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《关于办理涉窨井盖相关刑事案件的指导意见》的司法适用
元明；肖先华
2020年3月16日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布《关于办理涉窨井盖相关刑事案件的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》的发布施行，将对维护公共安全和人民群众合法权益，推动完善窨井盖问题的社会治理发挥重要作用。为便于司法实践中正确理解与适用，现就《意见》的制定背景与经过、起草中的主要考虑以及主要内容解读如下。
一、《意见》的制定背景与经过
近年来，因盗窃、破坏窨井盖等行为导致的事故多发，相关职能部门管理缺失，严重危害公共安全，侵害人民群众合法权益，影响社会和谐稳定。2019年11月，相关媒体报道引起了最高人民检察院主要领导的关注，要求有关部门牵头研究制定相关司法解释文件，指导司法机关依法惩治盗窃、破坏窨井盖以及相关职能部门人员失职渎职等犯罪行为，推动完善窨井盖问题社会治理，维护公共安全和人民群众合法权益。为此，最高人民检察院成立了司法解释调研起草组负责相关工作。调研组先后赴山东等地开展实地调研，了解涉窨井盖相关刑事案件办理情况，听取地方检察机关的意见。向浙江、江苏等十个省份收集近年来涉窨井盖案件的办案情况及典型案例，收集了近年来网络媒体报道的涉窨井盖相关案件（事件）和典型裁判文书，整理了理论界和实务界关于涉窨井盖相关犯罪的焦点问题和争论观点。
同时，为更好地服务司法办案，最高人民检察院加强与最高人民法院、公安部等部门的沟通协调，广泛听取各方面意见，共同推动《意见》出台。在起草过程中，还先后两次征求全国人大常委会法工委、国家监察委、住建部和刑法学专家意见，《意见》内容得到各方面的充分肯定。
二、《意见》起草中的主要考虑
长期以来，涉窨井盖相关刑事案件的办理存在一些突出问题：一是追究刑事责任少。生产生活中，涉窨井盖致人伤亡的事件较多，但进入诉讼程序被追究刑事责任的较少，刑事打击力度不够。二是适用罪名窄。涉窨井盖相关犯罪多以盗窃罪追究刑事责任，涉及其他罪名的很少，存在罪名适用不准确，罪责刑不相适应的问题。三是管理者未被追究相关责任。涉窨井盖致人伤亡的事件，往往和相关职能部门怠于履行监管职责有重要关系，但相关失职渎职行为未被追究刑事责任。四是工作合力不够。目前，存在办案部门对惩治涉窨井盖相关犯罪的协作配合不足，手段较单一，行政执法部门作用发挥不充分等问题。在起草文件时，坚持从问题出发，积极回应当前办理涉窨井盖相关案件的难点问题，力求给予司法办案明确的指引。在听取各方面意见的基础上，《意见》重点突出了以下几方面导向。
（一）突出优先保护公共安全法益。窨井盖作为公共基础设施，其管理和维护属于社会管理体系中的重要组成部分。盗窃、破坏窨井盖等犯罪行为所侵犯的法益在本质上是公共安全，而不仅仅是公共财物所有权。因此，对于盗窃、破坏窨井盖等犯罪行为，应当按照保护公共安全法益优先原则，优先适用危害公共安全方面的罪名。在不符合危害公共安全犯罪构成要件的情况下，再适用盗窃罪或者故意毁坏财物罪等其他罪名。《意见》对于相关行为的定性，以及条文的顺序安排，均体现了对公共安全法益的优先保护。同时立足公共安全，对涉窨井盖相关罪名进行了系统梳理，对于一些在司法适用中存在模糊认识的问题作出明确规定。这样安排，有利于纠正办案中对相关犯罪定性不准确、刑事追诉不够、打击不力等问题。
（二）突出惩治职务犯罪和普通刑事犯罪并重。司法实践中，只打击涉窨井盖的盗窃、破坏等普通刑事犯罪，不依法惩治相关职能部门失职渎职等职务犯罪，会导致放纵犯罪的后果。这也是长期以来相关职能部门对窨井盖管理重视不够，甚至怠于管理，进而酿成人员伤亡事故的重要因素。《意见》给相关管理者敲响警钟，明确坚决打击相关职务犯罪，并将负有监管职责的国家机关工作人员，依法或者受委托行使行政管理职权的公司、企业、事业单位的工作人员，以及其他公司、企业、事业单位的工作人员均纳入其中，对构成犯罪的相关人员依法追究刑事责任。
（三）突出窨井盖问题综合治理。应当看到，窨井盖问题的治理是一项系统工程。《意见》明确要求“推动窨井盖问题的综合治理”，在最高人民检察院、最高人民法院、公安部关于印发《意见》的通知中也明确要求完善窨井盖案件的行刑衔接机制，开展检察建议等工作。各地执法司法机关，应通过加强各方面的协作配合，积极推进窨井盖问题的社会治理。
