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《最高人民法院、最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》的理解与适用
文/郑新俭
2016年11月2日，最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）会签了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（以下简称《执行监督规定》），于2017年1月1日起施行。《执行监督规定》是2012年修改后的民事诉讼法（以下简称“民诉法”）实施以来两高关于民事检察监督活动会签的第一个司法文件，也是自2011年两高决定在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作之后，就全面开展民事执行活动法律监督工作达成的新共识。《执行监督规定》弥补了现有法律规定的不足，对于加强和规范民事执行检察工作、促进法院依法执行具有十分重要的意义。
一、《执行监督规定》的制定背景和主要框架
民诉法第二百三十五条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”根据该规定，检察机关依法对民事执行活动实施法律监督，法院依法接受检察监督，这项工作取得了长足的进展。但是三年多的实践表明，这一工作既需要继续加强，也有必要进一步加以规范。
一是加强对民事执行活动的监督，促进依法执行。执行环节是保证生效裁判顺利实现的重要环节，直接关系当事人诉讼权利的最后实现。不规范的执行行为不仅直接损害了当事人的利益，也会损害司法权威和司法公信力，激化社会矛盾，影响社会稳定。近年来法院高度重视执行工作，全力解决“执行难”问题，对加强和规范执行工作进行总体部署，所取得的成绩有目共睹。但执行难、执行不规范仍是人民群众反映比较集中的问题，民诉法修改增加了“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”这一规定，党的十八届四中全会明确要求“加强对司法活动的监督”。2016年9月，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在全国法院执行工作会议上指出，各级检察院、法院要从维护社会主义法制统一尊严权威高度，依法履行职责，相互配合，相互制约，共同推进解决执行难问题，尤其强调“检察院要加强监督，依法履行好执行检察的作用”。
二是法律的原则性规定需要补充完善和细化，增强可操作性。为全面贯彻落实民诉法关于民事执行活动进行法律监督的规定，最高人民检察院在《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《民诉监督规则》）征求意见稿中曾对民事执行检察监督的范围、程序等作了细化规定，但考虑到民事执行监督积累的实践经验还不够丰富，在尊重最高人民法院意见的基础上，《民诉监督规则》最终仅对民事执行检察监督的范围、方式和程序作了较为原则的规定。随着民事执行检察监督工作的全面开展，民诉法规定过于原则、检察建议效力不明确等问题越来越突出，亟须进一步规定予以明确。
三是原有的一些规定已不能适应当前司法的需求。早在2011年，两高就在部分地方启动了对民事执行活动实行法律监督的试点，并确立了监督范围、方式和程序等，但随着民事执行监督工作的深入推进，实践中出现了一些新情况、新问题，给司法实践带来了新的法律适用问题。特别是民诉法规定了对民事执行活动进行法律监督后，试点时期关于监督范围等的一些规定已不符合法律规定，也不能适应当前的司法需求。
为促进法院依法执行，规范检察机关民事执行法律监督行为，两高就会签执行监督文件形成共识。自2012年年底以来，两高有针对性地加强了联系，通过召开座谈会和开展联合调研等多种形式进行沟通交流。2013年10月，正式启动《执行监督规定》的起草会签工作。
《执行监督规定》共有22条，主要包括四个方面的内容：一是完善了检察监督的规定，二是规范了法院接受监督工作，三是对当事人申请监督给予指引，四是建立了检法两机关相关工作机制。
