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《最高人民法院关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》的理解与适用
文/李洪江
2006年12月13日，最高人民法院审判委员会第1409次会议讨论通过了《关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》（法释[2006]12号，以下简称《决定》）。2006年12月28日，最高人民法院公布了《决定》，《决定》自2007年1月1日起施行。《决定》根据法律规定，废止了最高人民法院过去依法发布的关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的所有通知，明确规定自2007年1月1日起，死刑案件核准权收归最高人民法院统一行使。
死刑复核制度的涵义
死刑复核程序是我国刑事诉讼中一个非常重要的程序，是针对死刑案件的特殊性而在刑事诉讼中设置的一个特别程序。死刑复核程序对于准确适用死刑、确保慎重适用死刑具有重要意义。笔者认为，准确地理解死刑复核程序的涵义，应当把握以下几点：
死刑复核程序是死刑案件的最后一关。
我国审判制度采取两审终审制。根据我国刑事诉讼法的规定，一般刑事案件的审判，经过刑事第一审程序，人民法院作出一审判决后，在法定上诉期间内，被告人不上诉，人民检察院不抗诉，或者被告人上诉、人民检察院抗诉后，经过第二审程序审判，人民法院作出二审判决后，判决即发生法律效力，案件终结。因此一般刑事案件，第二审程序是终审程序。判决发生法律效力后，被告人如果不服，只能提出申诉；人民检察院如果认为判决确有错误，只能按照审判监督程序提出抗诉，但即使启动审判监督程序，在人民法院按照审判监督程序审理、判决以前，并不影响判决的执行。
与一般刑事案件不同，死刑案件除适用两审终审制外，还必须经过死刑复核程序，即对于死刑案件，在经过人民法院的第一审程序和第二审程序之后，判决并不立即生效；不管被告人是否上诉、人民检察院是否抗诉，该案还必须经过死刑复核程序，由有复核权的人民法院核准后，才能交付执行。不经过死刑复核程序，死刑案件的判决就不能交付执行。因此，死刑复核程序是死刑案件的最后一关。
死刑复核程序是不同于刑事第一、二审程序的特别救济程序。
死刑复核程序是在两审终审的基础上，针对死刑案件规定的一种特殊救济程序。第一、二审程序体现明显的诉讼化特征，规定了如何开庭、控辩双方及诉讼参与人如何参与等一系列非常具体的程序内容。而死刑复核程序作为特别救济程序，刑事诉讼法没有像第一、二审程序那样具体规定，仅仅原则规定了复核主体和合议庭组成等内容。
死刑案件的最终决定权由国家最高审判机关行使。
按照刑事诉讼法的规定，死刑案件由中级人民法院一审，被告人上诉或者检察机关抗诉的，由高级人民法院二审，最终由最高人民法院核准，这意味着死刑案件的最终决定权由国家最高审判机关——最高人民法院行使。
最高人民法院作为国家的最高审判机关，监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，对在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行司法解释。从法理上看，最高人民法院的主要职责是监督和指导全国法院的审判工作。虽然依照刑事诉讼法的规定，最高人民法院理论上可以管辖全国性的重大刑事案件的第一审，以及全省性的重大刑事案件的第二审，但在司法实践中，最高人民法院审理第一审刑事案件和第二审刑事案件的情况很少发生。最高人民法院虽然很少办理其他刑事案件，但死刑案件的最终决定权——核准权，依照法律规定由最高人民法院行使。
之所以规定死刑案件由最高人民法院核准，主要是考虑死刑毕竟是剥夺被告人生命的最严厉的刑罚，因此死刑的最终决定权应当由国家最高审判机关统一行使，既保证死刑适用的慎重，也能够统一死刑适用的标准。
设置死刑复核程序是为了死刑适用的慎重
死刑，又称生命刑，适用死刑意味着剥夺被告人的生命。生命对每一个人来讲都是最为宝贵、最为重要的，比自由、财富等都更为重要。世界各国对生命权都非常重视。联合国《公民权利和政治权利国际公约》6条明确规定，“人人有固有的生命权。这个权利应受法律保护，不得任意剥夺任何人的生命。”死刑剥夺人的生命，因此死刑通常也被称为极刑，是古今中外各种刑罚中最为严厉的一种刑罚。同时，死刑还具有不可挽回的特点，即死刑一旦执行，生命即被剥夺，再也无法挽回，人死不能复生。正如毛泽东同志所指出的，“一颗脑袋落地，历史证明是接不起来的，也不象割韭菜那样，割了一次还可以长出来，想改正错误也没有办法。”
