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《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》的理解与适用
文/王旭光，魏文超，刘小飞，刘慧慧
最高人民法院审判委员会第1769次会议通过的最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)，已于2019年6月5日起正式施行。现就《若干规定》的起草背景、主要内容及其理解与适用作如下介绍和解读。
一、《若干规定》的制定背景
习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作。2013年，党的十八届三中全会明确提出，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年3月，中共中央政治局会议审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，将损害赔偿作为生态文明重大制度纳入生态文明制度体系，并提出要“加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制”。2015年9月，中共中央审议通过《生态文明体制改革总体方案》，作为生态文明体制改革的顶层设计，再次明确提出要严格实行生态环境损害赔偿制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本，对违反环境保护法律法规的，依法严惩重罚；对造成生态环境损害的，以损害程度等因素依法确定赔偿额度。
2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，以探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度为目标，在吉林等7个省市部署开展改革试点。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)，明确自2018年1月1日起，在全国全面试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
《改革方案》要求最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作，并对人民法院探索完善生态环境损害赔偿诉讼规则提出具体要求。最高人民法院高度重视《改革方案》任务分工的贯彻落实，指导各级人民法院紧紧围绕党中央决策部署，积极开展生态环境损害赔偿审判工作，创新赔偿协议司法确认程序，依法受理生态环境损害赔偿各类案件，探索完善审判执行规则，为生态环境损害赔偿制度改革提供了有力的司法服务和保障。各级人民法院坚持环境有价、损害担责工作原则，由环境资源审判庭或者专门法庭受理、审理生态环境损害赔偿案件，严肃追究损害生态环境责任者的修复和赔偿责任，确保受损生态环境得到及时有效修复。各地还认真总结审判经验，山东、贵州、云南、江苏等11个省市出台了审理生态环境损害赔偿案件的司法规则，为健全完善生态环境损害赔偿审判规则积累了有益经验。截至目前，各级人民法院共受理省级、市地级人民政府提起的生态环境损害赔偿案件53件，其中受理生态环境损害赔偿诉讼案件20件，审结14件；受理生态环境损害赔偿协议司法确认案件33件，审结21件，为生态环境损害赔偿制度的全面试行提供了有力司法保障和实践支持。
根据《改革方案》部署，最高人民法院将研究制定生态环境损害赔偿司法解释纳入重要工作日程，在认真总结各地法院尤其是试点法院实践经验的基础上，经过反复调研、论证和广泛征求立法机关、行政主管部门、专家学者、全国人大代表、全国政协委员意见，起草制定《若干规定》，从司法解释层面确保党中央关于建立生态环境损害赔偿制度的决策部署落地生根、见效。
二、《若干规定》的法律依据
生态环境损害赔偿制度是生态文明体制改革过程中的新生事物，目前尚无专门的立法规定(民法典侵权责任编(草案)在生态环境损害责任一章专门规定了生态环境损害赔偿责任)。关于生态环境损害赔偿的法律依据，从改革试点之初即存在争议。司法解释起草过程中，有的观点认为，生态环境损害赔偿制度的理论基础在于“利用民法原理思考自然资源所有权的制度建设问题”，应将国家所有权界定为私法所有权的一种专门类型。根据物权法的规定，国家是矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源所有人，但在自然资源受到损害后，却没有权利主体来主张赔偿，生态环境损害赔偿制度的出现弥补了这一空白，因此，物权法应作为主要法律渊源。有的观点认为，民法总则的绿色原则是环境资源保护领域的帝王条款，在无上位法明确规定情况下，可以作为生态环境损害赔偿诉讼的法律依据之一。有的观点认为，侵权责任法作为自然资源和生态环境受到损害的权利主张依据，应当作为生态环境损害赔偿诉讼的法律依据。有的观点认为，环境保护法明确规定了县级以上人民政府的生态环境保护职责，因此，应当作为省级、市地级人民政府提起生态环境损害赔偿诉讼的直接法律依据。有的观点认为，实践中，生态环境损害赔偿案件的审理实质上更多借用或者参考民事诉讼制度，《改革方案》也明确赔偿权利人应及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼，因此民事诉讼法应作为该类诉讼的程序法依据。还有观点认为，省级、市地级人民政府及相关部门、机构是具有行政管理职责的行政机关，其开展生态环境损害赔偿磋商和诉讼活动，兼具行使行政管理权的性质，该类诉讼并非单纯的民事诉讼，不宜将民事诉讼法、物权法、侵权责任法等民事程序和实体法律作为其依据。