二、制定《执行监督规定》的指导思想
一是坚持从维护司法公正和司法权威的高度进行制度设计。加强和规范执行监督工作，促进法院依法执行，既是维护当事人合法权益的现实需要，更是规范司法行为，提高司法公信力，维护司法公正和司法权威的必然要求。《执行监督规定》的制定过程始终坚持这一指导思想，紧紧围绕执行检察监督的监督范围、监督方式、监督效力等关键问题进行条文设计，明确了对执行行为全面监督、采取检察建议的方式进行监督、法院限期回复等核心问题。同时又从规范检察监督的角度对执行监督案件的审查期限、管辖、受理程序等问题进行了细化规定，既规范了一般执行监督案件的办案流程，又针对具体实践中容易产生争议的问题进行了明确规定，体现了《执行监督规定》为切实维护司法公正和司法权威而制定的初衷。
二是注重吸收已有司法制度改革成果。制定过程中重视吸收已有成果，特别是两高已经达成共识并且经过实践检验、证明行之有效的司改成果。如采取检察建议这一监督方式、跟进监督的有关规定等，就参考了两高2011年制定的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》中的部分规定，并根据实际情况作了调整。
三是坚持问题导向，强调可操作性。民事执行监督虽然已经开展多年，也有民诉法的原则规定，但因缺乏具体规定，司法实践中对一些具体问题存在一定争议，制约了工作的发展。《执行监督规定》在制定过程中紧紧围绕争议问题进行条文设计，务求明确具体，可操作、可执行，其内容基本上是经过实践证明行之有效的、检法两机关均认同的做法。如确立同级管辖的一般原则，即是对实践做法的确认。同时，坚持成熟的先出台，对那些还没有充分认识清楚或是检法两机关还存在分歧的内容先不作规定。
三、《执行监督规定》的主要内容解读
（一）监督原则
《执行监督规定》第一条和第二条规定了民事执行检察监督的基本原则。其中第一条明确了依法监督原则，即“人民检察院依法对民事执行活动实行法律监督。”该条同时强调了法院“依法接受人民检察院的法律监督”。理解这一原则，应当注意把握两个问题：一是依法原则是开展民事执行活动法律监督最重要、最核心的基本原则，是法律监督活动最基本的要求。一切法律监督活动，都应当在法律授权的范围内依法开展活动，不能超越法律规定履行监督职能。二是依法原则包括两个方面，一方面是检察机关应当依法实行法律监督，另一方面是法院应当依法接受法律监督，二者相辅相成，缺一不可。
《执行监督规定》第二条明确了检察机关办理民事执行监督案件应当遵循的另外四项原则：以事实为依据，以法律为准绳；坚持公开、公平、公正和诚实信用原则；尊重和保障当事人的诉讼权利；监督和支持法院依法行使执行权。这些原则是在《民诉监督规则》中即已确立的基本原则，其中以事实为依据，以法律为准绳和诚实信用原则，是我国民事诉讼的基本原则。公开、公平、公正，尊重和保障当事人的诉讼权利，监督和支持法院依法行使执行权，则是基于我国检察机关作为国家法律监督机关的性质和依法监督民事诉讼活动的职能，遵循民事诉讼的基本规律所总结和提炼的重要原则。
关于监督原则，在制定过程中曾讨论研究过诸如事后监督、补充救济、尊重当事人意思自治和平等、对事不对人等一些提法，但这些提法或与法律规定不符，或概念不清容易引起分歧，或虽有一定道理但不足以构成基本原则，最终未将这些确立为基本原则。
（二）监督范围
《执行监督规定》第三条规定了民事执行检察监督的范围。即“人民检察院对人民法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实施法律监督。”明确了检察机关对法院民事执行行为实行全面监督。关于民事执行检察监督的范围，在2011年组织部分地方开展试点时曾有所限制，具体规定为“五种情形”，但随着民诉法对民事执行检察监督的明确规定，之前对监督范围的限制已不符合现在的法律规定。《民诉监督规则》中对监督范围表述为“人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形”。在制定《执行监督规定》过程中，为了引导各地规范有效开展监督工作，曾讨论研究过将监督范围分类为执行审查行为、执行实施行为和怠于履职行为，在三类行为中又具体列举需要监督的情形。但鉴于民事执行活动本身比较复杂，开展监督的经验和实例不够，采用列举规定的方式容易出现交叉、重复，且挂一漏万，难度较大，最终决定采用概括规定的方式予以明确。
