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“两高两部”《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》涉民事检察条文的解读
文/李萍；张勇利
作者单位：最高人民检察院第六检察厅
期刊栏目：法律解释评析
最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两高两部”）近日联合印发《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》（以下简称《意见》）。为正确理解和适用《意见》，推进民事检察工作，现就《意见》制定的有关情况和涉民事检察主要内容介绍如下。
一、参与《意见》制定的背景和过程
近年来，一些当事人采用虚假陈述、伪造证据等手段，以捏造的事实向法院提起虚假诉讼的案件数量激增，严重妨害司法秩序，侵害他人合法权益，破坏社会诚信体系，引发社会广泛关注。2014年10月，党的十八届四中全会明确提出，加大对虚假诉讼的惩治力度。全国民事检察部门持续深化虚假诉讼监督工作，纠正案件数量逐年大幅上升，2020年纠正虚假诉讼10090件，同比上升27.9%。2020年7月，最高检在广泛调研的基础上，就法院在防范和制裁虚假诉讼方面需要重点关注的问题，向最高法发出五号检察建议，得到最高法积极回应。“两高”就落实五号检察建议、共享办案数据、推动防范和制裁虚假诉讼工作等达成多项共识。2020年12月，最高法起草《意见》初稿，向最高检征求意见，第一检察厅联合第六检察厅总结实践中的突出问题，积极参与研究论证，提出多条修改意见。经过充分协调沟通，“两高两部"最终就涉检条文达成一致意见。
二、《意见》中涉民事检察条文的制定目的
一是为了更好地坚持以人民为中心的发展思想。虚假诉讼以假渔利，亵渎法律，引发人民群众强烈不满，有些案件已经超出民事案件范畴，仅依靠民事检察方式难以发现和惩治，需要刑民联合发现和打击。
二是为了更好地指导办案实践。参与《意见》制定时，最高检第六检察厅全面梳理了近年来民事检察部门在推进虚假诉讼监督工作中的突出问题，以问题为导向，充分论证后拟定条款，积极争取，将针对性强、操作性强的条文写入《意见》，为办案提供有效指导。
三是为了更好地构建联合惩治机制。虚假诉讼危害大、隐蔽性强，需要各相关部门以系统化思维综合施策。《意见》规定了对虚假诉讼犯罪惩治的配合协作和程序衔接内容，对于建立虚假诉讼联合防范、发现和制裁机制具有重要意义。
三、《意见》中涉民事检察条文的主要内容
《意见》包括总则、虚假诉讼犯罪的甄别和发现、线索移送和案件查处、程序衔接、责任追究、协作机制、附则等七章，共二十九条。
（一）关于“虚假诉讼犯罪”的概念
第二条主要规定的是“虚假诉讼犯罪”的定义，其构成要件较以往有新的变化。一是进一步明确虚假诉讼不再以“双方恶意串通”为必要条件。《意见》出台之前的民事和刑事法律虽然都对“虚假诉讼”进行了一定程度的表述，但没有形成统一意见。《意见》明确了“行为人单独或者与他人恶意串通”均可能构成虚假诉讼。二是对“虚假诉讼”的描述更为客观，认定标准更加合乎当下司法机关加大对虚假诉讼打击力度的态度和目标。以“捏造民事案件基本事实”而不是“捏造民事法律关系”进行表述，直接明确“虚假诉讼”的行为特征和方式手段。
（二）关于虚假诉讼中“捏造事实的行为”的认定
第四条主要规定的是“以捏造的事实提起民事诉讼”的情形，共列举八项内容，其中第八项为兜底条款，这主要是考虑到除了上述七种情形之外，虚假诉讼的类型及表现形式日益翻新。检察机关应主动担当，加强对虚假诉讼新类型新领域的研判，及时维护人民群众合法权益。
（三）关于虚假诉讼案件的重点类型
第五条对虚假诉讼犯罪易发多发的民事案件类型作出了总结，要求法院、检察机关在履行职责过程中予以重点关注。
第一项是民间借贷纠纷案件。民间借贷领域的虚假诉讼案件，因存在事实相对简单，成诉证据要求标准低，违法行为人可通过伪造银行交易流水形成支付凭证，使得证据外观更显规范、真实等特点，已成为虚假诉讼的“重灾区”“高危区”。
