机构贷款及其他信用的犯罪行为，后者是银行或者其他金融机构及其工作人员违反国家规定发放贷款的行为，两罪具有一定的对合关系。骗取贷款、票据承兑、金融票证案参照了违法发放贷款案的标准，规定了四种应予立案追诉的情形。其中，第（一）项对实施以欺骗手段取得贷款、票据承兑、信用证、保函等的行为规定了一百万元的数额标准，与违法发放贷款案中实施违反国家规定发放贷款行为的数额标准相同。第（二）项对实施骗取信用行为造成危害结果，即给银行或者其他金融机构造成重大损失的，规定了直接经济损失二十万元的数额标准，也与违法发放贷款案中造成直接经济损失二十万元的数额标准保持一致。第（三）项将多次实施骗取信用行为列入标准。第（四）项是兜底条款。
（四）关于第三十六条利用未公开信息交易案
利用未公开信息交易罪是《刑法修正案（七）》新增加的犯罪。本罪与内幕交易、泄露内幕信息罪具有内在联系，两罪在行为方式、危害结果等方面近似，法定刑也完全一致，区别主要在于前者利用的是内幕信息以外的其他未公开的信息，后者利用的是内幕信息。因此，本案的立案追诉标准与内幕交易、泄露内幕信息案的标准保持一致。而内幕交易、泄露内幕信息罪的立案追诉标准是2008年《补充规定》修改2001年《追诉标准》后作出的规定。在征求意见过程中，有的部门提出，应明确“内幕信息以外的其他未公开信息”的范围，以增强操作性。经研究认为，内幕信息的范围是由证券法明文规定的，因此内幕信息以外的其他未公开信息的范围也应根据证券监督管理部门的规定来确定为宜，目前在立案追诉标准中确定其范围缺乏相应行政法规的支持，而且此种案件目前尚缺乏司法实践，故未采纳该意见。《立案追诉标准（二）》第三十六条对利用未公开信息交易罪规定了五项立案追诉标准，分别是：（一）证券交易成交额累计在五十万元以上的；（二）期货交易占用保证金数额累计在三十万元以上的；（三）获利或者避免损失数额累计在十五万元以上的；（四）多次利用内幕信息以外的其他未公开信息进行交易活动的；（五）其他情节严重的情形。
（五）关于第四十一条违法运用资金案
违法运用资金罪是《刑法修正案（六）》新增加的犯罪。本罪与背信运用受托财产罪具有内在联系，两罪在客观方面近似，法定刑完全一致，区别在于前者是社会保障基金管理机构、住房公积金管理机构等公众资金管理机构，以及保险公司、保险资产管理公司、证券投资基金管理公司，违反国家规定运用资金的犯罪行为，后者是商业银行、证券交易所、期货交易所、证券公司、期货公司、保险公司或者其他金融机构，违背受托义务，擅自运用客户资金或者其他委托、信托财产的行为。因此，本案的立案追诉标准与背信运用受托财产案的标准保持一致。而背信运用受托财产案的立案追诉标准是2008年《补充规定》中作出的规定。《立案追诉标准（二）》第四十一条对违法运用资金案规定了三项立案追诉标准，分别是：（一）违反国家规定运用资金数额在三十万元以上的；（二）虽未达到上述数额标准，但多次违反国家规定运用资金的；（三）其他情节严重的情形。
（六）关于第四十二条至第四十五条金融机构工作人员渎职案件
《立案追诉标准（二）》中第四十二条违法发放贷款案、第四十三条吸收客户资金不入账案、第四十四条违规出具金融票证案、第四十五条对违法票据承兑、付款、保证案都是金融机构人员渎职犯罪案件，根据刑法的规定，上述4种犯罪的主体相同，法定刑相同，均以“数额巨大”、“造成重大损失”或者“情节严重”为构罪要件。
