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《法律援助值班律师工作办法》的理解与适用
罗庆东；周颖
为正确实施刑事诉讼法关于值班律师的相关规定，完善值班律师工作机制，依法为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供有效法律帮助，促进公正司法和人权保障，2020年8月20日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发了《法律援助值班律师工作办法》（以下简称《办法》）。为便于在实践中准确理解和适用，现对《办法》解读如下。
一、《办法》的制定背景和经过
值班律师是法律援助制度的一大特色和亮点。我国值班律师制度是在司法实践中不断探索和发展起来的。2018年修改后的刑事诉讼法确立了值班律师制度，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，明确提出“加强法律援助值班律师工作，推进法律援助参与认罪认罚从宽案件办理工作，依法保障刑事诉讼当事人合法权益”。2019年司法部印发《全面深化司法行政改革纲要（2018-2022年）》，要求“健全完善法律援助值班律师制度，完善值班律师工作运行机制，细化值班律师职责范围、权利保障、监督管理、工作保障措施”。近年来，法律援助值班律师工作不断推进，目前全国已基本实现看守所、法院法律援助工作站全覆盖，法律援助机构在检察机关设立的法律援助工作站也已达1700余个。2019年，全国法律援助值班律师共转交法律援助申请5.5万余件，提供法律帮助案件近40万件，其中参与认罪认罚案件近34万件。与此同时，值班律师工作在实践中也存在一些突出的问题和困难：一是值班律师资源短缺和经费保障不足现象不同程度存在，资源短缺现象在西部地区尤为明显；二是对刑事案件特别是认罪认罚案件的有效参与还不够，有的地区认罪认罚案件辩护人和值班律师参与率达99.75%，而有的地区却只有50%多；三是值班律师定位不明确，值班律师履职走形式现象一定程度存在。这些问题严重制约了值班律师制度功效的发挥。为解决法律援助值班律师制度实践中存在的问题和困难，由司法部牵头，最高人民法院、最高人民检察院、国家安全部、公安部共同参与，在广泛调研和深入论证的基础上起草了《办法》。其间，五部门多次沟通研究论证，并广泛征求地方司法机关、司法行政机关、律师界和专家学者的意见建议，经反复修改完善后最终出台《办法》。
二、《办法》的主要内容
《办法》共五章三十六条，包括总则、值班律师工作职责、法律帮助工作程序、值班律师工作保障、附则五部分。
（一）总则
第一章总则规定了《办法》的制定目的和依据，明确了值班律师的内涵、工作原则、组织实施部门及相关职责。
1.制定目的和依据。《办法》第一条开宗明义，阐释了制定目的和依据。目的包含两个层面：一是保障犯罪嫌疑人、被告人享有的诉讼权利，加强人权司法保障；二是进一步规范值班律师工作。依据是刑事诉讼法和律师法等规定。当然，《办法》也吸收了规范性文件的相关规定，比如最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）。
2.值班律师的概念。《办法》第二条对何为值班律师作出规定。具体包含以下内容：一是值班律师系由法律援助机构指派；二是值班律师的服务对象具有广泛覆盖性，即所有没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人；三是服务内容是提供法律帮助；四是在看守所、检察机关、法院均可以设立法律援助工作站。
3.值班律师的工作原则。根据《办法》第三条规定，值班律师工作应当坚持四项原则：依法、公平、公正、效率。
4.获得法律帮助权利的保障。根据刑事诉讼法的规定，获得有效法律帮助是犯罪嫌疑人、被告人的基本权利，公检法司各部门有义务保障犯罪嫌疑人、被告人及时获得有效法律帮助。
5.值班律师工作的负责部门。根据《办法》第五条，值班律师工作由司法行政机关牵头组织实施，公安机关（看守所）、检察机关、法院应当依法予以协助。推动做好值班律师工作是公检法司各部门共同的责任。
（二）关于值班律师的工作职责
《办法》第二章明确了值班律师的法定职责，细化了值班律师提供法律咨询、帮助申请变更强制措施、犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时在场提供法律帮助的具体要求。
