|
《最高人民法院、最高人民检察院关于办理扰乱无线电通讯管理秩序等刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用
文/缐杰 卢宇蓉 杨建军
最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）于2017年6月27日发布了《关于办理扰乱无线电通讯管理秩序等刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。为准确理解和适用《解释》的相关规定，现对《解释》解读如下。
一、《解释》的起草背景与过程
无线电通讯技术的广泛应用便利了人们的生产生活，但近年来，利用“黑广播”“伪基站”等无线电技术手段进行的违法犯罪活动也日益增多。“黑广播”是指未经广播电视管理部门和无线电管理机构批准，擅自设置的无线电广播电台。“伪基站”是指未取得电信设备进网许可和无线电发射设备型号核准的无线电通信设备及发射站点。“伪基站”具有收集手机用户信息，强行向不特定用户手机发送短信息等功能，使用“伪基站”技术通常会非法占用公众移动通信频率，局部阻断公众移动通信网络信号。实践中，一些单位和个人为了牟利不择手段，使用“黑广播”“伪基站”等非法无线电设备，发送假药广告、诈骗消息等有害信息，既严重扰乱无线电通讯管理秩序，又助推了电信诈骗犯罪，有的甚至给航空飞行安全造成了严重威胁。
为有效维护无线电通讯秩序，2015年11月1日生效的刑法修正案（九）对扰乱无线电通讯管理秩序罪作出修改，将刑法第二百八十八条第一款修改为：“违反国家规定，擅自设置、使用无线电台（站），或者擅自使用无线电频率，干扰无线电通讯秩序，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”修改主要有两点：一是删去“经责令停止使用后拒不停止使用”；二是将该罪由结果犯修改为情节犯。为保证刑法修正案（九）顺利实施，加大对“黑广播”“伪基站”等犯罪的打击，2016年初，最高人民法院、最高人民检察院启动扰乱无线电通讯管理秩序犯罪司法解释工作。经反复研究、广泛调研，征求全国检察系统、法院系统、全国人大常委会法工委、工业和信息化部、公安部、国家新闻出版广电总局等单位的意见，召开专家论证会，形成该解释审议稿。
2017年4月17日最高人民法院审判委员会第1715次会议、2017年5月25日最高人民检察院第十二届检察委员会第64次会议审议通过《解释》。2017年6月27日，两高正式对外发布《解释》，自2017年7月1日起施行。
二、《解释》规定的主要内容
《解释》共十条，主要规定了以下内容：一是关于“擅自设置、使用无线电台（站），或者擅自使用无线电频率，干扰无线电通讯秩序”的司法认定（第一条）。二是关于扰乱无线电通讯管理秩序罪“情节严重”“情节特别严重”的认定标准（第二条至第三条）。三是关于非法生产、销售“黑广播”“伪基站”等无线电设备行为的定罪量刑问题（第四条）。四是单位犯罪、犯罪竞合及有关渎职罪的处断原则（第五条至第七条）。五是宽严相济刑事政策的具体运用（第八条）。六是对有关专门性问题证据材料的认定（第九条）。七是解释的生效时间（第十条）。
三、《解释》的理解与适用
（一）关于“擅自设置、使用无线电台（站），或者擅自使用无线电频率，干扰无线电通讯秩序”的司法认定
《解释》第一条明确规定了应当认定为刑法第二百八十八条第一款规定的“擅自设置、使用无线电台（站），或者擅自使用无线电频率，干扰无线电通讯秩序”的情形。具体包括五项：
