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《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用
文/娄翱；高雨；肖凤
作者单位：最高人民法院
为依法惩治危害食品安全犯罪，保障人民群众身体健康和生命安全，最高人民法院、最高人民检察院共同制定了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2021〕24号,以下简称《解释》）。《解释》于2021年12月31日公布，自2022年1月1日起施行。为便于司法实践中正确理解和适用，现就《解释》的制定背景、主要内容介绍如下。
一、《解释》的修订背景
食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，是重大的民生问题，司法机关一直高度重视依法惩治危害食品安全犯罪。2013年5月，最高人民法院、最高人民检察院联合公布《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2013〕12号，以下简称《2013年解释》），为依法惩治危害食品安全犯罪、保护人民群众饮食安全发挥了重要作用。近年来，我国食品安全形势总体稳中向好，但食品安全违法犯罪行为屡禁不止，人民群众反映强烈。随着犯罪分子作案手段不断翻新，新型犯罪层出不穷，司法实践中对一些案件定性和处罚标准存在争议，影响对危害食品安全犯罪的惩治效果。同时，2015年以来，食品安全法3次对食品安全监管制度进行修订修正，农产品质量安全法、食品安全法实施条例、农药管理条例、兽药管理条例、生猪屠宰管理条例等一系列相关法律法规亦进行修订，刑法修正案（十一）对食品监管渎职罪作出修改。在此背景下，《2013年解释》亟需进行相应修订完善，以便与相关法律法规相衔接，适应司法实践需要。
2017年，最高人民法院、最高人民检察院启动《解释》修订工作，在深入调研的基础上，对司法实践中存在的问题进行了全面系统梳理，经广泛征求意见和反复研究论证，制定了本《解释》。
二、《解释》的主要内容
《解释》共26个条文。现结合司法实践，对需要说明的主要内容阐述如下：
（一）生产、销售不符合安全标准的食品罪的定罪量刑
1.关于食品滥用添加行为的定性
《解释》第5条是关于食品滥用添加行为的定性处理规定，基本沿用《2013年解释》第8条的规定。司法实践中需要注意的是：
（1）第5条第1款在适用过程中应注意把握食品滥用添加行为与食品非法添加行为的区别，特别是要注意“超范围滥用食品添加剂”与“掺入有毒、有害的非食品原料”的区分，避免将仅在部分食品中禁止使用的食品添加剂视为有毒、有害的非食品原料，进而混淆生产、销售不符合安全标准的食品罪与生产、销售有毒、有害食品罪。
（2）第5条第2款在适用时也存在同样的问题，应注意“超范围滥用农药、兽药”与“使用禁用农药、食品动物中禁止使用的药品及其他化合物等有毒、有害的非食品原料”的区分，避免将仅在部分食用农产品中禁止使用的农药、兽药认定为有毒、有害的非食品原料，进而混淆生产、销售不符合安全标准的食品罪与生产、销售有毒、有害食品罪。例如，根据农业农村部公告的禁限用农药名录，克百威禁止在蔬菜、瓜果、茶叶、菌类、中草药材上使用，但可在水稻、花生、大豆等食品农产品上使用，故在蔬菜、瓜果上使用克百威属于超范围滥用农药，应依照生产、销售不符合安全标准的食品罪处理。对于超范围滥用克百威等农药的，如果农药残留量超出标准限量的，可以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚，既坚持了罪刑法定原则，避免定罪标准不统一，也能够实现对此类具有较高食品安全风险的犯罪予以从严惩处的效果。
2.关于生产、销售不符合安全标准的食品罪“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”的认定标准
《解释》第1条沿用了《2013年解释》将实践中具有高度危险的一些典型情形予以类型化的认定方式，其中，第(3)项中“防控疾病”是指人类可能患有的疾病，包括人畜共患疾病，但不包括非洲猪瘟等人类不会患有的疾病，因此生产、销售感染非洲猪瘟的生猪及其制品，不能适用《解释》第1条第(2)项、第(3)项的规定以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚，但根据《解释》第13条第2款的规定，构成生产、销售伪劣产品罪，妨害动植物防疫、检疫罪等其他犯罪的，可依照该其他犯罪定罪处罚。
需要说明的是，《2013年解释》施行以来，一些基层执法部门建议以倍比数的方式明确第1条第(1)项“严重超出”和第1条第(4)项“严重不符合”的认定标准，部分地方制定了地方标准。征求意见过程中，有意见提出建议将农药残留、兽药残留及铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑超过食品安全标准3倍以上的认定为“严重超出”。我们经研究认为，该标准的制定不仅是法律问题，更是科学问题。鉴于食品中涉及的物质种类繁多，不同物质标准制定过程中考虑的因素多样，且超出标准后的危害差异性悬殊，如农药就有高毒、中毒、低毒和微毒之分，故难以在《解释》中一刀切地以倍比数的方式加以解决。
（二）生产、销售有毒、有害食品罪的定罪量刑