第二项是涉及房屋限购、机动车配置指标调控的以物抵债案件。该类案件主要是当事人利用以物抵债行为转移责任财产、规避国家政策，以各类债权债务纠纷为由，进行虚假诉讼。实践中检察机关也发现了以汽车牌照这种限制流通方式的特殊物品作为标的进行的虚假诉讼。
第三项是以离婚诉讼一方当事人为被告的财产纠纷案件。主要表现形式是侵害夫妻一方合法权益、第三人债权及国家、社会公共利益的虚假离婚诉讼。该项内容与第五项“以拆迁区划范围内的自然人为当事人的离婚、分家析产、继承、房屋买卖合同纠纷案件”有交叉重合的内容。检察机关应当结合民法典第一千零六十四条“关于婚姻关系存续期间夫妻共同债务认定”及第一千零九十二条“关于恶意减损夫妻共同财产或企图侵占对方财产行为法律责任”的规定，审慎处理虚假离婚诉讼财产纠纷案件，对离婚诉讼过程中虚构债务、多分财产、少承担债务，或提起虚假房产转让诉讼、虚假股权转让诉讼、虚假担保诉讼等情形严格审查。
第六项是公司分立、合并和企业破产纠纷案件。破产案件中的虚假诉讼，是指企业所有人为逃避债务，通过捏造虚假的借贷关系，骗取司法机关的裁判文书，主动申请让企业破产，或者在企业破产案件审理过程中，企业所有人或者其他当事人捏造虚假的借贷关系、虚增借贷金额或者伪造劳动关系、高管身份，以法院的裁判文书作为依据参与企业债权分配的行为，主要有逃避债务型和牟取破产财产型两种类型。
第七项是劳动争议案件。在清算、破产、执行程序中，职工工资债权被给予优先保护。正是由于立法和司法的优先保护，有的债权人为实现自身普通债权优先受偿的目的，与债务人恶意串通，伪造证据，捏造拖欠劳动报酬的事实申请劳动仲裁，获取仲裁文书向法院申请执行。
第八项是涉及驰名商标认定的案件。主要是指行为人单方或者与“侵权人”通谋，虚构“商标侵权”事实，提供主张涉案商标为“驰名商标”的证据，根据法院对相关证据的认定获取“驰名商标”的司法认定。
（四）关于虚假诉讼中当事人存在的异常情形
第六条是对审查民事诉讼当事人异常情形的规定。检察机关可以对当事人诉讼主体身份、起诉理由、（家庭）经济状况、社会人际关系、诉讼（庭审）对抗性、结案方式及办理结果等方面存在的疑点、不符合常理和司法诉讼规律的异常情形进行重点审查监督。以虚假民间借贷为例，案件当事人的主要特点有：一是出借人明显不具备涉案款项的出借能力；二是出借人起诉理由和诉讼请求明显不符合常理；三是当事人之间常存在某种特殊亲近关系；四是当事人一方或者双方无正当理由拒不到庭参加诉讼；五是当事人双方对借贷事实无异议或者诉辩明显不符合常理；六是当事人不正当放弃权利等。
（五）关于虚假诉讼中诉讼参与人的虚假情形认定第七条主要规定的是民事诉讼代理人、证人、鉴定人等诉讼参与人参与虚假诉讼行为的情形认定。虚假诉讼往往需要具备一定的法律等专业知识和诉讼经验才能完成，有的民事诉讼代理人、证人、鉴定人等诉讼参与人就成为违法行为人的“智囊”，为虚假诉讼的顺利进行出谋划策。检察机关应加强对上述人员参与诉讼的主体资格、诉讼能力（代理、出庭作证、司法鉴定等）等方面的审查，及时发现民事诉讼代理人等诉讼参与人的虚假行为。
（六）关于虚假诉讼犯罪的线索来源
第八条规定的是法院、检察机关、公安机关发现虚假诉讼犯罪的线索来源。虚假诉讼行为的“隐蔽性”及案件的非对抗性决定了虚假诉讼案件线索发现难。检察机关在实地调研中发现，虚假诉讼监督案件目前来源仍以依职权发现为主。检察机关在监督办案中应当积极主动，做好依职权发现虚假诉讼工作。同时，强化法治宣传，提高群众寻求检察机关救济的法律意识，畅通监督渠道，扩大虚假诉讼案件线索来源，并加强与法院、公安、司法行政、纪检监察等有关部门的协作，畅通线索移送机制，共同落实好《意见》的规定。
（七）关于认定虚假诉讼犯罪的证据
第十一条主要规定的是认定行为涉嫌虚假诉讼犯罪的证明体系。虚假诉讼中有大量虚假证据干扰诉讼，必须对案件的证据体系进行综合判断，侧重于对证据完整性和佐证证据的审查，结合案情找出矛盾点，即加强对物证、书证及其他证人证言的审查，揭穿虚假证据，“去伪存真”认定案件基本事实。如检察机关在办理“套路贷”虚假诉讼案件中，当事人陈述、证人证言和借款合同等往往比较齐全，满足诉讼形式要件要求。应当通过调查核实资金往来、流转情况、账目明细等伪造难度较大的书面证据，审查其是否与当事人陈述、诉讼请求之间存在矛盾或者明显不符合常理之处，以辨别证据的真伪。