第一项规定了未经批准设置“黑广播”，非法使用广播电视专用频段的频率向社会进行播音宣传的行为。第二项规定了未经批准设置“伪基站”，强行向不特定用户发送信息，非法使用公众移动通信频率的行为。第三项规定了未经批准使用卫星无线电频率的行为。实践中，已出现擅自使用卫星频率的情况，鉴于这种行为可能造成严重危害后果，有必要规定刑罚予以惩戒。第四项规定了非法设置、使用无线电干扰器的行为。第五项是兜底条款。
（二）扰乱无线电通讯管理秩序罪的入罪门槛，即刑法第二百八十八条第一款中规定的“情节严重”的认定标准
《解释》第二条明确了“违反国家规定，擅自设置、使用无线电台（站），或者擅自使用无线电频率，干扰无线电通讯秩序，情节严重”的适用标准。具体包括十种情形：
第一项是对有关干扰涉及公共安全的特殊无线电频率行为的规定。航天器、航空器、铁路机车、船舶专用无线电导航、遇险救助和安全通信等涉及公共安全的无线电频率使用范围广、使用频率高、事关不特定多数人的人身、财产安全和社会安全，十分重要。2016年12月1日起施行的《中华人民共和国无线电管理条例》六十四条规定：“国家对船舶、航天器、航空器、铁路机车专用的无线电导航、遇险救助和安全通信等涉及人身安全的无线电频率予以特别保护。任何无线电发射设备和辐射无线电波的非无线电设备对其产生有害干扰的，应当立即消除有害干扰。”鉴于此类特殊的无线电通讯管理秩序的重要性，《解释》第二条第一项将对航天器、航空器、铁路机车、船舶专用无线电导航、遇险救助和安全通信等涉及公共安全的无线电频率造成有害干扰，影响正常使用的行为，明确规定为扰乱无线电通讯管理秩序“情节严重”的情形之一。
第二项是对突发事件期间擅自设置、使用“黑广播”“伪基站”的规定。在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件期间，在突发事件发生地使用“黑广播”“伪基站”，干扰当地无线电频率的正常使用，影响广播、通讯等无线电通讯管理秩序，会阻碍或者对突发事件的应对与处置造成不利影响。
第三项规定了举办国家或者省级重大活动期间禁止在活动场所及周边使用“黑广播”“伪基站”的情形。实践中，确保无线电通讯正常秩序是顺利举办重大活动任务的重要保障。举办国家或者省级重大活动期间，在活动场所及周边使用“黑广播”“伪基站”，会对活动场所及周边的无线电磁环境造成强烈干扰，影响活动正常进行，社会危害大。
第四项是对同时使用多个“黑广播”“伪基站”入罪标准的规定。实践中，犯罪嫌疑人、被告人一般采用安装小功率设备、多点密布的方式，使用多个“黑广播”或“伪基站”。为防止行为人通过降低发射功率等方式逃避刑事打击，该项明确行为人同时使用三个以上“黑广播”“伪基站”的，应当属于扰乱无线电通讯管理秩序“情节严重”的情形之一。
第五项根据“黑广播”的功率和覆盖范围对有关入罪标准作出规定。“黑广播”的危害后果取决于发射功率和覆盖范围。该项根据国家无线电监测中心和国家无线电频谱管理中心的调研数据，以“黑广播”功率或者信号覆盖范围大小为标准，对有关扰乱无线电通讯管理秩序行为的入罪标准作出规定。
第六项是对使用“伪基站”发送违法犯罪信息数量大，或者销毁有关发送记录行为的规定。使用“伪基站”发送违法犯罪信息，不仅严重扰乱无线电通讯管理秩序，同时助长电信诈骗等犯罪，甚至可能会引发一系列的次生违法犯罪行为，因此，该项将使用“伪基站”发送诈骗、赌博、招嫖、木马病毒等违法犯罪信息，数量达到5000条以上，或者销毁发送数量等记录的，规定为“情节严重”的情形之一。
第七项是关于雇佣、指使未成年人、残疾人等特定人员使用“伪基站”的规定。实践中，一些犯罪分子为了逃避打击，雇佣、指使未成年人、残疾人等特定人员使用“伪基站”的情况较为常见。这些雇佣、指使他人使用“伪基站”的犯罪分子，不仅有教唆他人实施违法犯罪行为的故意，也具备了职业化犯罪的特征，应当从重给予处罚。