三、《意见》的主要内容
《意见》针对涉窨井盖相关刑事案件司法实践所反映的问题，依照刑法等法律规定，对相关犯罪的法律适用作了明确规定。全文共十二条，主要包括依法惩治盗窃、破坏窨井盖等普通刑事犯罪和涉窨井盖相关失职渎职等职务犯罪的内容。
（一）盗窃、破坏窨井盖类犯罪的认定。《意见》第一条首先规定了破坏交通设施方面的内容。对于一定范围道路的窨井盖，应当理解为交通设施的一部分。因破坏交通设施罪规制的是危及汽车、电车等行驶安全的犯罪，在此语境下的窨井盖所在“道路”，《意见》引用了道路交通安全法第一百一十九条规定中的“允许社会机动车通行”的表述进行界定，即公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的道路，在此范围内的窨井盖属于交通设施。行为人盗窃、破坏正在使用中的社会机动车通行道路上的窨井盖，根据具体情况依法以破坏交通设施罪或者过失损坏交通设施罪定罪处罚。这样既符合刑法规定，又有利于加大相关犯罪的打击力度。
在起草过程中有意见提出，窨井盖是否能被认定为交通设施还存在疑问。经研究，窨井盖能否认定为交通设施应根据其所在位置等情况来判断。对于上述允许社会机动车通行的三种道路，附着其上的窨井盖是道路的组成部分，应当理解为交通设施。此时，不管窨井盖原来是用于排水，还是用于其他功能，均系道路路面的有机组成部分，具有保障道路交通安全的功能。交通运输部《公路工程技术标准》、住房和城乡建设部《城市道路工程设计规范》均将公路和城市道路的路面、管线和排水等作为整体作出规定。公路法亦将排水等设施规定为公路附属设施。
对于盗窃、破坏窨井盖的行为适用以危险方法危害公共安全罪的问题，既要坚持刑事法治的基本立场，又要符合当前打击相关犯罪的需要。刑法第一百一十四条规定了放火、决水、爆炸以及投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质或者以其他危险方法危害公共安全等几种犯罪行为。在理解上，一方面，“危险方法”必须是危害不特定多数人的生命或者重大公私财产的安全才能够认定为以危险方法危害公共安全罪。另一方面，根据刑法体系解释和同类解释原则，“危险方法”还必须是与放火、决水、爆炸以及投放毒害性、放射性、传染病病原体等犯罪行为相当的方法。也就是说，刑法第一百一十四条中以危险方法危害公共安全罪规制的是一种犯罪手段的危险，而不是泛泛的可能产生危害公共安全结果的危险。对于盗窃、破坏窨井盖的行为适用以危险方法危害公共安全罪，应当依照刑法规定，限定适用范围。对于人员密集往来的非机动车道、人行道以及车站、码头、公园、广场、学校、商业中心、厂区、社区、院落等生产生活、人员聚集场所的窨井盖，对其实施的盗窃、破坏行为，作为危害手段，应当理解为具有与刑法第一百一十四条中规定的其他犯罪行为的相当性。盗窃、破坏这些场所的窨井盖，给不特定多数人的生命或者重大公私财产造成足以侵害的危险，这种危险已达到现实化的程度，应当以以危险方法危害公共安全罪追究刑事责任。行为人系出于过失的，则构成过失以危险方法危害公共安全罪。
对于盗窃、破坏《意见》第一条、第二条规定的窨井盖，造成人员伤亡等严重后果的，构成破坏交通设施罪、以危险方法危害公共安全罪的结果加重犯，也可根据具体情形认定相关过失犯罪。对于其他场所的窨井盖，如人员通行较少或偏僻场所的窨井盖，明知会造成人员伤亡后果而实施盗窃、破坏行为，致人受伤或者死亡的，构成故意伤害罪、故意杀人罪。行为人系过失致人重伤或死亡的，以过失致人重伤罪、过失致人死亡罪追究刑事责任。
盗窃、破坏《意见》第一条、第二条规定以外的窨井盖，致人伤亡的，可以按照《意见》第三条的规定以故意伤害等罪名进行处理。对于不符合第三条规定情形，但达到盗窃罪、故意毁坏财物罪追诉标准的，按照盗窃罪、故意毁坏财物罪进行处理。这也是对盗窃、破坏窨井盖犯罪的兜底性规定。即对上述情形的窨井盖实施盗窃行为，数额较大，或者多次盗窃的，以盗窃罪追究刑事责任；实施故意毁坏行为，数额较大或者有其他严重情节的，以故意毁坏财物罪追究刑事责任。在起草过程中有意见提出，因窨井盖关乎公共安全，建议降低其盗窃罪的入罪数额标准。这一建议的确有很强的针对性，但考虑到盗窃罪的入罪标准已由司法解释作出明确规定，《意见》系司法解释性文件，不宜对其入罪标准作出变更。且《意见》第一条、第二条和第三条的相关规定，已经能够解决以往盗窃、破坏窨井盖行为入罪难的问题。