死刑同时具有极刑和不可挽回这两个特点，意味着死刑的适用必须正确无误。因此，各国在审理死刑案件过程中，对死刑适用都采取极为慎重的做法。死刑复核程序就是我国刑事诉讼制度中，针对死刑案件在两审程序之外单独设置一个特别救济程序，目的在于慎重适用死刑。
新中国死刑复核制度的确立及发展变化
新中国建立后到1980年，死刑复核制度逐步确立。
新中国建立后，死刑复核制度逐步确立。1954年颁布的人民法院组织法第十一条明确规定：中级人民法院和高级人民法院对于死刑案件的终审判决和裁定，如果当事人不服，可以申请上一级人民法院复核。基层人民法院对死刑案件的判决和中级人民法院对死刑案件的判决和裁定，如果当事人不上诉，不申请复核，应当报请高级人民法院核准后执行。根据这一规定，死刑案件的核准权由高级人民法院和最高人民法院分别承担，而大量的死刑案件由高级人民法院核准。1957年7月15日，第一届全国人民代表大会第五次会议《关于死刑案件都由最高人民法院判决或者核准决定》规定：“今后一切死刑案件，都由最高人民法院判决或者核准”。但随着“文化大革命”的到来，社会主义法制遭到破坏，死刑复核制度也名存实亡。
“文革”之后，新中国的法制开始逐步恢复。1979年7月1日，刑法、刑事诉讼法和人民法院组织法在五届全国人民代表大会第二次会议上获得通过，并于1980年1月1日起正式施行。三法均明确规定：死刑案件由最高人民法院核准。
1980年后授权高级人民法院核准死刑的基本情况。
鉴于国家刑事政策的需要，1980年以来，最高人民法院根据全国人民代表大会常务委员会的有关决定和人民法院组织法原第十三条的规定，先后8次授权高级人民法院核准死刑。
第一次授权是在1980年。由于当时社会治安形势不好，全国大中城市中杀人、强奸、抢劫、放火和其他严重危害社会治安的重大恶性案件不断上升，特别是1979年接连发生了几起恶性案件，应当判处死刑的案件增加。为了及时依法惩办严重危害社会治安的刑事犯罪分子，维护人民群众的生命财产安全，维护安定团结，1980年2月12日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定：同意最高人民法院和最高人民检察院的建议，在1980年内，对现行的杀人、强奸、抢劫、放火等犯有严重罪行应当判处死刑的案件，最高人民法院可以授权高级人民法院核准。1980年3月18日，最高人民法院发布了《关于对几类现行犯授权高级人民法院核准死刑的若干具体规定的通知》。
第二次授权是在1981年6月10日。鉴于当时社会治安状况仍未好转，五届人大常委会第十九次会议通过的《关于死刑案件核准权问题的决定》规定：在1981年至1983年内，对犯有杀人、抢劫、强奸、爆炸、放火、投毒、决水和破坏交通、电力等设备的罪行，由高级人民法院终审判处死刑的，或者中级人民法院一审判处死刑后被告人不上诉、经高级法院核准的，以及由高级人民法院一审判处死刑、被告人不上诉的，都不必报最高人民法院核准。1981年6月11日，最高人民法院发布了《关于执行全国人民代表大会常务委员会<关于死刑案件核准问题的决定>的几项通知》。
第三次授权是在1983年。部分死刑案件核准权经1980年、1981年两次授权后，社会治安形势依然严峻。为了维护社会治安，保障社会主义建设事业的顺利进行，中央决定在全国范围内开展严厉打击刑事犯罪的斗争。1983年9月2日，六届人大常委会第二次会议通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》。为了配合“严打”斗争，及时严惩严重危害社会治安的犯罪，这次会议同时还对死刑复核问题作了修改，将人民法院组织法第十三条修改为：死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。对杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权高级人民法院行使。1983年9月7日，最高人民法院根据该修改后的法律规定，发出《关于授权高级人民法院核准部分死刑案件的通知》，对杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，依法授权由各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院行使。