（三）监督程序
《执行监督规定》第四条至第七条、第十一条、第十四条规定了民事执行检察监督的程序问题。
关于执行检察监督程序的规定，是《执行监督规定》中比重较高、分量较重的内容，共有六个条文，分别规定了案件的管辖、程序启动的两种途径、检察建议的制作及审批、对当事人申请监督的指引以及跟进监督等，通过完善关于检察监督程序的规定，进一步加强和规范这项工作。
第四条首先明确了同级管辖原则，即“由执行法院所在地同级人民检察院管辖”。同时继续沿用《民诉监督规则》第十六条的规定，在坚持同级管辖为主的前提下，以上级管辖作为必要补充，即“上级人民检察院认为确有必要的”，或者“下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的”，可以由上级检察院办理下级检察院管辖的民事执行监督案件。实践中，异地执行以及执行复议案件的管辖问题比较突出。在起草过程中曾设计有相关条文对上述两种情况进行规定，如“人民法院异地执行的，执行行为所在地人民检察院可以对该执行行为进行监督”“当事人、利害关系人对复议程序不服的，由复议法院的同级人民检察院管辖”，经研究，这两类案件根据管辖的一般原则可以确定，最终未作特别规定。但对执行复议案件的管辖，如并非针对复议程序，而是针对复议指向的原执行行为，到底应由复议法院的同级检察院管辖还是由作出原执行行为和作出异议裁定的法院的同级检察院管辖，仍存在一定争议。有的意见认为只要经过复议程序就应由复议法院的同级检察院管辖，有的意见认为应区分不同情况，如果复议裁定维持了异议裁定，应由下级检察院管辖；如果复议裁定撤销了异议裁定，则应由上级检察院管辖。这一问题比较复杂，有待司法实践进一步总结研究。
关于执行监督程序的启动，《执行监督规定》第六条和第七条规定了两种途径，分别是依申请启动和依职权启动。第六条规定了依申请启动程序。根据该条规定，当事人、利害关系人和案外人认为民事执行活动存在违法情形，均可向检察机关申请监督。但检察机关应引导当事人依法寻求救济和发挥法院内部纠错功能，要求当事人首先选择向法院提出异议、复议等法律明确规定的救济途径，通过法院内部纠错机制解决问题，在法律规定的救济途径和内部纠错机制不能发挥有效作用时，检察监督会及时介入。另外，对于法院正在审查异议和复议的案件，检察机关原则上也不予受理，即避免出现检法两院同时审查处理同一个案件，浪费有限的司法资源。理解本条时，还应把握好两个“例外”，一是当事人应当向法院提出异议、复议等相关权利主张但有正当理由未向法院提出而直接申请检察监督的，检察机关仍应受理；二是虽然法院正在审查处理异议或复议，但当事人认为异议或复议程序本身出现了违法情形并申请检察监督，检察机关应当受理。关于检察机关受理监督申请和当事人提出异议、复议的关系问题，是研究制定本规定时争议较大的问题之一。我们认为，提出异议、申请复议与申请检察监督都是当事人的权利，当事人向法院寻求救济和申请检察监督不存在顺位关系，当事人可以选择行使，法律并未作出限制，我们也无权剥夺或限制当事人的权利。但也有意见认为，《民诉监督规则》第三十三条及两高此前在试点工作中均对民事执行监督案件设置了应当先向法院寻求救济的程序，本规定应与《民诉监督规则》的规定保持一致。经研究认为，从引导当事人积极向法院寻求救济，由法院自行发现和纠正其执行活动中存在的问题，避免司法资源浪费的角度看，设置这样的程序有一定积极意义，因此本规定沿用了此前的做法和规定。但特别强调，对于有正当理由的，不应以此规定限制当事人申请监督的权利。