经过认真研究，为求同存异、凝聚共识，《若干规定》仅列举环境保护法、民事诉讼法作为生态环境损害赔偿诉讼的法律渊源，同时以“等”字涵盖其他相关法律依据。主要考虑有二：一是环境保护法第五条规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”；第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”；第六十四条规定“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任”。鉴于环境保护法对于地方各级人民政府的环境保护职责以及损害担责的原则作出明确规定，有必要将之作为审理生态环境损害赔偿案件的基本依据。二是《改革方案》规定，“对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认”，“经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行”，“磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或者机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼”。各级人民法院的审判实践也充分表明民事诉讼法亦是生态环境损害赔偿诉讼的程序法依据。审判实践中需要注意的是，虽然《若干规定》仅列明两部法律作为审理生态环境损害赔偿案件的法律依据，但“等”字表明还有其他的相关法律，比如，虽然侵权责任法保护的民事权益限于人身、财产权益，但侵权责任法确定的法律责任聚合与民事责任优先原则、归责原则、责任大小的分配原则、因果关系的推定规则、承担责任的方式等，在多数情况下都可以适用于生态环境损害赔偿诉讼。
三、生态环境损害赔偿诉讼的起诉条件
《若干规定》第1条规定了生态环境损害赔偿诉讼案件的起诉条件，“具有下列情形之一，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼：(一)发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；(二)在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；(三)发生其他严重影响生态环境后果的。前款规定的市地级人民政府包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。”该规定主要包含3个方面的内容。
一是明确了有权提起生态环境损害赔偿诉讼的原告范围。依据《改革方案》关于赔偿权利人的规定，《若干规定》明确可以提起生态环境损害赔偿诉讼的原告包括省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。同时，明确了市地级人民政府包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。需要注意的是，在健全国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级人民政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作。但该试点工作于2018年底结束，已不存在此神情形。
二是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的具体情形。《若干规定》依据《改革方案》规定的追究生态环境损害赔偿责任的适用范围，规定了可以提起诉讼的3种主要情形：(1)发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；(2)在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；(3)发生其他严重影响生态环境后果的。需要注意的是，《若干规定》并未另行明确第3种情形具体包含的内容，主要考虑是，根据《改革方案》要求，各省、自治区、直辖市人民政府均应制定适用于本辖区的具体实施方案。因此，在省级人民政府制定的本行政区域生态环境损害赔偿制度改革实施方案对“发生其他严重影响生态环境后果的”的情形作出具体规定的情况下，原告根据相关规定提起诉讼的，人民法院应依法予以受理。鉴于各地的具体实施方案所确定的情形具有本地特点，司法解释对该条款不再作进一步的细化说明。
三是明确了磋商是提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序。《若干规定》第1条规定：“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。”作为前置程序，原则上只有在经磋商无法达成一致的情况下，赔偿权利人方可提起生态环境损害赔偿诉讼。但实践中，时有污染者或者生态破坏者在造成生态环境损害后下落不明或者故意躲避导致无法进行磋商的情况发生，因此，除了经磋商无法达成一致之外，客观上缺少开展磋商的条件的情况下，赔偿权利人亦应及时提起生态环境损害赔偿诉讼。对于人民法院而言，在立案阶段，只需要审查原告是否提交了与被告进行磋商但未达成一致或者因客观原因无法与被告进行磋商的说明即可。诉讼过程中，如果被告提交证据证明原告的说明是虚构的，明明具备磋商的条件而原告未主动开展磋商的话，则可认定原告尚不具备提起生态环境损害赔偿诉讼的条件。
四、举证责任分配
(一)关于原告的举证责任