第八项是对违法所得数额标准作出的规定。该项参考了2014年3月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部《关于依法办理非法生产销售使用“伪基站”设备案件的意见》（以下简称《意见》），将违法所得数额三万元以上的作为“情节严重”的情形之一。
第九项是根据有关犯罪行为并结合人身危险性大小对入罪标准作出的特殊规定。根据第九项规定，行为人曾因扰乱无线电通讯秩序受过刑事处罚，或者二年内曾因扰乱无线电通讯管理秩序行为被行政处罚，又实施刑法第二百八十八条规定的行为的，应当认定为“情节严重”的情形之一。第十项是兜底条款。
（三）扰乱无线电通讯管理秩序罪第二档法定刑的适用标准，即刑法第二百八十八条第一款中“情节特别严重”的认定
《解释》第三条规定了应当认定为扰乱无线电通讯管理秩序罪“情节特别严重”的认定标准。具体包括八种情形：
第一项是影响涉及公共安全的无线电频率正常使用，危及公共安全的规定。根据该项规定，影响航天器、航空器、铁路机车、船舶专用无线电导航、遇险救助和安全通信等涉及公共安全的无线电频率正常使用，危及公共安全的，应当认定为属于扰乱无线电通讯管理秩序“情节特别严重”的情形之一。
第二项是对造成公共秩序混乱等严重后果的规定。违反国家规定，擅自设置、使用无线电台（站），或者擅自使用无线电频率，扰乱无线电通讯秩序，引起人员聚集起哄闹事、静坐示威、堵塞交通、毁坏公共设施等公共场所秩序混乱等严重后果的，依法应予严厉惩处。
第三项是突发事件期间在事件发生地擅自设置、使用“黑广播”“伪基站”造成严重影响的规定。
第四项是对国家或者省级重大活动造成严重影响的规定。在国家或者省级重大活动举办期间，擅自设置、使用无线电台（站）或者擅自使用无线电频率，致使重大活动无法正常进行或者重大活动推延等，严重影响国家或者省级重大活动的，应当认定为“情节特别严重”的情形之一。
第五项规定同时使用十个以上“黑广播”“伪基站”的行为，应当认定为“情节特别严重”的情形之一。
第六项是以“黑广播”发射功率和发射覆盖范围为标准，对是否属于扰乱无线电通讯管理秩序“情节特别严重”作出的规定。根据该项规定，“黑广播”的实测发射功率三千瓦以上，或者覆盖范围二十公里以上的，应当认定为扰乱无线电通讯管理秩序“情节特别严重”的情形之一。
第七项是根据违法所得数额大小，对扰乱无线电通讯管理秩序“情节特别严重”的情形作出规定。根据该项规定，利用“黑广播”“伪基站”等无线电设备实施扰乱无线电通讯管理秩序犯罪，违法所得数额达到十五万元以上的，应当认定为“情节特别严重”的情形之一。
第八项是兜底条款。
（四）关于非法生产、销售“黑广播”“伪基站”、无线电干扰器等无线电设备行为的定罪量刑问题
《解释》第四条规定非法生产、销售“黑广播”“伪基站”、无线电干扰器等无线电设备，构成犯罪的，应当以非法经营罪追究其刑事责任，并明确了有关定罪量刑标准。
第一款以有关设备的套数、非法经营数额等为标准，规定了非法生产、销售“黑广播”“伪基站”、无线电干扰器等无线电设备，构成非法经营罪的入罪标准。根据该条第一款规定，非法生产、销售“黑广播”“伪基站”、无线电干扰器等无线电设备，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百二十五条规定的“情节严重”：（1）非法生产、销售无线电设备三套以上的；（2）非法经营数额五万元以上的；（3）其他情节严重的情形。