1.关于有毒、有害的非食品原料的认定
在司法实践中，如何把握《2013年解释》第20条规定的“有毒、有害的非食品原料”范围，存在一定分歧。有的将法律、法规或者国务院公告的禁用物质完全等同于有毒、有害的非食品原料，不再进行有毒、有害的实质性判断。但实际上，国务院有关部门公告禁用物质的禁用原因复杂，一些物质并非因危害人体健康被禁用，有的系因工艺或者技术上没有必要添加等情况而被禁用。
针对上述问题，《解释》第9条第(1)项和第(2)项增加了“因危害人体健康”被禁用的限制性规定，强调对第(1)项和第（2）项的禁用物质要进行有毒、有害的实质性判断，避免将禁用物质完全等同于有毒、有害的非食品原料。在此特别强调的是，有毒、有害的非食品原料要求在食品、食用农产品以及食品、食用农产品生产、种植、养殖、销售、运输、贮存等环节均被禁止添加、使用，如果仅在部分食品、食用农产品中被禁止添加、使用，或者仅在部分环节被禁止添加、使用，均不能认定为有毒、有害的非食品原料。同时，在禁用物质毒害性不明时，根据《解释》第24条的规定，可以依据鉴定意见、检验报告、相关行政主管部门组织出具的书面意见，结合其他证据作出认定。
2.关于生产、销售有毒、有害食品罪“明知”的认定
根据刑法第一百四十四条的规定，认定行为人构成销售有毒、有害食品罪，要求行为人明知销售的是掺有有毒、有害的非食品原料的食品。基层执法部门普遍反映，实践中在行为人否认明知的情况下，认定明知存在困难。为此，《解释》第10条增加了相关规定。
征求意见过程中，有意见提出，《解释》列举的情形与明知的内容是掺有有毒、有害的非食品原料的食品之间没有必然关联，如以明显低于市场价格进货或者销售且无合理原因的，既可能明知销售的是掺有有毒、有害的非食品原料的食品，也可能明知销售的是不符合食品安全标准的食品。经研究，该意见涉及认定销售有毒、有害食品罪的“明知”，是否要求行为人确知所销售的食品是掺有有毒、有害的非食品原料的食品的问题。笔者认为，认定销售有毒、有害食品罪的“明知”不要求达到确知的程度，而只要达到概括性的程度即可，即只要行为人对所销售的食品存在食品安全隐患具有概括性的认识即可。这种概括性的认识，意味着食品无论是掺有有毒、有害的非食品原料，还是不符合食品安全标准，或者是伪劣食品，都没有超出行为人的主观认识。在具体案件认定时，应当遵循主客观统一原则，既要考虑行为人主观故意，也要考虑涉案食品的危害性。
（三）食品相关产品造成食品被污染行为的定性处理
用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备等食品相关产品直接与食品接触，其是否符合食品安全标准直接关系到食品安全。根据食品安全法的规定，食品相关产品中的致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定必须要符合食品安全标准，禁止生产经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品。
《解释》第12条明确了食品相关产品造成食品被污染行为的定性处理。对于食品相关产品含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他严重危害人体健康的物质，造成食品被污染，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚；对于食品相关产品造成食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。
（四）用超过保质期的食品原料生产食品等行为的定性处理
生产、销售用超过保质期的食品原料、超过保质期的食品、回收食品作为原料的食品，或者销售超过保质期的食品、回收食品，均具有较高食品安全风险和社会危害性，因此被食品安全法和食品安全法实施条例明令禁止。
根据刑法第一百四十条的规定，生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额5万元以上的，以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，刑法第一百四十条规定的“不合格产品”，是指不符合产品质量法第二十六条第二款规定的质量要求的产品。产品质量法第二十六条第二款第（一）项规定，产品质量应当不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准。根据上述规定，用超过保质期的食品原料、超过保质期的食品、回收食品作为原料的食品和超过保质期的食品、回收食品，可认定为不合格产品。因此，《解释》第15条第2款明确生产、销售用超过保质期的食品原料、超过保质期的食品、回收食品作为原料的食品，或者以更改生产日期、保质期、改换包装等方式销售超过保质期的食品、回收食品，符合刑法第一百四十条规定的，以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。司法实践中已有这方面的判例，如被告单位上海福喜公司销售用超过保质期的食品、回收食品作为原料生产食品案，即是以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。具体适用时，需要注意把握以下两点：
1.关于回收食品的界定