1.法律帮助的内容。《办法》第六条对一般案件和认罪认罚案件值班律师法律帮助的内容作出了递进式的规定，并对值班律师的会见权和阅卷权进一步予以明确。第一款规定了适用于所有刑事案件的值班律师法律帮助一般内容，包括六项：一是提供法律咨询，比如告知涉嫌或指控的罪名、相关法律规定等；二是提供程序选择建议，包括适用速裁、简易、普通程序的建议；三是帮助犯罪嫌疑人、被告人申请变更强制措施；四是对案件处理提出意见；五是帮助犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助；六是法律法规规定的其他事项。其中第（一）项至第（四）项是刑事诉讼法的明确规定，第（五）项有助于更好落实司法救助制度，第（六）项是兜底条款。
第二款在第一款的基础上，对认罪认罚案件法律帮助作出进一步规定，即在认罪认罚案件中，值班律师的工作职责除第一款规定的六项外，还包括以下三方面：一是向犯罪嫌疑人、被告人释明认罪认罚的性质和法律规定；二是对检察机关指控罪名、量刑建议、诉讼程序适用等事项提出意见；三是犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时在场。值班律师应当维护犯罪嫌疑人的合法权益，确保犯罪嫌疑人在充分了解认罪认罚性质和法律后果的情况下，自愿认罪认罚。第二款规定的三项职责体现了刑事诉讼法的规定要求，有助于保障犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性。从第一款、第二款的规定来看，值班律师除了在服务对象上具有广泛覆盖性外，在服务内容上也具有多样性。
第三款进一步明确了值班律师的会见权和阅卷权。关于值班律师会见权，《办法》吸收《指导意见》的规定，进一步明确值班律师办理案件时，既可以应犯罪嫌疑人、被告人的约见进行会见，也可以经办案机关允许主动会见。由于刑事诉讼法没有对值班律师阅卷权作出规定，在《指导意见》出台之前，关于值班律师是否可以阅卷，实践中争论较大。肯定的观点认为，应当赋予值班律师阅卷权，刑事诉讼法第一百七十三条规定检察机关应当为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利，查阅案卷属于必要的便利，否则值班律师无法提供实质有效的法律帮助。否定的观点认为，根据刑事诉讼法，值班律师只提供法律帮助，不提供出庭辩护服务，不能等同于辩护人，因此其不能享有法律赋予辩护律师的阅卷权。后《指导意见》对这一问题予以明确，规定自案件移送审查起诉之日起，值班律师可以查阅案卷材料、了解案情，法院、检察机关应当为值班律师查阅案卷材料提供便利。此次《办法》吸收了《指导意见》的内容，规定值班律师自检察机关对案件审查起诉之日起可以查阅案卷材料、了解案情。已经实现卷宗电子化的地方，可以安排在线阅卷。
2.提供法律咨询的内容和要求。《办法》第七条对值班律师如何提供法律咨询作了规定。该条共有三款，第一款规定了值班律师提供法律咨询的一般要求：一是应当告知犯罪嫌疑人、被告人有关法律帮助的相关规定；二是结合案件所在的诉讼阶段解释相关诉讼权利和程序规定；三是解答犯罪嫌疑人、被告人咨询的法律问题。第二款在第一款的基础上，对认罪认罚案件值班律师提供法律咨询作出了规定：一是确认认罪的自愿性。犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的，值班律师应当了解犯罪嫌疑人、被告人对被指控的犯罪事实和罪名是否有异议。二是确认认罚的明知性和自愿性。即值班律师应当告知犯罪嫌疑人、被告人被指控罪名的法定量刑幅度，释明从宽从重处罚的情节以及认罪认罚的从宽幅度，帮助其树立对“罚”的预期。三是结合案件情况提供程序选择建议，这是对犯罪嫌疑人、被告人程序选择权的重要保障。第三款对做好法律咨询的记录作出规定，即值班律师提供法律咨询的，应当记录犯罪嫌疑人、被告人涉嫌的罪名、咨询的法律问题、提供的法律解答等内容。这有助于促进提升值班律师法律帮助的实质化。
3.认罪认罚案件值班律师提出意见的具体事项。《办法》第八条第一款吸收刑事诉讼法第一百七十三条第二款规定精神，规定审查起诉阶段，犯罪嫌疑人认罪认罚的，值班律师可以就上述事项向检察机关提出意见。同时对检察机关提出要求，该条第二款规定，值班律师对前款事项提出意见的，检察机关应当记录在案并附卷，未采纳值班律师意见的，应当说明理由。
4.帮助申请羁押必要性审查。帮助申请变更强制措施是值班律师提供法律帮助的重要内容。《办法》第九条对此作出具体规定。