经研究，对刑法规定的构罪要件予以细化，规定了“数额在一百万元以上”和“造成直接经济损失数额在二十万元以上”的立案追诉情形。其中，“数额在一百万元以上”的标准参照了第二十八条非法吸收公众存款案的数额标准。“造成直接经济损失”的数额标准统一为二十万元，主要考虑是：一是《刑法修正案（六）》根据司法实践中惩治金融犯罪的需要，对刑法第一百八十六条、第一百八十七条、第一百八十八条作了修订，违法发放贷款罪、吸收客户资金不入账罪、违规出具金融票证罪的构罪要件和罪名均发生较大变化，2001年《追诉标准》规定的标准已不符合刑法的现有规定，有必要予以修改。二是上述4种犯罪的主体均为银行或者其他金融机构及其工作人员，是特殊主体犯罪，对维护国家金融安全负有特殊职责。在调研中，公安、检察和有关行政机关均认为原有数额标准区分个人犯罪和单位犯罪，标准之间差距较大，不够科学均衡。经研究，采纳了各方意见，将造成直接经济损失的数额标准统一规定为二十万元，统一了个人犯罪和单位犯罪的立案追诉标准，有利于从严打击金融机构工作人员渎职犯罪，维护国家金融安全。
（七）关于第四十九条至第五十六条、第七十七条诈骗类案件
《立案追诉标准（二）》中涉及9种诈骗案件，分别是：第四十九条集资诈骗案、第五十条贷款诈骗案、第五十一条票据诈骗案、第五十二条金融凭证诈骗案、第五十三条信用证诈骗案、第五十四条信用卡诈骗案、第五十五条有价证券诈骗案、第五十六条保险诈骗案、第七十七条合同诈骗案，其中，前8种案件属于金融诈骗犯罪案件。
经研究认为，上述9种案件在犯罪性质、行为特征、犯罪结果等方面有相关性，在制定标准时应注意保持协调，避免出现各罪的定罪门槛高低差别过大的情况。具体调整修改如下：
一是将票据诈骗案、金融凭证诈骗案、信用卡诈骗案（恶意透支型）、有价证券诈骗案、贷款诈骗案的个人犯罪立案追诉标准上调一倍。2001年以来，我国国内生产总值、居民收入及消费都增长了一倍左右，为适当控制刑事打击面，将票据诈骗案、金融凭证诈骗案、信用卡诈骗案（恶意透支型）、有价证券诈骗案数额调整为一万元，贷款诈骗案数额调整为二万元。单位犯罪立案追诉标准基本维持不变。
二是集资诈骗案、信用证诈骗案、信用卡诈骗案（恶意透支除外）、保险诈骗案的立案追诉标准维持不变。理由是：对于集资诈骗案的立案追诉标准，2001年《追诉标准》第四十一条规定：以非法占有为目的，使用诈骗方法非法集资，个人集资诈骗，数额在十万元以上的；单位集资诈骗，数额在五十万元以上的，应予追诉。该追诉标准与1996年《最高人民法院关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》关于集资诈骗罪“数额巨大”的标准相同，因此《立案追诉标准（二）》中集资诈骗案的立案追诉标准仍维持2001年《追诉标准》的规定标准，基本符合经济社会发展的实际情况，也符合司法实践打击涉众型经济犯罪的现实需要。对于信用证诈骗案的立案追诉标准，信用证诈骗罪根据刑法的规定是行为犯，行为人只要实施了信用证诈骗行为，依法就应认定构成该罪，而且在实践中信用证一旦开出，数额一般都比较巨大，社会危害性也比较大，目前仍不宜量化该罪的数额标准。对于信用卡诈骗案（恶意透支型除外）的立案追诉标准，使用伪造的信用卡、使用以虚假的身份证明骗领的信用卡、使用作废的信用卡或者冒用他人信用卡，进行信用卡诈骗的行为，根据“两高”《关于办理妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，仍采用五千元的立案追诉标准。对于保险诈骗案的立案追诉标准，现有标准与调整后的票据诈骗案等4种诈骗案的立案追诉标准基本相同，此次没有调整。
三是合同诈骗案，在2001年《追诉标准》“五千元至二万元以上”的幅度内取了上限的数额二万元，并且取消了单位和个人犯罪立案追诉标准的差别，与司法实践中合同诈骗发案实际相符，也有利于控制刑事打击面。
（八）关于第五十七条逃税案
逃税罪是《刑法修正案（七）》对刑法第二百零一条偷税罪修改后“两高”确定的新罪名，本案的立案追诉标准较2001年《追诉标准》的规定作了重大调整。