根据食品安全法实施条例第二十九条的规定，食品安全法所称回收食品，是指已经售出，因违反法律、法规、食品安全标准或者超过保质期等原因，被召回或者退回的食品，不包括依照食品安全法第六十三条第三款的规定可以继续销售的食品。食品安全法第六十三条第三款规定，对因标签、标志或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。
2.关于标注虚假生产日期、保质期行为的定性处理
标注虚假生产日期、保质期的行为也被食品安全法明令禁止。实施此类行为是否按照犯罪处理，需要严格把握所销售的食品是否超过保质期，对于采用标注虚假生产日期、保质期方式销售超过保质期的食品的，可依照《解释》第15条第2款的规定处理；对于虽标注虚假生产日期、保质期，但销售时食品尚未超过保质期的，可由相关行政主管部门依法予以行政处罚。
（五）生产、销售禁止食品使用物质等行为的定性处理
《解释》第16条第1款沿用《2013年解释》的相关规定，“以提供给他人生产、销售食品为目的，违反国家规定，生产、销售国家禁止用于食品生产、销售的非食品原料，情节严重的，依照刑法第二百二十五条的规定以非法经营罪定罪处罚。”
《解释》第16条第2款对《2013年解释》的该款规定进行了修改完善，增加了农药、兽药、饲料、饲料添加剂、饲料原料中非法添加行为的定性处理规定，主要考虑是：司法实践中，在农药、兽药、饲料、饲料添加剂、饲料原料中非法添加禁用药物的违法犯罪问题突出。据农业农村部农药产品监督抽查结果显示，2018年抽检样品中擅自添加其他农药成分的，占质量不合格产品的40.3%。此类行为严重威胁食用农产品的质量安全，亟待惩治。生产、销售添加禁用农药、食品动物中禁止使用的药品及其他化合物等有毒、有害的非食品原料的农药、兽药、饲料、饲料添加剂、饲料原料，与生产、销售国家禁用农药、食品动物中禁止使用的药品及其他化合物的行为性质和危害性相当，均属于非法经营罪第（四）项规定的“其他严重扰乱市场经济秩序的行为”，应以非法经营罪定罪处罚。另外，该款增加了“以提供给他人生产、销售食用农产品为目的”的规定，使该款适用范围更为清晰，惩治对象更加明确。这里的生产、销售食用农产品，实际上涵盖食用农产品种植、养殖、销售、运输、贮存等各环节。
同时，根据《解释》第18条第2款的规定，实施本解释规定的非法经营行为，同时构成生产、销售伪劣产品罪，生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪，生产、销售伪劣农药、兽药罪等其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
（六）畜禽屠宰相关环节注水注药等行为的定性处理
《解释》第17条第2款明确了屠宰相关环节畜禽注水注药行为的定性处理。这里的屠宰相关环节，既包括进入屠宰厂（场）后的待宰环节，也包括屠宰前的运输等相关环节。
关于是否区分药物情况作出不同定性处理。一种意见认为，只要在屠宰相关环节对畜禽使用兽药、人用药或者其他有毒、有害物质的，就以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。另一种意见认为，应当区分药物情况适用不同罪名，对于使用禁用药物的，以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚；使用非禁用药物的，根据具体情况，分别以生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。经研究认为，从刑法第一百四十四条的构成要件来看，只有在食品（含食用农产品）生产、销售过程中使用有毒、有害的非食品原料的行为，才能以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。将屠宰相关环节对畜禽使用兽药和人用药行为一律以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚，未充分考虑不同种类药品的属性差异和可能造成的危害，不符合刑法第一百四十四条的规定构成要件，不符合罪责刑相适应原则，也不利于区别对待、从严惩治严重危害食品安全犯罪。因此，我们采纳了第2种意见，根据对畜禽注入药物等物质的差异和可能造成的危害，适用不同罪名。另外，对于仅查明有注水行为的，也要区分不同情况，准确适用法律。
1.对于使用盐酸克仑特罗、沙丁胺醇等禁用药物的，以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。
2.对于使用允许使用的兽药的，如果肉品中兽药残留量超标，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚；如果肉品中兽药残留量不超标，或者所注入的兽药未规定最大残留限量，但销售金额在5万元以上的，以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。
司法实践中，较为常见多发的是在屠宰相关环节对畜禽注入阿托品和肾上腺素。鉴于阿托品和肾上腺素均属允许使用的兽药，不是禁用药物，故不能以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。且阿托品和肾上腺素均未规定兽药最大残留量，此类案件又通常从肉品中检不出药物残留，难以认定足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病，故也难以以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚。实施此类行为，销售金额在5万元以上的，应以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。