5.见证签署具结书。根据刑事诉讼法第一百七十四条，犯罪嫌疑人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书。《办法》第十条对值班律师见证签署具结书作出具体规定。该条共有三款，第一款规定犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时，值班律师对犯罪嫌疑人认罪认罚自愿性、检察机关量刑建议、程序适用等均无异议的，应当在具结书上签名，同时留存一份复印件归档。值班律师对量刑建议、程序适用有异议，如何签署具结书，是此前实践中争议较大的一个问题。该条第二款对此予以明确，包含两层内容：一是值班律师对检察机关量刑建议、程序适用有异议的，在确认犯罪嫌疑人系自愿认罪认罚后，应当在具结书上签名；二是可以在签名的同时向检察机关提出法律意见。这一规定既考虑了具结书的法律属性，也兼顾了值班律师提出意见的权利保障。第三款对犯罪嫌疑人拒绝值班律师法律帮助时具结书的签署问题作出规定。根据《指导意见》，犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有委托辩护人，拒绝值班律师帮助的，法院、检察机关、公安机关应当允许，并记录在案、附卷移送。但是审查起诉阶段签署认罪认罚具结书时，检察机关应当通知值班律师到场。也就是说，犯罪嫌疑人、被告人可以拒绝值班律师帮助，但是签署具结书时，值班律师应当在场见证。而到场见证后是否需要签署具结书，《指导意见》没有明确。《办法》对此作出规定，即犯罪嫌疑人拒绝值班律师帮助的，值班律师无需在具结书上签名，应当将犯罪嫌疑人签字拒绝法律帮助的书面材料留存一份归档。
6.法律帮助的衔接。对于值班律师是否可以在不同诉讼阶段为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，《办法》吸收《指导意见》的内容，规定对于被羁押的犯罪嫌疑人、被告人，在不同诉讼阶段，可以由派驻看守所的同一值班律师提供法律帮助；对于未被羁押的犯罪嫌疑人、被告人，前一诉讼阶段的值班律师可以在后续诉讼阶段继续为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。关于值班律师是否可以为同一案件的多名犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助的问题，因存在较大分歧，《办法》暂未作出规定，各地可以根据实际情况，积极探索解决。
（三）关于法律帮助工作程序
《办法》第三章规定了法院、检察机关、公安机关、司法行政机关在保障值班律师工作中应当履行的义务，法律援助机构及值班律师履职要求，值班律师会见、阅卷权利的保障等。
1.权利告知。犯罪嫌疑人有获得法律帮助的权利，公检法机关有保障犯罪嫌疑人获得法律帮助的义务。《办法》第十二条对此作出规定，即公安机关、检察机关、法院应当在侦查、审查起诉和审判各阶段分别告知没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师获得法律帮助，并为其约见值班律师提供便利。
2.看守所的义务。对于被羁押的犯罪嫌疑人、被告人而言，看守所有义务保障其及时获得法律帮助的权利。《办法》第十三条对此作出规定。该条共有三款，第一款规定了看守所的告知义务。第二款对看守所如何告知作出规定。第三款对犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师的方式作出规定。根据该款，犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师有两种方式：一是书面申请。书面申请约见的，看守所应当将其填写的法律帮助申请表及时转交值班律师。二是口头申请。口头申请约见的，看守所应当安排代为填写法律帮助申请表。
3.通知法律援助机构提供法律帮助。对于犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人但是符合刑事诉讼法第三十五条通知辩护条件的，法院、检察机关和公安机关应当通知法律援助机构为其提供辩护。对于既没有委托辩护人，也不符合通知辩护条件的，根据《办法》第十四条规定，此时犯罪嫌疑人、被告人要求约见值班律师的，公安机关、检察机关、法院应当及时通知法律援助机构安排。