1.关于第一款第（一）项的制定理由。第一款第（一）项规定了对初次逃避缴纳税款的纳税人的立案追诉标准。修改后的刑法第二百零一条第四款规定：“有第一款行为，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚的，不予追究刑事责任；但是，五年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚的除外。”在《立案追诉标准（二）》的制定过程中，由于对修改后的刑法第二百零一条第四款存在不同理解，对本案的立案追诉标准如何规定有较大争议。
一种观点认为，行政处罚程序不是刑事追诉的前置程序。理由是：从刑法第二百零一条第一款规定来看，只要是纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款数额较大并且占应纳税额百分之十以上，公安机关就可以立案。立案之后，如果犯罪嫌疑人补缴了应纳税款，缴纳了滞纳金，接受了行政处罚的，公安机关应予撤案，刑法第二百零一条第四款的规定并不排斥公安机关的立案权。如果认为行政处罚程序是刑事追诉的前置程序，就等于给公安机关查处逃税犯罪案件设置了一道障碍。
另一种观点认为，行政处罚程序是刑事追诉的前置程序。理由是：根据刑法第二百零一条第四款的规定，经税务机关依法下达追缴通知后，纳税人补缴了应纳税款，缴纳了滞纳金，已经接受了行政处罚的，不予追究刑事责任。这就意味着只有在逃税行为人不符合刑法规定的不予追究刑事责任的条件下才能启动刑事追究程序，在是否符合刑事追究条件没有确定的情况下，不能启动刑事追究程序。刑法对逃税行为给予了较以往更轻的评价，刑事制裁是为保证税务机关追缴税款而设定的，如果国家税收没有遭受损失，公安机关就不应立案。这种观点对于如何界定本罪应予立案追诉的具体情形，又有两种不同意见：
一种意见认为，立案追诉标准应规定为：“纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款，经税务机关依法下达追缴通知后，不补缴应纳税款和缴纳滞纳金，并且不接受生效的行政处罚，不缴纳税款数额在五万元以上并且占各税种应纳税总额百分之十以上的”。在条文中“不补缴应纳税款”、“不缴纳滞纳金”、“不接受行政处罚”三者之间应是并列关系，也就是三个条件同时具备，才可以立案追诉。另外，纳税人实施逃避缴纳税款的行为后，其是否补缴应纳税款，缴纳滞纳金，接受行政处罚尚不确定，特别是税务机关作出行政处罚决定后，申请行政复议或者提起行政诉讼是纳税人的法定权利，不能纳税人一旦不接受行政处罚就立即启动刑事追诉程序，否则将剥夺纳税人法定的申请行政复议权和提起行政诉讼权。因此，行政处罚应解释为“生效的行政处罚”，对初次逃避缴纳税款的行为人，在穷尽所有的行政救济程序之前，公安机关不能立案。
另一种意见认为，立案追诉标准应规定为：“纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款，数额在五万元以上并且占各税种应纳税总额百分之十以上，经税务机关依法下达追缴通知后，不补缴应纳税款、不缴纳滞纳金或者不接受行政处罚的”。在条文中，“不补缴应纳税款”、“不缴纳滞纳金”、“不接受行政处罚”三者之间是选择关系，只要有一个条件具备，就可以立案追诉，而且行政处罚不需要限定为“生效的行政处罚”。
经多次与有关部门沟通，采纳了第二种观点的第二种意见。理由是：一是打击逃税犯罪的主要目的是为了维护税收征管秩序，促使纳税义务人依法积极履行纳税义务，保证国家税收收入。只有纳税人不积极配合税务机关履行义务，不满足刑法规定的不追究刑事责任的条件时，税务机关才应当将案件移交公安机关立案侦查进入刑事司法程序，这符合刑法的立法原意。二是刑法第二百零一条第四款规定的“补缴应纳税款”、“缴纳滞纳金”、“已受行政处罚”属于并列关系，只有在上述三个条件同时满足的情况下才不予追究行为人的刑事责任，反过来只要其中一个条件不满足就应追究刑事责任。