第七条规定了依职权启动监督程序。即“具有下列情形之一的民事执行案件，人民检察院应当依职权进行监督：（一）损害国家利益或者社会公共利益的；（二）执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为、司法机关已经立案的；（三）造成重大社会影响的；（四）需要跟进监督的。”与《民诉监督规则》和最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》相比，本条规定有一定变化，一是将“执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为”限定为“司法机关已经立案的”；二是将《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》中对于依职权监督的兜底条款调整为本规定中的“造成重大社会影响的”。关于执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为的，虽然法律对此有明确规定，但检察机关以此为由依职权启动对民事执行案件的监督程序，确实需要把握一定的标准。我们认为，首先应将范围界定为“执行该案时”，如执行人员在执行案件中出现了贪贿等行为，检察机关有权依职权启动对该执行案件的审查，但不宜将该人员所办理的所有执行案件一并审查。其次，对于执行人员的贪贿等违法行为，应该有一定的掌握标准。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中曾对民诉法二百条第十三项规定的“审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为”解释为“是指已经由生效刑事法律文书或者纪律处分决定所确认的行为”。通过研究认为，该解释不适用于执行人员的违法行为，因执行人员的违法行为对于执行案件的影响一旦形成，会对当事人的利益造成现实的影响，如果需要等到违法行为最终确认后再启动对民事执行案件的监督程序，往往时过境迁，难以及时有效纠正违法情形。因此，本规定最终将执行人员的违法行为界定为司法机关已经立案。
关于检察建议的制作及审批，第十一条作了明确规定。《执行监督规定》规定检察建议的提出应当经检察长批准或者检察委员会决定，这一规定与《民诉监督规则》中的规定有所不同。这一修改回应了司法实践的需要，有利于提高执行监督案件的办案效率，也符合当前正在进行的司法责任制改革精神。但是，无论是检察长批准还是检察委员会决定，都要求检察机关严格把握监督标准，提高监督质量，绝不应将审批权限的调整理解为标准的放宽或放松。对于疑难复杂案件或社会影响大、争议大的案件，仍应提交检察委员会研究决定。
第十四条规定了跟进监督。《民诉监督规则》及两高在2011年会签的试点通知均明确了跟进监督问题。法院未采纳检察建议时，提出检察建议的检察院可以依职权向上一级检察院提请监督，上一级检察院认为应当跟进监督的，应当向其同级法院提出检察建议。《执行监督规定》沿用了这一规定。但是在期限上，与本规定第十三条保持一致，明确法院审查处理期限为三个月。
（四）监督手段。
关于监督手段，《执行监督规定》在第八条至第十条作了调阅卷宗、调查核实和向法院了解情况的规定。
关于调阅卷宗的问题，两高办公厅《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》中有明确的相关规定，但在民诉法中未就这一问题作出明确规定，实践中有的法院对检察机关正常的调卷要求不予配合，其理由主要是担心检察机关以调阅卷宗为借口干扰执行活动的正常进行，也有意见认为原有调卷规定中主要是指诉讼卷宗，是否包括执行卷宗不明确。经研究，根据原有调卷规定，结合执行工作实际，就执行监督中的调卷问题作出明确规定，首先明确“人民检察院因办理监督案件的需要，依照有关规定可以调阅人民法院的执行卷宗，人民法院应当予以配合。”同时在第八条第三款规定了调阅卷宗的具体程序，“人民检察院调阅人民法院卷宗，由人民法院办公室（厅）负责办理，并在五日内提供，因特殊情况不能按时提供的，应当向人民检察院说明理由，并在情况消除后及时提供。”在此基础上，规定以下两种情形不调阅卷宗：一是通过拷贝电子卷、查阅、复制、摘录等方式能够满足办案需要的，不调阅卷宗；二是法院正在办理或者已结案尚未归档的案件，检察机关办理民事执行监督案件时可以直接到办理部门查阅、复制、拷贝、摘录案件材料，不调阅卷宗。