第四、五、六、七次授权是将毒品犯罪的死刑核准权授权给云南等毒品犯罪案件突出的地区的高级人民法院。20世纪80年代末至90年代，国内外毒品犯罪分子利用我国对外开放，乘机大肆进行走私、贩卖、运输、制造毒品和非法种植毒品原植物，使我国一度禁绝的毒品犯罪重新抬头，并呈不断增加和蔓延之势，包括云南在内的一些地方已经达到相当严重的程度。日益严重的毒品犯罪活动已经成为我国社会的一大公害，严重危害了社会治安秩序。为了及时严惩毒品犯罪比较严重地区的犯罪活动，最高法院先后4次发出通知，将毒品犯罪的死刑核准权授权给云南、广东、广西、四川、甘肃、贵州等6个高级法院。
第八次授权是在1997年。1996年和1997年，八届全国人大第四次和第五次会议分别通过修改刑事诉讼法和刑法的决定。按照刑法和刑事诉讼法规定，死刑除依法由最高人民法院判决的外，都应当报请最高人民法院核准。但是，由于人民法院组织法的相关规定尚未修改，因此，最高人民法院在征得全国人大常委会的同意后，于1997年9月26日发布了《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》，规定自1997年10月1日修订后的刑法正式实施之日起，对刑法分则第二章、第四章、第五章、第六章（毒品犯罪除外）、第七章、第十章规定的犯罪，判处死刑的案件（最高人民法院判处的和涉外的除外）的核准权，依照人民法院组织法第十三条的规定，仍授权由各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院行使。但涉港澳台的死刑案件在一审宣判前仍须报最高人民法院内核。对于毒品犯罪死刑案件，除已获得授权的高级人民法院可以行使部分死刑案件核准权外，其他高级人民法院和解放军军事法院在二审或复核同意后，仍应报最高人民法院核准。
部分死刑案件核准权授权高级人民法院核准存在的主要问题。
自1980年以来，最高人民法院依法授权高级人民法院行使部分死刑案件核准权，事实证明，这一做法是基于当时社会的治安情况，适应当时社会发展需要，为依法从重从快严惩严重危害社会治安的犯罪、保护公民权益、维护社会稳定、保障改革开放、促进经济发展发挥了重要而积极的作用，做出了历史性贡献。
但是，这种做法也存在以下一些问题：
1.死刑复核程序与第二审程序合二为一。从刑事诉讼法的规定来看，是在两审终审的基础上，专门设置死刑复核程序作为特别救济程序，形成一般情况下分别由中级人民法院第一审、高级人民法院第二审、最高人民法院死刑复核这样一个死刑案件的审判和复核体系。死刑复核程序授权高级人民法院行使，这使得高级人民法院既是死刑案件的第二审法院，同时也是死刑案件的复核法院。
实践中，对于最高人民法院授权高级人民法院核准的部分死刑案件，高级人民法院经过审理后，作出的裁定既是第二审裁定，也是死刑复核裁定。最高人民法院《法院刑事诉讼文书样式（样本）》样式13关于刑事裁定书（二审维持原判用）的说明中明确，对于这种情形，裁判文书在“本裁定为终审裁定”之后，续写：“根据《最高人民法院关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》的规定，本裁定即为核准以××罪判处被告人×××死刑，剥夺政治权利终身的刑事裁定。”
死刑复核权授权高级人民法院行使，使得死刑复核程序和第二审程序合二为一，在两审程序之外专门设置死刑复核程序作为特别救济程序的立法目的实际上失去了意义，难以发挥死刑复核程序应有的监督和救济功能。
2.适用死刑的标准不统一。根据1997年9月26日发布的《最高人民法院关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》，各省高级人民法院和解放军军事法院都可以核准部分死刑案件。全国共有31个高级人民法院，加上解放军军事法院，这也意味着，除了最高人民法院以外，全国有32个法院可以行使死刑案件的最终决定权。
死刑案件的最终决定权由这么多法院行使，中国刑法关于死刑适用的规定又比较原则，各个高级法院辖区内的社会、经济发展水平、社会治安情况又各不相同，不可避免地造成各省适用死刑的标准不尽一致。在同一个国家，适用同一部法律，犯罪情节相当的，应当受到相当的刑罚。然而实践中，犯罪情节相当的案件，在有的省被判处了死刑，在有的省却没有判处死刑。各个高级人民法院适用死刑的标准不尽一致，这就与法律面前人人平等的宪法基本原则相悖。
3.刑法、刑事诉讼法与人民法院组织法有关死刑复核的规定不一致。刑法第四十八条规定：死刑除依法由最高人民法院判决的以外，都应当报请最高人民法院核准；刑事诉讼法第一百九十九条规定，死刑由最高人民法院核准；人民法院组织法原第十三条却规定，对杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权高级人民法院行使。显然，刑法和刑事诉讼法关于死刑复核的规定是一致的，而人民法院组织法关于死刑复核的规定，却与刑法、刑事诉讼法不一致。