因此，立案追诉标准“不补缴应纳税款”、“不缴纳滞纳金”、“不接受行政处罚”应表述为选择关系而非并列关系。三是从立法精神来看，“已受行政处罚”不仅是指纳税人收到了税务机关的行政处罚决定书，而且更为重要的是，纳税人应当已经积极缴纳了罚款，这是对其已经构成犯罪的行为有无悔改之意的重要判断标准，因此，不宜将“已受行政处罚”限定为“生效的行政处罚”。另外，纳税人无条件接受行政处罚，并不意味着其申请行政复议权和提起行政诉讼权的灭失。根据行政复议法第二十一条和行政诉讼法第四十四条的规定，在行政复议和行政诉讼期间，均不停止具体行政行为的执行，即行政相对人在此期间仍需履行行政义务。换言之，纳税人接受税务机关的行政处罚是其法定义务，在接受税务机关的行政处罚并免予刑事追诉后，仍可以申请行政复议或者提起行政诉讼。
2.关于第二款的制定理由。与第一款第（一）项相对应，逃税案立案追诉标准第二款规定：“纳税人在公安机关立案后再补缴应纳税款、缴纳滞纳金或者接受行政处罚的，不影响刑事责任的追究。”在第二款中将“公安机关立案后”设置为纳税人的刑事免责截止时间点。刑法给予纳税人的刑事免责不是无限期的，应有一个截止时间点，否则容易导致纳税人滥用权利，使相关的刑事诉讼程序长期处于不确定状态。有观点认为，在一审或者二审判决前，纳税人补缴应纳税款、缴纳滞纳金、接受行政处罚的，都可以不予追究刑事责任。经研究认为，如果将纳税人的刑事免责截止时间点放宽到一审或者二审判决前，将使前面已经经过的刑事诉讼程序全部归于无效，这不仅浪费司法资源，影响立案、起诉、审判等刑事诉讼活动的严肃性，损害司法尊严，而且也不符合《刑法修正案（七）》体现的促使纳税人积极履行纳税义务的立法精神。因此，将“公安机关立案”作为纳税人刑事免责的截止时间点，即公安机关立案前，纳税人不补缴应纳税款，或者不缴纳滞纳金，或者不接受行政处罚，就意味其放弃了刑事免责的机会；公安机关立案后，纳税人再补缴应纳税款，缴纳滞纳金，接受行政处罚的，只能作为量刑时的一个从轻情节予以考虑，不影响司法机关对其刑事责任的追究。
3.关于第一款第（二）项的制定理由。第（二）项规定了对再次逃避缴纳税款的纳税人的立案追诉标准，即纳税人五年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚，又逃避缴纳税款，数额在五万元以上并且占各税种应纳税总额百分之十以上的。经征求意见，有意见提出应删去比例限制或者下调数额标准。经研究，未采纳该意见，理由是：一是根据刑法第二百零一条第四款的规定，对五年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚，又逃避缴纳税款的纳税人进行立案追诉的前提条件是有第一款行为，而第一款的规定中既有数额较大的要求，又有占应纳税额的比例要求。因此，取消比例限制或者下调数额标准与刑法规定不符。二是在此种情形下，即使行为人补缴了应纳税款，缴纳了滞纳金，已经接受了行政处罚的，也要追究其刑事责任。这已经表明法律对此种情形的否定评价与严厉打击的态度，无需再降低数额标准。
4.关于第一款第（三）项的制定理由。第（三）项对扣缴义务人逃税行为规定了立案追诉标准，即扣缴义务人采取欺骗、隐瞒手段，不缴或者少缴已扣、已收税款，数额在五万元以上的。由于扣缴义务人从纳税人处已扣、已收税款，在此情况下，其违反法定义务，不将其已扣、已收税款足额上缴给税务机关，其主观恶性比纳税人更大。因此，对其立案追诉标准理应更低，主要体现在两个方面：第一，无论行为人是否补缴应纳税款、缴纳滞纳金、接受行政处罚，均应依法追究其刑事责任，不存在不予追究刑事责任的情形。第二，在具体数额标准上，只要其采取欺骗、隐瞒手段，不缴或者少缴已扣、已收税款，数额达到五万元以上的，就应立案追诉，而没有比例方面的限制。这样规定，也符合刑法第二百零一条第二款的规定。