3.对于不法分子使用自己购买或者配置的化学物质，如果可以证明属于其他有毒、有害物质的，以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚；如果难以证明毒害性，但销售金额在5万元以上的，可以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。
鉴于畜禽注药或者注入其他化学物质后，由于药物代谢等原因，往往难以从肉品中检出药物残留，进而造成取证难、鉴定难、定性难，笔者认为，在屠宰相关环节只要证明有注药行为，注药后的肉品可认定为不合格产品，销售金额在5万元以上的，即可以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。这既满足打击此类犯罪的现实需要，也体现了罪责刑相适应的原则。
4.仅查明有注水行为的，对于注入污水，致肉品微生物等污染物超标，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚；对于肉品污染物未超标，但含水量超标，且销售金额在5万元以上的，以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚；对于污染物和含水量均不超标的，不宜认定为犯罪，应由行政主管部门依法作出行政处罚。
（七）增加从严惩治的相关规定
《解释》贯彻落实“四个最严”要求，对危害食品安全犯罪体现从严惩处的政策导向。
1.生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪“其他严重情节”的认定标准
《解释》第3条、第7条分别将“在中小学校园、托幼机构、养老机构及周边面向未成年人、老年人销售的”增加规定为数额减半“其他严重情节”的认定情形，有利于加强对特殊群体的食品安全保护力度；将曾因危害食品安全犯罪受过刑事处罚的年限由一年修改为不受年限限制，将受行政处罚的年限由1年修改为2年，加大了处罚力度。
2.食品监管渎职犯罪的竞合处理
《解释》第20条沿用《2013年解释》对同时构成食品监管渎职罪与其他渎职犯罪时按照从一重罪处罚的原则。同时，鉴于负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员与他人通谋共同实施危害食品安全犯罪，既违反相关国家机关工作人员职责，又危害食品安全，导致危害食品安全犯罪更容易得逞，犯罪性质更为恶劣，有必要从重处罚。因此，《解释》第20条第3款明确，负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员利用其职务行为帮助他人实施危害食品安全犯罪行为，同时构成渎职犯罪和危害食品安全犯罪共犯的，依照处罚较重的规定定罪，并予以从重处罚。
3.从严适用缓刑、免予刑事处罚
《解释》第22条第1款沿用《2013年解释》从严适用缓刑、免予刑事处罚的规定，明确规定对实施本《解释》规定之犯罪的犯罪分子，应当依照刑法规定的条件，严格适用缓刑、免予刑事处罚。对于依法适用缓刑的，可以根据犯罪情况，同时宣告禁止令，进一步体现从严惩处的政策导向。另外，为落实行政执法与刑事司法双向衔接机制，《解释》第22条第2款规定，对于被不起诉或者免予刑事处罚的行为人，需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，依法移送有关主管机关处理。
需要说明的是，食品安全法第一百三十五条第二款规定：“因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。”在征求意见过程中，对《解释》是否规定从业禁止以及如何规定从业禁止存在较大争议。第1种意见认为，根据刑法第三十七条之一第三款的规定：“其他法律、行政法规对其从事相关职业另有禁止或者限制性规定的，从其规定”。因此，《解释》应对从业禁止作出规定，并应与食品安全法规定一致。第2种意见认为，《解释》应根据刑法第三十七条之一第一款的规定对从业禁止作出规定，也就是说，法院只有权判处禁业3至5年，期满后再继续执行其他法律、行政法规规定的从业禁止。第3种意见认为，鉴于食品安全法第一百三十五条对从业禁止已有相关规定，由相关行政主管部门作出从业禁止处罚即可，《解释》无需再对从业禁止作出规定，人民法院也无需再作出从业禁止判决。之所以存在上述3种不同意见，原因在于对刑法第三十七条之一第三款的理解存在不同认识。经研究认为，刑法关于从业禁止的规定，主要是针对其他法律、行政法规对受到刑事处罚的人没有明确禁业规定的情况，换言之，人民法院判处的从业禁止主要起着补充性的作用。鉴于食品安全法第一百三十五条对受到刑事处罚的人的从业禁止已有相关规定，因此我们倾向于第3种意见，相关行政主管部门可以根据食品安全法的规定对行为人作出从业禁止的行政处罚。同时，鉴于该问题涉及刑法和行政法律的衔接，情况较为复杂，需要进一步总结实践经验，统一思想认识，《解释》未作明确规定。
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