（八）关于虚假诉讼犯罪案件中刑事与民事程序的衔接
第十四条针对实践中极少数法院以“在对虚假诉讼罪有管辖权的公安机关作出侦查结论之前，不能认定本案构成虚假诉讼”为由，拒绝采纳检察机关再审检察建议的情况，规定采取相对分别处理的原则。民事案件必须以相关刑事案件的审理结果为依据的，应当依照民事诉讼法第一百五十条第一款第（五）项的规定裁定中止诉讼；刑事案件的审理结果不影响民事诉讼程序正常进行的，民事案件应当继续审理。这样更有利于灵活办理虚假诉讼犯罪案件和民事虚假诉讼案件，从刑事和民事两个方向预防和惩治虚假诉讼，形成双向合力。
第十五条规定了刑事案件裁判认定民事诉讼当事人的行为构成虚假诉讼犯罪，相关民事案件尚在审理、执行中的，作出刑事裁判的法院应当及时函告审理或者执行该民事案件的法院。法院对于与虚假诉讼刑事案件的裁判存在冲突的已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书，应当及时依法启动审判监督程序予以纠正。
（九）关于虚假诉讼民事检察监督的方式及保障
第十八条、第十九条主要明确了虚假诉讼的民事检察监督方式，较以往立法有重大突破。民事诉讼法第二百条规定了十三种民事再审的法定事由，但并不包括“虚假诉讼罪”事由。因此，检察机关对民事判决、裁定、调解书的监督不应以虚假诉讼行为人构成犯罪为前提条件，只要有充足证据证明民事判决、裁定、调解书系当事人通过实施虚假诉讼行为骗取的，特别是部分篡改型等不构成虚假诉讼罪的虚假诉讼行为，检察机关应当通过再审检察建议或者抗诉方式启动检察监督程序，并由法院依法撤销虚假民事判决、裁定、调解书，使受到虚假诉讼损害的司法公正和司法公信力得以修复。《意见》虽然未明确虚假调解与损害国家、社会公共利益、“妨害司法秩序”与损害国家、社会公共利益之间的关系，但是实质上为虚假调解的检察监督提供了法律支撑，是“两高两部”形成的最新共识。各地检察机关在工作中应加强与法院的沟通协作，形成对民事虚假诉讼的全面监督格局。
第二十条主要规定民事检察部门的调查核实权是虚假诉讼监督的重要保障。《意见》进一步明确有关单位和个人无正当理由拒不配合调查核实、妨害民事诉讼的，检察机关可以建议有关法院依照民事诉讼法第一百一十一条第一款第（五）项等规定处理。[1]检察机关应当加强对此条文的理解和掌握，积极研究调查核实权的运用规律，充分审慎进行调查核实，综合运用查询、调取证据材料、询问当事人或案外人以及委托鉴定等调查措施，在必要情况下可以听取法院原承办人的意见，用足用好调查核实权，夯实监督查证基础，增强案件突破能力。同时，该条还规定了检察机关针对存在虚假诉讼犯罪嫌疑的民事诉讼监督案件可以依照有关规定调阅法院的民事诉讼卷宗。各地检察机关应加强与法院的工作互动，推动案卷调阅工作落到实处。
第二十一条规定了法院调查收集证据、证据效力及检察机关依职权调查事实的效力。正常民事诉讼严格适用当事人举证规则，但因为虚假诉讼中当事人为捏造事实需要从事伪造证据等虚假举证行为，为惩治虚假诉讼行为，应当加强法院、检察机关核查证据的职责。因此，该条特别规定了当事人自认的事实与法院、检察机关依职权调查并经审理查明的事实不符的，法院不予确认。该款规定内容来源于《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第八条“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十六条第一款规定的事实，不适用有关自认的规定。自认的事实与已经查明的事实不符的，人民法院不予确认”的规定，同时赋予检察机关在查办民事虚假诉讼案件中依职权调查核实的事实与法院调查事实同等的效力。检察机关监督民事虚假诉讼案件，要特别注意审查可能损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的当事人自认的事实，严格适用《意见》规定排除与检察机关调查核实事实不一致的当事人自认事实，准确认定虚假诉讼。