第二款明确了非法生产、销售“黑广播”“伪基站”、无线电干扰器等无线电设备构成非法经营罪，适用第二档法定刑的标准。适用“情节特别严重”的有关数额标准，按照第一款“情节严重”相应标准的五倍掌握，同时该款也规定了兜底项，即“其他情节特别严重”的情形。
第三款明确了“黑广播”“伪基站”、无线电干扰器等无线电设备套数的认定标准。根据该款规定，对于在非法生产、销售无线电设备窝点查扣的“黑广播”“伪基站”等无线电设备零件，以组装完成的套数以及能够组装的套数认定；如果没有办法组装为成套设备的，那么每三套广播信号调制器（激励器）认定为一套“黑广播”设备，每三块主板认定为一套“伪基站”设备。
（五）关于单位犯罪的规定
《解释》第五条明确规定了单位犯罪的处罚。根据该条规定，单位犯本解释规定之罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本解释规定的自然人犯罪的定罪量刑标准定罪处罚。
（六）关于竞合犯的处断规则
《解释》第六条规定了竞合犯罪的处断规则。实践中，行为人实施扰乱无线电通讯管理秩序犯罪可能与其他犯罪发生竞合，主要有两种情况：一是擅自设置、使用无线电台（站），或者擅自使用无线电频率，同时构成其他犯罪的。二是明知他人实施诈骗等犯罪，使用“黑广播”“伪基站”等无线电设备为其发送信息或者提供其他帮助，同时构成其他犯罪的。该条分两款规定了上述两种竞合的情形，并明确规定对这两种情形下的犯罪竞合，按照处罚较重的规定定罪处罚。
（七）关于国家机关工作人员渎职犯罪
《解释》第七条规定了国家机关工作人员有关渎职犯罪问题。该条分两款，明确了两类渎职犯罪的定罪处罚。
第一款规定，负有无线电监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，应当以滥用职权罪或者玩忽职守罪追究刑事责任。
第二款规定，有查禁扰乱无线电通讯管理秩序犯罪活动职责的国家机关工作人员，向犯罪分子通风报信、提供便利，帮助犯罪分子逃避处罚的，应当以帮助犯罪分子逃避处罚罪追究刑事责任；事先通谋的，以共同犯罪论处。
（八）关于宽严相济刑事政策的适用
《解释》第八条是贯彻宽严相济刑事政策的规定。
实践中，存在利用“黑广播”“伪基站”发送合法经营业务等无害信息的情形，如发送服饰经营、商场促销等信息。为在刑事司法中贯彻落实宽严相济刑事政策，同时也更好地体现“犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚从宽制度”的精神，《解释》第八条专门规定，为合法经营活动，使用“黑广播”“伪基站”或者实施其他扰乱无线电通讯管理秩序的行为，构成扰乱无线电通讯管理秩序罪，但不属于“情节特别严重”，如果行为人系初犯，并确有悔罪表现的，可以认定为情节轻微，不起诉或者免予刑事处罚；确有必要判处刑罚的，应当从宽处罚。该条规定避免了实践中可能出现打击面过大的情况，同时也为行政执法活动预留了合理的空间。
（九）有关专门性问题的司法认定
《解释》第九条分两款明确了有关专门性问题的司法认定。
根据第一款规定，对案件所涉及的有关专门性问题难以确定的，依据司法鉴定机构出具的鉴定意见，或者依据有关机构出具的报告，结合其他证据作出认定。有关机构出具的报告包括：（1）省级以上无线电管理机构、省级无线电管理机构依法设立的派出机构、地市级以上广播电视主管部门就是否系“伪基站”“黑广播”出具的报告；（2）省级以上广播电视主管部门及其指定的检测机构就“黑广播”功率、覆盖范围出具的报告；（3）省级以上航空、铁路、船舶等主管部门就是否干扰导航、通信等出具的报告。
根据第二款规定，对移动终端用户受影响的情况，可以依据相关通信运营商出具的证明，结合被告人供述、终端用户证言等证据作出认定。
（作者单位：最高人民检察院法律政策研究室）
|