4.拒绝法律帮助的处理。《办法》第十五条对犯罪嫌疑人、被告人拒绝法律帮助如何处理作出规定。一是依法应当通知值班律师提供法律帮助而犯罪嫌疑人、被告人明确拒绝的，公安机关、检察机关、法院应当记录在案；二是前一诉讼程序犯罪嫌疑人、被告人明确拒绝值班律师法律帮助的，后一诉讼程序的办案机关仍需告知其有权获得值班律师法律帮助的权利，有关情况应当记录在案。从《办法》第十五条第二款规定来看，在侦查、起诉、审判各阶段，都应当告知犯罪嫌疑人、被告人有获得值班律师法律帮助的权利，犯罪嫌疑人、被告人前一阶段拒绝法律帮助不影响其后一阶段获得法律帮助。
5.法律帮助通知书。《办法》第十六条对通知法律帮助方式和通知手续作出规定。
6.值班方式和频次。实践中，受律师资源状况、法律帮助需求等因素影响，很难做到全部固定化现场值班，因此，应当探索灵活多样的值班方式。《办法》第十七条对此作出规定。一是司法行政机关和法律援助机构应当根据当地律师资源状况、法律帮助需求，会同看守所、检察机关、法院合理安排值班律师的值班方式、值班频次。二是值班方式可以采用现场值班、电话值班、网络值班相结合的方式。
7.值班律师选派。值班律师由法律援助机构根据条件确定并选派。《办法》第十八条对此作出具体规定。
8.通知法律帮助和指派值班律师的时限。《办法》第十九条对相关时限作出规定。该条共分四款，第一款规定了公检法机关送达法律帮助通知书的时限和方式。第二款对法律援助机构指派时限作出规定：一是该期间没有安排现场值班律师的，法律援助机构应当自收到法律帮助通知书之日起两个工作日内确定值班律师，并通知公安机关、检察机关、法院；二是如果在该期间，有现场值班的律师，可以直接安排现场值班律师提供法律帮助。第一款和第二款规定的送达、通知方式和时限系一般情况而言，实践中，一些简单案件严格按照上述规定可能不利于提升办案效率，同时各地情况不一，应当留有一定的探索空间。基于此，第三款和第四款规定，公安机关、检察机关、法院和法律援助机构之间的送达及通知方式，可以协商简化；适用速裁程序的案件、法律援助机构需要跨地区调配律师等特殊情形的通知和指派时限，不受前款限制。
9.值班律师提供法律帮助的义务。值班律师的值班方式可以多样化，当然，无论是现场值班，还是电话、网络值班，值班律师接到通知后都应当及时提供法律帮助。《办法》第二十条对此作出具体规定。
10.值班律师了解案件情况和阅卷。为更好提供法律帮助，值班律师有权了解案件情况。《办法》第二十一条对此作出规定：一是侦查阶段，值班律师可以向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名及案件有关情况；二是案件进入审查起诉阶段后，值班律师可以查阅案卷材料，了解案情，检察机关、法院应当及时安排，并提供便利。已经实现卷宗电子化的地方，检察机关、法院可以安排在线阅卷。本条对检察机关、法院保障值班律师阅卷权作出规定。
11.法律帮助会见手续。根据《办法》第二十二条，值班律师持律师执业证或者律师工作证、法律帮助申请表或者法律帮助通知书到看守所办理法律帮助会见手续，看守所应当及时安排会见。危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件，侦查期间值班律师会见在押犯罪嫌疑人的，应当经侦查机关许可。
12.表明值班律师身份。值班律师提供法律帮助时，应当出示律师执业证或者律师工作证或者相关法律文书，表明值班律师身份，《办法》第二十三条对此作出规定。
13.会见时不被监听。根据刑事诉讼法第三十九条第四款，辩护律师会见犯罪嫌疑人、被告人时不被监听。《办法》第二十四条根据刑事诉讼法规定精神，规定值班律师会见犯罪嫌疑人、被告人时不被监听。这也是对值班律师会见权的重要保障。
14.转达认罪认罚意愿。根据《办法》第二十五条规定，值班律师在提供法律帮助过程中，犯罪嫌疑人、被告人向值班律师表示愿意认罪认罚的，值班律师应当及时告知相关的公安机关、检察机关、法院。
（四）关于值班律师工作保障
《办法》第四章规定了法律援助工作站的设置、值班律师工作管理、法律帮助补贴标准，明确建立值班律师各项工作制度，健全法院、检察机关、公安机关、司法行政机关会商通报机制，以及司法行政机关、法律援助机构、律师协会对值班律师履行相应职责的监管和指导。