（九）关于第七十八条组织、领导传销活动案
组织、领导传销活动罪是《刑法修正案（七）》新增加的犯罪。在此之前，危害严重的传销活动一般按非法经营罪处理。根据《刑法修正案（七）》四条的规定，只要实施了组织、领导以推销商品、提供服务等经营活动为名，要求参加者以缴纳费用或者购买商品、服务等方式获得加入资格，并按照一定顺序组成层级，直接或者间接以发展人员的数量作为计酬或者返利依据，引诱、胁迫参加者继续发展他人参加，骗取财物，扰乱经济社会秩序的传销活动，即构成犯罪，属行为犯。
1.关于第一款的制定理由。对于如何确定本罪的立案追诉标准，有两种意见：一种意见认为，刑法没有对本罪中组织、领导的传销活动的人员数量、层级数量作限制性规定，这些情形与认定传销活动的组织者、领导者似无必然联系，建议按照《立案追诉标准（二）》中有的行为犯的标准，重申刑法规定即可。另一种意见认为，对于组织、领导传销活动不能笼统而论，有必要对组织、领导的传销活动的人数和层级进行界定，尽可能明确刑事打击的传销活动是达到何种规模的传销活动，强化立案追诉标准的可操作性，加强对基层办案的指导。经研究，采纳了第二种意见。考虑到本罪系涉众型经济犯罪，出于打击涉众犯罪要“打早、打小”的实践需要，同时兼顾类罪平衡，避免刑事打击面的扩大等因素，根据刑法条文规定，主要从组织、领导的传销活动的人员数量，以及组织、领导的传销活动的层级上进行量化。
第一款规定“涉嫌组织、领导的传销活动人员在三十人以上且层级在三级以上的，对组织者、领导者应予立案追诉”。主要考虑是：实践中，我国的传销组织几乎都是按照“五级三阶”制发展，所谓“五级”是奖金制度的五个级别，即E级会员、D级推广员、C级培训员、B级代理员、A级代理商；所谓“三阶”是加入者晋升的阶段，即从E级会员升为C级培训员为第一个阶段，C级培训员升为B级代理员为第二个阶段，B级代理员升为A级代理商为第三个阶段。“五级三阶”制带有很强的欺骗性，会员入门需缴纳高额入门费，或者购买与高额入门费等价的“道具商品”，此后其等级晋升和奖金计算主要取决于发展“下线”的人数，传销组织这样就呈几何级数倍增的形式不断扩散。
从公安机关打击传销犯罪和侦办案件的情况来看，按照“五级三阶”制发展的传销组织中，发展层级达到三级以上，即公安机关发现传销组织“C”级头目（主任、家长、寝室长）时，该传销组织的社会危害性已经明显呈现。这时，“C”级头目虽不是传销活动的最大受益者，但已经是传销活动的组织者、领导者，负责其下线的人员调配、食宿安排等职责，应当纳入刑事打击的范围。同时，从公安机关掌握的情况来看，能够形成一定组织形态的传销组织，其发展人数大都在三十人以上。特别是近年来加大对传销活动打击力度后，许多传销组织往往化整为零，分解成所谓“项目组”、“小团队”开展活动，还有的传销的组织者、参与者之间是单线联系，侦破案件和收集证据难度大。工商部门反映，如果没有公安机关的介入配合，仅依靠工商部门的手段和力量，很难查实传销组织的人员数量，也无从进行行政处罚。因此，为有效打击形成规模的传销活动，遏制传销活动的发展和蔓延，对组织、领导的传销活动的人员数量不宜作太高要求，以三十人作为数量标准基本符合执法的实际情况。
2.关于第二款的制定理由。第二款对传销活动中的组织者、领导者进行了界定。主要从行使组织、领导职责的角度出发，将“组织者、领导者”首先限定为“传销活动中起组织、领导作用的发起人、决策人、操纵人”，这三类人在传销组织的层级结构中居于最核心的地位，对传销组织的运转起到关键作用。同时，为了避免概括片面，并考虑到未来传销犯罪活动可能发展出新的组织形式，又补充了“以及在传销活动中担负策划、指挥、布置、协调等重要职责，或者在传销活动实施中起到关键作用的人员”。