刑法、刑事诉讼法和人民法院组织法都是国家最基本的法律，在重大问题的规定上应当一致。然而这三部基本法律在死刑复核问题的规定上却不尽一致，不利于国家法制的统一。
死刑核准权收归最高人民法院统一行使的背景
社会、经济和法制的发展。
自1979年以来，我国坚定不移地推进改革开放和现代化建设，积极推动经济发展和社会的全面进步。经过20多年的发展，我国国民经济持续快速发展，人民生活水平显著改善，社会主义市场经济体制日趋完善，社会主义物质文明、精神文明建设不断加强，综合国力大幅度提高，社会长期保持稳定，社会、经济都在不断迅速发展。
20多年来，中国的社会主义法制建设不断发展，以宪法为核心的中国社会主义法制体系初步形成，全社会的法律意识和人民的法制观念明显增强，“严打”整治的长效机制已经建立并逐步完善，社会秩序和治安状况保持基本稳定。近年来，党中央大力推行科学发展观，执政为民、以人为本、构建社会主义和谐社会等一系列符合时代发展要求的执政理念深入人心。依法治国基本方略与国家尊重和保障人权写入宪法。中国已经签署《公民权利和政治权利国际公约》，即将批准。我国社会主义物质文明和精神文明的协调发展，使最高人民法院收回死刑核准权的时机日渐成熟。
党的十六大提出了推进司法体制改革和完善诉讼程序的要求。根据十六大的要求，2004年底中央司法体制改革领导小组提出了关于司法体制和工作机制改革的初步意见，要求改革授权高级人民法院行使部分死刑案件核准权的做法，将死刑案件核准权统一收归最高人民法院行使。最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要（2004——2008》中明确提出，改革和完善死刑复核程序，落实有关法律的规定和中央关于司法体制改革的部署，由最高人民法院统一行使死刑核准权。
立法的明确规定。
2006年10月31日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《关于修改人民法院组织法的决定》明确，将人民法院组织法原第十三条修改为：“死刑除依法由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准”。该决定自2007年1月1日起施行。这是立法机关对死刑核准权问题所作的明确规定，也是死刑核准权收归最高人民法院统一行使的立法依据。
最高人民法院统一行使死刑案件核准权的准备工作逐步就绪。
真正落实最高人民法院统一行使死刑案件核准权，需要方方面面的大量准备工作。最高人民法院从思想、法律、组织和物质装备等方面进行了卓有成效的准备工作。
为适应死刑案件核准权收回后的人员需要，最高人民法院增强了刑事审判力量。在原有2个刑事审判庭的基础上，增设了3个刑事审判庭，调整了刑事审判庭的职能分工。5个刑事审判庭都参与死刑案件的复核工作，同时还负责其他刑事案件的审判工作，并按照案件类型和地区进行相应的审判业务指导和调研工作。最高人民法院从地方各级人民法院、法律院校和律师界中选调了一批优秀刑事审判人员和专家，他们大都是有关法院和单位的业务骨干，有着合格的政治素质、良好的业务素质、扎实的理论功底和丰富的审判实践经验。最高人民法院对刑事审判法官还进行了大规模的培训，分两期培训了全国高、中级人民法院院长、主管刑事审判的副院长和刑庭庭长共计600余人。各高级人民法院对所辖法院刑事法官、审判委员会委员也进行了专门培训。
在党中央的高度重视和中央有关部门的配合支持下，死刑复核办案的物质保障和经费保障也都取得了很大进展。
在准备过程中，最高人民法院意识到，死刑复核程序虽然是死刑案件的最后一关，但死刑复核之前的第一审程序、第二审程序都至关重要，特别是死刑案件第二审程序，对死刑复核程序起着承上启下的重要作用。死刑二审案件开庭质量的好坏，直接影响办理死刑核准案件的质量和效率，非常关键。死刑二审案件开庭审理，是保证死刑判决公正和慎重的重要程序，要通过这道“防线”，把死刑案件办成“铁案”，防止冤杀、错杀。为此，最高人民法院重点抓了死刑二审开庭工作。2005年12月7日，最高人民法院下发《关于进一步做好死刑第二审案件开庭审理工作的通知》，明确要求：各高级法院在继续坚持对人民检察院抗诉的死刑第二审案件开庭审理的同时，自2006年1月1日起，对案件重要事实和证据问题提出上诉的死刑第二审案件，一律开庭审理，并积极创造条件，在2006年下半年对所有死刑第二审案件实行开庭审理。2006年9月21日，最高人民法院、最高人民检察院公布了《关于死刑第二审案件开庭审理程序若干问题的规定（试行）》，强调死刑第二审案件必须严格依照上述规定进行开庭审理，为防止冤假错案的发生真正起到把关作用。