依据侵权责任法和相关司法解释规定，结合生态环境损害赔偿诉讼原告掌握行政执法阶段证据，举证能力较强的特点，《若干规定》第6条明确规定：“原告主张被告承担生态环境损害赔偿责任的，应当就以下事实承担举证责任：(一)被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形；(二)生态环境受到损害，以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额；(三)被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。”
关于“其他应当依法承担责任的情形”，主要是指虽未直接实施污染环境破坏生态行为，但依据法律规定应当承担责任的情形。如根据环境保护法第六十五条规定，环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的；根据土壤污染防治法第九十六条规定，土地使用权人因未履行污染防控义务和修复义务承担侵权责任的等。此外，违反法律法规，向他人提供、出售、委托处置、委托运输危险废物或其他污染物的公民、法人和其他组织；违反法律法规，明知他人行为具有污染环境、破坏生态的后果，仍实施向他人出租(借)经营场所、提供经营资质、签订虚假合同等帮助行为的公民、法人和其他组织，也应当属于此种情形。
关于原告所负举证责任的具体内容。最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称环境侵权司法解释)规定，原告需提交生态环境受到损害的证据材料。《若干规定》原条文沿用上述司法解释的规定，但在征求意见的过程中，部分专家提出，仅仅表述为“损害”不够明确，同时具有行政主体资格的原告在诉前往往已经针对损害进行了鉴定评估，其具备提出损害具体数额的能力。《若干规定》吸收了相关意见，将“生态环境受到损害”进一步修改为“生态环境受到损害，以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额”，即原告不仅需要提交生态环境受到损害的证据材料，还需要提交所需修复费用、损害赔偿数额等具体的证明材料。这样从举证责任角度规定原告的义务，有利于负有环境资源监督管理职责的原告积极履行职责，收集证据材料，为进一步查清事实、分清责任打好基础。
关于关联性的问题。司法解释起草过程中，有观点认为，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构一般掌握行政执法阶段的证据，其举证能力高于普通原告，不仅应当对被告实施了相应的行为或者具有依法应当承担责任的情形、生态环境遭到损害、损害的具体程度负有举证责任，还应当提交相关证据材料证明被告的行为和生态环境损害之间具有因果关系。考虑到生态环境损害赔偿诉讼原告的特殊性，由原告举证证明被告行为与生态环境损害之间具有因果关系，具有一定合理性。但鉴于侵权责任法明确规定由被告负责证明其行为与损害之间不存在因果关系，如将该因果关系的举证责任确定由原告承担，将与侵权责任法的现有规定不一致。环境侵权司法解释关于由原告证明污染环境或者破坏生态行为与损害结果之间具有关联性的规定，可以继续适用。
(二)关于被告的举证责任
《若干规定》第7条规定了对被告举证的要求，“被告反驳原告主张的，应当提供证据加以证明。被告主张具有法律规定的不承担责任或者减轻责任情形的，应当承担举证责任。”该条规定，一是明确了被告反驳原告主张的，应当举证证明。这里的“原告主张”即《若干规定》第6条规定的“被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形；生态环境受到损害，以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额；被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性”3种情形。二是延续了侵权责任法对被告减轻免除责任情形的举证责任规定，即“被告主张具有法律规定的不承担责任或减轻责任情形的，应当承担举证责任。”
(三)关于被告行为违法性要件举证责任分配的问题
《改革方案》规定，违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。《若干规定》第11条也规定，被告违反法律法规污染环境、破坏生态的，人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情，合理判决被告承担相应民事责任。因此，生态环境损害赔偿责任需要以被告行为具有违法性为前提，该规定与一般环境侵权诉讼或者民事公益诉讼均有不同，是生态环境损害赔偿诉讼的特殊规定。司法解释起草过程中，对于应当由哪方当事人举证证明被告行为违反法律法规存在不同观点。一种意见认为，根据方案的规定，被告行为违反法律法规是原告主张赔偿的条件之一，应当由原告承担举证责任。另一种意见则认为，鉴于该类案件的特殊性，虽然原告相对于一般侵权案件原告举证能力较强，但环境案件的复杂性决定了仍应合理减轻原告的举证责任，尽可能将之移转至加害人。原告只要能够证明损失后果及该后果极有可能系由被告的行为所造成，其举证责任即已完成，该损害后果非由被告的行为造成以及行为不具有违法性，即存在依法不承担赔偿责任的法定事由，应由被告承担举证责任。如其不能提供充分相反证据，原告的主张即应成立。还有一种观点认为，原告掌握行政执法阶段的证据，应由其举证证明被告行为违反法律法规，不能要求被告对其不违反法律法规这一消极事实承担举证责任，被告可以举证反驳原告该项主张。我们认为，可以根据案件的具体情况，由原告举证证明被告行为违反法律法规规定，同时被告也可以反驳原告主张，举证证明其行为符合法律法规的规定。