关于向法院了解情况，这是本规定新创设的一种制度，其来源于司法实践，也符合当前执行工作和执行检察监督工作实际。我们通过梳理分析当事人申请检察监督的案例发现，大量的监督申请针对的是法院消极执行和执行不作为的情况，有的反映法院超期不执行，有的反映法院未采取任何执行措施，有的反映法院选择性执行等。对于这些案件，检察机关通过听取申请人陈述和常规的调查核实，往往难以确认法院执行是否存在违法情形。实践中检察机关一般有两种做法：第一种做法是，直接发出检察建议，理由是法院违反有关规定超期不执行。针对这种建议，法院在回复中大多说明已经采取了必要执行措施，只是因为被执行人无财产可供执行或其他原因，导致执行不能到位。这样的监督案件，效果并不理想。第二种做法是，检察机关选择先向法院发函或与执行人员沟通，充分了解法院对案件所做的工作，然后综合判断法院是否存在消极执行问题，再决定是否有监督必要，往往效果更好。为此，我们研究确立了向法院了解情况制度。理解和把握这一规定，需要注意两个问题：一是这一制度主要针对的是“人民法院在民事执行活动中可能存在怠于履行职责的情形”，也就是法院的消极执行、执行不作为等问题。二是为规范这一制度，一般应采取书面的方式，检察机关书面了解，法院书面回复。
《执行监督规定》第九条重申了民诉法和《民诉监督规则》关于调查核实工作的规定。虽然调查核实已有明确的法律依据，但相对于民事审判监督而言，民事执行检察监督往往更需要加强调查核实，因此在本规定中作了重申。
（五）法院接受监督
关于法院接受检察监督，《执行监督规定》在第一条、第八条、第十条、第十二条至第十三条作了具体规定。
第一条开宗明义作出规定：“人民检察院依法对民事执行活动实行法律监督。人民法院依法接受人民检察院的法律监督。”本条既规定了依法监督的原则，同时也明确了法院依法接受检察监督的义务。
第八条和第十条主要规定了法院在接受检察监督过程中的具体配合义务，主要包括两个方面：一是在检察机关需要调阅执行卷宗时，法院应当依法协助检察机关调阅执行卷宗或者查阅、复制、拷贝、摘录执行案件材料。二是在检察机关向法院书面了解执行案件的有关情况时，法院应当说明相关案件的执行情况及理由，并在十五日内书面回复检察机关。
第十二条和第十三条规定了法院如何办理检察建议案件。其中第十二条规定了法院对于检察建议的立案问题。理解这一条文，要注意把握两个问题：一是对于执行检察建议，检察机关和法院实行同级监督和同级受理，即由提出检察建议的检察机关的同级法院受理案件。如果是上级检察机关依照有关规定办理应由下级检察机关管辖的案件，提出检察建议后，应由提出检察建议的检察机关的同级法院受理。二是对于执行检察建议，法院应当立案受理。根据最高人民法院《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》规定，执行案件统一由法院立案机构进行立案。立案后，再转执行部门审查。
第十三条规定了检察建议的效力。民诉法实施后，执行检察建议效力不明确已成为制约民事执行检察监督职能发挥的瓶颈。法院对执行检察建议的处理缺少统一规范，从收案到处理再到答复，较为随意，有损司法权威。基于此，我们在研究起草本规定时对法院回复检察建议的内容、形式均作出规定，同时尊重最高人民法院的意见，将实践中适用的一个月的回复期限延长为三个月，有特殊情况仍需要延长的，经本院院长批准，可以延长一个月。需要注意的是，执行案件立案后，当前有多种结案文书，包括裁定、决定、通知、函等。针对检察建议，法院除制作回复意见函外，还要附上相应裁定、决定等文书。
（六）其他相关问题
一是规定了对特殊执行主体及拒不执行裁判、涉嫌犯罪的被执行人的监督问题。有关国家机关不依法履行生效法律文书确定的执行义务或者协助执行义务的，检察机关可以向相关国家机关提出检察建议。检察机关民事检察部门在办案中发现被执行人涉嫌构成拒不执行判决、裁定罪且公安机关不予立案侦查的，应当移送侦查监督部门处理。
二是规定了衔接机制问题。法院、检察机关应当建立完善沟通联系机制，密切配合，互相支持，促进民事执行法律监督工作依法有序稳妥开展。法院认为检察监督行为违反法律规定的，可以向检察机关提出书面建议。当事人在检察机关审查案件过程中达成和解协议且不违反法律规定的，检察机关应当告知其将和解协议送交法院，由法院依照民诉法第二百三十条的规定进行处理。
三是规定了行政执行监督的参照执行问题。检察机关对法院行政执行活动实施法律监督，行政诉讼法及有关司法解释没有规定的，参照本规定执行。
（作者单位：最高人民检察院民事行政检察厅）
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