在上述方方面面的准备工作逐步到位后，2006年12月15日，最高人民法院院长肖扬在刑事审判法官工作会上宣布：“目前最高人民法院统一行使死刑案件核准权的各项准备工作已经基本就绪。2007年1月1日起，最高人民法院依法履行统一行使死刑核准权的工作将如期正式展开。”
2006年12月28日，最高人民法院公布了《决定》，对最高人民法院统一行使死刑案件核准权涉及到的一些具体问题作了明确规定。此举表明，最高人民法院的有关准备工作已经就绪，死刑核准权将自2007年1月1日起收归最高人民法院统一行使。
《决定》的主要内容
《决定》主要包含以下三项内容：
明确废止最高人民法院过去发布的授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知。
《决定》第1项明确规定：自2007年1月1日起，最高人民法院根据全国人民代表大会常务委员会有关决定和人民法院组织法原第十三条规定发布的关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知，一律予以废止。
根据上述规定，最高人民法院自1980年以来发布的8个授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知全部予以废止。《决定》的附件列举了最高人民法院先后发布的关于授权高级人民法院核准部分死刑案件的八个通知。
明确死刑核准权如期统一收归最高人民法院行使。
《决定》第2项明确规定：自2007年1月1日起，死刑除依法由最高人民法院判决的以外，各高级人民法院和解放军军事法院依法判决和裁定的，应当报请最高人民法院核准。这项规定使修改后的人民法院组织法第十二条的内容得到贯彻落实，明确了最高人民法院依照立法规定如期统一行使死刑核准权。
明确死刑核准权收归最高人民法院统一行使之前的工作衔接。
最高人民法院统一行使死刑案件核准权是从2007年1月1日起，之前部分死刑案件核准权依法仍然由各高级人民法院、解放军军事法院行使。那么，2007年1月1日后，各高级人民法院、解放军军事法院已经核准但尚未执行的死刑案件，是由各高级人民法院、解放军军事法院签发执行死刑的命令，还是要报请最高人民法院核准？关于这个问题有不同意见。有意见认为，自2007年1月1日起，只要是没有执行死刑的案件，都应当报请最高人民法院核准，否则1月1日后地方仍然有执行死刑的情况出现，不明情况的人可能会认为地方法院没有按照法律规定和《决定》办理死刑案件，造成误解。
经研究认为，刑事诉讼法第二百零八条规定，判决和裁定在发生法律效力后执行。最高人民法院《关于执行刑事诉讼法若干问题的解释》第337条中明确规定，高级人民法院依据最高人民法院的授权核准死刑的判决和裁定是发生法律效力的判决和裁定。因此，在死刑核准权收归最高人民法院统一行使之前，也就是2006年12月31日前，各高级人民法院、解放军军事法院已经核准的死刑案件的判决和裁定，按照法律规定，是已经发生法律效力的判决和裁定，依法应当由各高级人民法院、解放军军事法院院长签发执行死刑的命令，不需要再报请最高人民法院核准，否则会出现两次核准的现象，于法不通。
因此《决定》第3项明确规定：2006年12月31日以前，各高级人民法院和解放军军事法院已经核准的死刑立即执行的判决、裁定，依法仍由各高级人民法院、解放军军事法院院长签发执行死刑的命令。这项规定明确了死刑核准权统一收归最高人民法院之前的工作衔接问题。
总之，最高人民法院统一行使死刑案件核准权，是中国社会经济发展的客观需要，也是社会进步和和历史发展的必然要求。这一重大司法体制和工作机制的改革，有利于将死刑核准制度落到实处，有利于保证死刑适用的公正和慎重，有利于从制度上落实国家“保留死刑，严格控制死刑”的刑事政策，有利于保障当事人的合法权益，有利于维护法制统一，有利于维护社会的和谐与稳定，有利于在全社会实现公平和正义。
死刑核准权收归最高人民法院统一行使，这是二十多年来我国对死刑适用程序所作的最重大的调整，是新中国民主法制建设发展进程中具有重大历史意义的大事，不仅对我国刑事审判工作，而且对中国法制建设的发展和进步，都将产生重大和深远的影响。
（作者单位：最高人民法院）
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