关于对“组织者、领导者”的界定，有部门曾提出另一种意见：“建议明确包括在传销活动中起组织、领导作用的策划人、发起人、决策人、主要管理人，以及其他在传销活动中担任传销网络组织管理、培训教育宣传、资金结算、财物管理、软件系统管理等方面的重要职责，或者在传销活动的实施中起到关键作用的人员”。经研究认为，这种列举式的定义虽然概括了传销组织中的关键岗位和具体环节，但是实践中传销组织的内部分工比较复杂，列举式定义容易挂一漏万，或者不适当地扩大刑事打击面，例如有的担任培训教育宣传、资金结算的人员是传销活动的积极参加者或骨干分子，而不是组织者、领导者，所以未采纳该意见。
（十）关于第七十九条非法经营案
《立案追诉标准（二）》第七十九条非法经营案的立案追诉标准主要是将近年来“两高”有关司法解释所规定的非法经营行为及其定罪标准予以比较系统地规定，同时对司法解释中没有具体规定的非法经营行为规定了具体的标准。
1.第一款非法经营食盐犯罪参照了2002年最高人民检察院《关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》二条，规定了两项立案追诉标准：（一）非法经营食盐数量在二十吨以上的；（二）曾因非法经营食盐行为受过二次以上行政处罚又非法经营食盐，数量在十吨以上的。
2.第二款非法经营烟草专卖品犯罪参照了2010年“两高”《关于办理非法生产、销售烟草专卖品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条，规定了三项立案追诉标准：非法经营数额在五万元以上，或者违法所得数额在二万元以上的；非法经营卷烟二十万支以上的；曾因非法经营烟草专卖品三年内受过二次以上行政处罚，又非法经营且数额在三万元以上的。
3.第三款规定了非法经营证券、期货或者保险业务，或者非法从事资金支付结算业务的立案追诉标准。其中，非法经营证券、期货或者保险业务犯罪立案追诉标准，沿用了2001年《追诉标准》，即非法经营证券、期货、保险业务，数额在三十万元以上的，应予立案追诉。信用卡套现行为的立案追诉标准参照了2009年“两高”《关于办理妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》七条的规定，即违反国家规定，使用销售点终端机具（POS机）等方法，以虚构交易、虚开价格、现金退货等方式向信用卡持卡人直接支付现金，数额在一百万元以上的，或者造成金融机构资金二十万元以上逾期未还的，或者造成金融机构经济损失十万元以上的，应予立案追诉。
需要特别说明的是，《刑法修正案（七）》将“非法从事资金支付结算业务”规定为非法经营罪的行为方式。根据这一规定，《立案追诉标准（二）》规定了非法从事资金支付结算业务的立案追诉标准为二百万元以上，主要出于以下考虑：从近年来公安机关立案侦办的非法从事资金支付结算业务违法犯罪活动情况看，此类犯罪活动通常涉案金额巨大（多数为上千万甚至上亿元），且具有一定的组织性，内部分工明确。不法分子主要是通过做大交易流水，从中收取客户手续费的方式获利。实践中，不法分子在为客户提供非法支付结算业务时，通常收取客户0.1%至0.5%的手续费，也就是说，每交易100万元，其获利为1000元至5000元。因此，如果和非法经营证券、期货、保险业务一样，将此种行为的立案追诉标准定为三十万元，可能会导致打击面过宽，且与该款规定的立案追诉标准第（四）项“违法所得数额在五万元以上的”立案追诉标准不相匹配。但如果完全按违法所得数额在五万元以上进行折算，非法经营的数额至少要一千万元，和其他的立案追诉标准差距又过大，因此，参考非法经营外汇的立案追诉标准，将此种行为的数额标准规定为二百万元以上。