《意见》第一条至第四条规制的均是盗窃、破坏窨井盖行为，在行文逻辑上按照从特殊到一般的顺序，依次规定了破坏交通设施罪、以危险方法危害公共安全罪等罪名，与司法活动中适用法律条文的内在逻辑保持一致，也符合想象竞合犯和法条竞合适用规则。在司法适用时，应当根据主客观一致的原则，重点审查窨井盖所处的位置和行为人的行为方式，进而准确认定其行为性质。需要指出的是，《意见》的前三条均同时规定了故意犯罪和过失犯罪，在司法实践中对于某个案件认定为故意犯罪还是过失犯罪，应当根据行为人的主观心态和客观行为等进行综合判断，特别要着重审查行为人的主观意图，避免客观归罪。
此外，严厉打击销赃环节的犯罪对遏制盗窃窨井盖行为具有重要作用。《意见》第七条规定，对于知道或者应当知道系盗窃所得的窨井盖及其产生的收益而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的，以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪追究刑事责任。在具体认定时，适用2015年最高人民法院《关于审理掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件适用法律若干问题的解释》的相关规定。
（二）涉窨井盖责任事故类、伪劣产品类犯罪的认定。在生产、作业中，因违反有关安全管理的规定，擅自移动窨井盖或者未做好安全防护措施等，导致人员坠井等重大伤亡事故较多发；有的窨井盖建设、设计、施工、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故，对于相关责任人员和责任单位追究刑事责任十分必要。因此，《意见》规定了涉窨井盖的重大责任事故罪和工程重大安全事故罪。在具体认定时，适用2015年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的相关规定。具有造成伤亡一人以上，或者重伤三人以上的；造成直接经济损失一百万元以上的；其他造成严重后果或者重大安全事故等情形之一的，即符合《意见》中的“发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果”“造成重大安全事故”的规定。对于达到上述入罪标准的，应当依法追究刑事责任。
当前，因窨井盖质量存在问题，导致人员坠井伤亡的事故时有发生，一些窨井盖不符合国家标准和行业标准。因此《意见》规定，生产不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的窨井盖，或者销售明知是不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的窨井盖，造成严重后果的，以生产、销售不符合安全标准的产品罪定罪处罚。需要指出的是，窨井盖质量存在问题，往往是以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，可能同时触犯了生产、销售伪劣产品罪，但生产、销售不符合安全标准的产品罪是刑法条文中的特别规定，故《意见》按特别规定进行了明确。当生产、销售伪劣的窨井盖，不构成生产、销售不符合安全标准的产品罪时，销售金额在五万元以上的，应当以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。相关行为同时构成生产、销售不符合安全标准的产品罪和生产、销售伪劣产品罪时，按照处罚较重的规定定罪处罚。在涉窨井盖生产、销售不符合安全标准的产品罪具体认定时，适用2008年最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》的相关规定，对于具有造成人员重伤或者死亡；造成直接经济损失十万元以上的；其他造成严重后果等情形之一的，应当以生产、销售不符合安全标准的产品罪追究刑事责任。