（十）关于民事诉讼强制措施
第二十三条规定检察机关可以建议法院依照民事诉讼法的规定，对故意制造、参与虚假诉讼的民事诉讼当事人和其他诉讼参与人采取罚款、拘留等强制措施。实践中，检察机关应做好与法院的沟通协调，合理行使建议权，引导法院进一步明确思想认识，及时对故意制造、参与虚假诉讼的民事诉讼当事人和其他诉讼参与人采取罚款、拘留等强制措施，充分、正当行使惩戒权，对虚假诉讼起到应有的威慑作用。
（十一）关于加强对有关行业人员的教育和管理
第二十五条主要规定对律师、基层法律服务工作者、司法鉴定人、公证员、仲裁员的教育和管理以及参与虚假诉讼犯罪线索的处理。检察机关应当主动加强源头治理，通过案件办理，帮助发现监管漏洞，推动律师、公证、仲裁、司法鉴定等行业加强自律和执业管理。对上述人员参与虚假诉讼、尚未构成犯罪的，可以向司法行政机关、相关行业协会或上述人员所在单位发出书面建议。
（十二）关于惩治虚假诉讼犯罪的协作机制
第二十六条主要规定司法机关联合运用信息化手段惩治虚假诉讼犯罪。主要内容是探索建立民事判决、裁定、调解书等裁判文书信息共享机制和信息互通数据平台，综合运用信息化手段发掘虚假诉讼违法犯罪线索，逐步实现虚假诉讼违法犯罪案件信息、数据共享。检察机关应继续深化防治虚假诉讼司法合作机制，推进落实共享民事判决、裁定、调解书、支付令等裁判文书的工作机制，深化信息共享，将科技手段有效运用于线索收集摸排过程，及时发现和制裁虚假诉讼行为，净化诉讼环境，维护司法权威和司法公信力。
第二十七条规定的是法院、检察机关、公安机关、司法行政机关的普法责任，明确要求落实“谁执法谁普法”的普法责任制要求。各地检察机关应结合工作实际，依托控申窗口、12309检察服务热线、检察门户网站及新闻媒体等宣传平台，向社会公众广泛宣传虚假诉讼的危害、识别方法、救济途径和检察机关的虚假诉讼监督职能，提高群众寻求检察机关救济的法律意识，营造全社会遵守诚信、共同预防和惩治虚假诉讼的氛围，促进社会诚信体系、道德体系建设。
四、落实《意见》需要注意的问题
《意见》系“两高两部”在联合打击虚假诉讼方面的最新共识。落实好《意见》，需要各级检察机关高度重视，积极运用，重点做好以下三方面工作。
（一）切实提高对民事虚假诉讼监督工作重要性的认识
尽管各部门联合打击虚假诉讼取得了一定成效，但当前虚假诉讼仍呈现高发态势。各级检察机关特别是民事检察人员要从坚持党对检察工作的绝对领导、践行以人民为中心发展思想的高度认识和谋划虚假诉讼监督工作，推动其向纵深发展。
（二）借助科技力量，提升虚假诉讼监督水平
最高检在全国检察机关部署推广“民事裁判智慧监督系统”，借助人工智能、大数据，为检察人员发现虚假诉讼线索工作提供科技支撑。目前，已在甘肃、河南、内蒙古等地展开试点，从反馈的情况来看，相关工作取得了一定的成效，但也存在一些问题需要解决和改进。各地要及时总结智慧监督系统运用中存在的问题情况和经验做法，不断提升精准监督民事虚假诉讼的能力和水平。
（三）加强学习，强化办案，提升对虚假诉讼监督能力
检察机关要加强对《意见》的学习掌握，切实发挥其指导实践的作用。同时要强化责任担当，主动作为，以案代练，着力提升监督能力。要强化研判，梳理总结虚假诉讼案件规律特点，结合民法典的规定，研判虚假诉讼新动向，有针对性地开展监督活动。要强化基层作用，充分发挥基层检察机关在虚假诉讼监督工作中的基础性地位，切实把深入推进虚假诉讼监督工作作为补齐基层短板、做强民事检察工作的着力点。要强化协作，积极构建虚假诉讼联合防范、发现和制裁机制。
[编辑：姜梦］
【注释】
*最高人民检察院第六检察厅主办检察官、三级高级检察官；
**最高人民检察院第六检察厅检察官助理。
[1]民事诉讼法第一百一十一条第一款规定：“诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（五）以暴力、威胁或者其他方法阻碍司法工作人员执行职务的……”
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