4.第四款非法经营外汇犯罪参照了1998年最高人民法院《关于审理骗购外汇、非法买卖外汇刑事案件具体应用法律若干问题的解释》三条、第四条，规定了三项立案追诉标准：在外汇指定银行和中国外汇交易中心及其分中心以外买卖外汇，数额在二十万美元以上的，或者违法所得数额在五万元以上的；公司、企业或者其他单位违反有关外贸代理业务的规定，采用非法手段，或者明知是伪造、变造的凭证、商业单据，为他人向外汇指定银行骗购外汇，数额在五百万美元以上的，或者违法所得数额在五十万元以上的；居间介绍骗购外汇，数额在一百万美元以上或者违法所得数额在十万元以上的。
5.第五款违反国家规定，出版、印刷、复制、发行非法出版物犯罪参照了1998年最高人民法院《关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》十二条、第十三条、第十四条的规定，规定了四项立案追诉标准：个人非法经营数额在五万元以上的，单位非法经营数额在十五万元以上的；个人违法所得数额在二万元以上的，单位违法所得数额在五万元以上的；个人非法经营报纸五千份或者期刊五千本或者图书二千册或者音像制品、电子出版物五百张（盒）以上的，单位非法经营报纸一万五千份或者期刊一万五千本或者图书五千册或者音像制品、电子出版物一千五百张（盒）以上的；虽未达到上述数额标准，但具有下列情形之一的：（1）两年内因出版、印刷、复制、发行非法出版物受过行政处罚二次以上，又出版、印刷、复制、发行非法出版物的；（2）因出版、印刷、复制、发行非法出版物造成恶劣社会影响或者其他严重后果的。
6.第六款非法从事出版物的出版、印刷、复制、发行业务犯罪参照了1998年最高人民法院《关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》十五条，以违反国家规定，出版、印刷、复制、发行非法出版物犯罪的“情节特别严重”作为立案追诉标准，将“情节特别严重”具体量化为以下四种情形：个人非法经营数额在十五万元以上的，单位非法经营数额在五十万元以上的；个人违法所得数额在五万元以上的，单位违法所得数额在十五万元以上的；个人非法经营报纸一万五千份或者期刊一万五千本或者图书五千册或者音像制品、电子出版物一千五百张（盒）以上的，单位非法经营报纸五万份或者期刊五万本或者图书一万五千册或者音像制品、电子出版物五千张（盒）以上的；虽未达到上述数额标准，两年内因非法从事出版物的出版、印刷、复制、发行业务受过行政处罚二次以上，又非法从事出版物的出版、印刷、复制、发行业务的。
7.第七款基本沿用了2000年最高人民法院《关于审理扰乱电信市场管理秩序案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，规定了三项立案追诉标准：经营去话业务数额在一百万元以上的；经营来话业务造成电信资费损失数额在一百万元以上的；虽未达到上述数额标准，但具有下列情形之一的：（1）两年内因非法经营国际电信业务或者涉港澳台电信业务行为受过行政处罚二次以上，又非法经营国际电信业务或者涉港澳台电信业务的；（2）因非法经营国际电信业务或者涉港澳台电信业务行为造成其他严重后果的。
8.第八款“从事其他非法经营活动”的是兜底条款，其立案追诉标准基本沿用了2001年《追诉标准》的规定。为了严密法网，加大打击力度，在本款中增加了“虽未达到上述数额标准，但两年内因同种非法经营行为受过二次以上行政处罚，又进行同种非法经营行为的”情形以及“其他情节严重情形”的兜底条款。
需要说明的是，《立案追诉标准（二）》对非法经营案规定了包括兜底条款共八种具体的非法经营行为和这八种非法经营行为应予立案追诉的具体情形，但非法经营行为并不限于《立案追诉标准（二）》规定的这八种，“两高”有关司法解释对非法经营行为另有规定的，按照司法解释的规定办理。
（作者单位：最高人民检察院法律政策研究室）
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