1.法律援助工作站的设置。刑事诉讼法第三十六条规定派驻值班律师时，仅以列举的方式规定“法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师”，没有写明在检察机关是否可以派驻。基于认罪认罚从宽制度适用的最主要阶段是审查起诉阶段，且目前轻罪案件犯罪嫌疑人非羁押的比例较高，人数众多，对值班律师提供法律帮助的需求非常大，从制度设计的本意和有利于犯罪嫌疑人权利保障的角度出发，在检察机关设立值班律师非常必要，且符合立法精神，法条规定的“等”应作“等外”解释。据此，《指导意见》规定，法律援助机构可以在法院、检察机关、看守所派驻值班律师。《办法》在此基础上进一步作出规定。根据《办法》第二十六条第一款规定，在看守所、检察机关、法院设立的法律援助工作站，由同级司法行政机关所属的法律援助机构负责派驻并管理。为更好利用值班律师资源，第二款规定看守所、检察机关、法院等办公地点临近的，法律援助机构可以设立联合法律援助工作站派驻值班律师。第三款对保障法律援助工作站办公条件作出规定。
2.法律援助工作站运行要求。《办法》第二十七条对法律援助工作站运行要求作出规定，即法律援助工作站应当公示法律援助条件及申请程序、值班律师工作职责、当日值班律师基本信息等，放置法律援助格式文书及宣传资料。
3.法律帮助工作台账。值班律师提供法律帮助情况应当留痕，这既是对值班律师提供服务质量的监督，也有助于促使其提供更为有效的法律帮助。《指导意见》规定，值班律师提供法律咨询、查阅案卷材料、会见犯罪嫌疑人或者被告人、提出书面意见等法律帮助活动的相关情况应当记录在案，并随案移送。《办法》第二十八条对此作出进一步规定。该条共分三款，第一款重申了《指导意见》的规定。第二款则要求值班律师应当将提供法律帮助的情况记入工作台账或者形成工作卷宗，按照规定时限移交法律援助机构。第三款对统一工作台账格式提出要求。
4.纪律要求。《办法》第二十九条对值班律师提供法律帮助的纪律要求作出规定。根据该条，值班律师提供法律帮助时，应当遵守相关法律法规、执业纪律和职业道德，依法保守国家秘密、商业秘密和个人隐私，不得向他人泄露工作中掌握的案件情况，不得向受援人收取财物或者谋取不正当利益。
5.值班律师费用保障。解决好经费问题是值班律师制度可持续发展的重要保障。《办法》第三十条对值班律师经费保障问题作出规定。该条共分三款，第一款规定司法行政机关应当会同财政部门，根据直接费用、基本劳务费等因素合理制定值班律师法律帮助补贴标准，并纳入预算予以保障。第二款规定了补贴标准的具体计算方式，包括按工作日计算和按件计算两种。第三款规定法律援助机构应当根据值班律师履行工作职责情况，按照规定支付值班律师法律帮助补贴。
6.考核评估和培训。建立科学的考核评估机制，是保障值班律师服务质量的重要手段。值班律师应当符合一定条件，进入值班律师名册或值班律师库的人员并非一成不变，应当定期进行考核，考核不过关或者不符合条件的，应当退出。《办法》第三十一条对此作出规定。
7.值班律师的统筹管理。《办法》明确应强化对值班律师的统筹管理。一是加强监督和指导。根据《办法》第三十二条的规定，司法行政机关和法律援助机构应当加强本行政区域值班律师工作的监督和指导。对律师资源短缺的地区，可采取在省、市范围内统筹调配律师资源，建立政府购买值班律师服务机制等方式，保障值班律师工作有序开展。二是建立会商机制。《办法》第三十三条规定，司法行政机关会同公安机关、检察机关、法院建立值班律师工作会商机制，明确专门联系人，及时沟通情况，协调解决相关问题。值班律师工作实践中存在的诸如资源短缺、经费不足、定位不明、帮助不到位等问题，需要公检法司几家共同去推动解决，为此，公检法司应当根据《办法》的要求，完善值班律师工作会商机制，定期召开联席会议，相互通报情况，研究解决突出问题。三是加强监督管理。根据《办法》规定，对值班律师有考核评估，有纪律要求，相应地，对表现好的和表现不好的应当给予不同评价。《办法》第三十四条即对值班律师的监督管理作出规定。
（五）附则
《办法》第五章附则，明确了国家安全机关、中国海警局、监狱履行刑事诉讼法规定职责，涉及值班律师工作的，适用《办法》中关于公安机关的规定。同时废止最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部2017年制定的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》。
[编辑：张倩]
【注释】
*最高人民检察院第一检察厅副厅长，一级高级检察官，法学博士；
**最高人民检察院第一检察厅办公室负责人，法学博士。
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