（三）涉窨井盖玩忽职守、滥用职权类犯罪的认定。窨井盖的监管不到位，是导致人员坠井等伤亡事故多发的重要因素，但长期以来管理人员的失职渎职犯罪行为没有得到及时追究。《意见》坚持问题导向，规定了涉窨井盖的职务犯罪的定罪处罚原则。玩忽职守是涉窨井盖职务犯罪案件中最常见的一类犯罪。对于具有国家机关工作人员身份的窨井盖行政管理人员，常见的如管理排水窨井盖的市政工程管理人员，在窨井盖采购、施工、验收、使用、检查过程中不履行或者不正确履行相应职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，以玩忽职守罪定罪处罚。对于其在窨井盖采购、施工、验收、使用、检查过程中超越职权或故意不正确履行职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，以滥用职权罪定罪处罚。
除城市排水窨井盖外，供水、燃气等窨井盖由自来水公司、燃气公司等负责管理。这些单位，有的根据法律、法规的规定对窨井盖等设施进行管理，有的则受有关国家机关委托对窨井盖等设施进行管理。对于其在窨井盖管理过程中失职渎职，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，也应当依法追究刑事责任。因此，《意见》规定，在依照法律、法规规定行使窨井盖行政管理职权的公司、企业、事业单位中从事公务的人员以及在受国家机关委托代表国家机关行使窨井盖行政管理职权的组织中从事公务的人员，玩忽职守或者滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，以玩忽职守罪、滥用职权罪定罪处罚。值得注意的是，上述公司、企业、事业单位受委托对窨井盖行使行政管理职权，实施委托行为的国家机关对其仍负有监管责任，如果相关国家机关工作人员玩忽职守或滥用职权，仍应以渎职犯罪追究刑事责任。在具体认定时，适用2012年最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》的相关规定。具有造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上；造成经济损失30万元以上；造成恶劣社会影响；其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失等情形之一的，即符合《意见》中“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的规定。对于达到上述渎职犯罪标准的，应当依法追究刑事责任。在办理盗窃、破坏窨井盖等普通刑事案件时，应当同时审查是否存在涉及窨井盖管理方面的公职人员失职渎职等职务犯罪，一旦发现职务犯罪线索，应当及时移送监察机关依法查处，切实提高打击涉窨井盖职务犯罪的工作合力。
因窨井盖管理主体多元，国家机关工作人员和依法或者受委托行使窨井盖行政管理职权的公司、企业、事业单位的工作人员只是其中的一部分，还存在其他公司、企业、事业单位等管理主体。《意见》规定，对窨井盖负有管理职责的其他公司、企业、事业单位的工作人员，严重不负责任，导致人员坠井等事故，致人重伤、死亡的，也应当依法追究刑事责任。即对于符合刑法第二百三十五条、第二百三十三条规定的，以过失致人重伤罪、过失致人死亡罪定罪处罚。此外，国家机关工作人员实施涉窨井盖相关渎职行为时，可能同时存在受贿行为，《意见》规定此种情形除刑法另有规定外，以受贿罪和渎职犯罪数罪并罚。
（四）关于“窨井盖”的界定。一般来说，窨井是指城市建设的管道到地面出口的那一段，而窨井盖即是盖在窨井上的盖子。可见，窨井盖一般属于城市建设中的公共设施的范畴。常见的窨井盖包括排水、供水、燃气、电力、通信、供热、广电、警务、国防等数十种管道上的井盖。对于城乡结合部、乡镇、农村中的窨井盖以及其他井盖，涉及相关犯罪该如何处理，是值得注意的问题。这些区域的窨井盖以及其他井盖，如果遭到盗窃、破坏，相关职能部门怠于履行管理职责，很多情况下同样危害公共安全。有的甚至因井盖所在区域相比城市偏僻，更容易遭盗窃、破坏，相关职能部门管理更加缺位，群众反映强烈。因此，《意见》对窨井盖作广义理解，对于城乡结合部和乡村等地的窨井盖以及其他井盖，涉及犯罪的可适用《意见》的相关规定。
[编辑：王新颖]
【注释】
*最高人民检察院第二检察厅厅长。
**最高人民检察院第二检察厅检察官助理。
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