五，证据的审查判断
《若干规定》根据生态环境损害赔偿诉讼案件中各类证据的特点，分别就生效刑事裁判涉及的相关事实、行政执法过程中形成的事故调查报告、当事人诉前委托作出的鉴定评估报告等证据的审查判断规则作出明确规定，为准确查明生态环境损害相关事实提供了规范依据。
(一)关于生效刑事裁判涉及的相关事实
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称民诉法解释)第93条规定：“下列事实，当事人无须举证证明：(一)自然规律以及定理、定律；(二)众所周知的事实；(三)根据法律规定推定的事实；(四)根据已知的事实和日常生活经验法则推定出的另一事实；(五)已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实；(六)已为仲裁机构生效裁决所确认的事实；(七)已为有效公证文书所证明的事实。前款第二项至第四项规定的事实，当事人有相反证据足以反驳的除外；第五项至第七项规定的事实，当事人有相反证据足以推翻的除外。”《若干规定》第8条第1款重申：刑事裁判确认的事实在生态环境损害赔偿案件中当事人无需举证证明。刑事诉讼对证据的审查标准最为严格，依据刑事诉讼法的相关规定，只有经过法定程序查证属实的证据证明定罪量刑的事实达到足以排除合理怀疑的程度，方可认定为证据确实、充分。生态环境损害赔偿诉讼案件属于民事案件范畴，应适用民事诉讼高度盖然性的证明标准。即如果一方当事人提出的证据能够证明争议事实的发生具有高度可能性的，法官即可予以确认。因此，对于已为发生法律效力的刑事裁判所确认的事实，除非对方提出了相反证据足以推翻该事实，当事人在生态环境损害赔偿诉讼中是无须举证证明的。《若干规定》第8条第2款规定，对刑事裁判未予确认的事实，当事人提供的证据达到民事诉讼证明标准的，人民法院应当予以认定。该规定也是基于刑事诉讼和民事诉讼不同的证明标准，对于一些在刑事诉讼中已经主张，但因尚未达到刑事诉讼证明标准而未予确认的事实，如果在生态环境损害赔偿诉讼中，原告提供的证据符合民事诉讼证明标准的，人民法院可以予以确认，并作为承担生态环境损害赔偿责任的事实根据。司法解释起草过程中，有意见认为，应当区分刑事裁判中的有罪事实和无罪事实，分别规定在生态环境损害赔偿诉讼中的认定规则。对此，我们考虑到以下因素，在该条中未作区分：(1)关于在先刑事案件裁判认定事实对在后民事诉讼的证据效力问题，学界有不同的观点，实践中情形较为复杂，尚未形成统一认识，在条文表述时也难以做到严谨和周延。(2)依据民诉法解释的规定，生效裁判所确认的事实具有免证效力，未区分有罪事实还是无罪事实。(3)刑事案件与民事案件证明标准不同，相关事实只要符合民事诉讼证明标准，即使刑事裁判未予认定，仍然在民事诉讼中可以认定并据以追究民事责任。该条的目的是明确民事法官在生效刑事裁判认定事实基础上，可以依照民事诉讼证明标准认定相关事实。(4)《若干规定》主要解决生态环境损害赔偿案件的受理和审理问题，与在先刑事裁判认定事实的协调并非本规定解决的重点问题，可在其他专门司法解释中予以研究明确。
(二)关于行政执法过程中形成的事故调查报告等证据
实践中，负有相关环境资源保护监督管理职责的部门在行政执法过程中可能会形成事故调查报告、检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等，是上述机关在其职责范围内依据规范程序就相关专业性问题制作的材料，是行政执法过程中的第一手资料，具有专业性和及时性。民诉法解释第114条规定：“国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，但有相反证据足以推翻的除外。必要时，人民法院可以要求制作文书的机关或者组织对文书的真实性予以说明。”环境侵权司法解释第10条规定：“负有环境保护监督管理职责的部门或者其委托的机构出具的环境污染事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据等，经当事人质证，可以作为认定案件事实的根据。”可见，负有环境资源保护监督管理职责的部门依照法定程序和方式作出的环境污染事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据等，属于公文书证的范围，适用公文书证的证据规则。而负有环境资源保护监督管理职责的部门委托的机构出具的上述报告、数据等，其制定主体虽不属于上述具有社会公信力或者公共信用的公共管理机关的范畴，但其出具的报告、数据等在环境污染行政执法中也被作为重要的证据使用，与环境资源保护监督管理职责的部门出具的报告、数据等并无本质不同，故也可以认为属于公文书证的范畴。因此，《若干规定》第9条明确了“负有相关环境资源保护监督管理职责的部门或者其委托的机构在行政执法过程中形成的事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等，经当事人质证并符合证据标准的，可以作为认定案件事实的根据。”
在审判实践中需要注意：第一，上述证据限于环境资源保护监督管理职责的部门或者委托的机构在其职权范围之内依照法定程序所作出的证据。第二，本条明确规定上述证据需经当事人质证并符合证据标准的，可以作为认定案件事实的根据。换言之，质证程序是认定上述调查报告等最终具有证据效力的必经程序，在上述证据符合证据资格的前提下，经庭审质证，证据符合真实性、合法性、关联性要求的，人民法院应当认定其具有证明力，才可以作为认定案件事实的根据。
(三)关于当事人诉前委托作出的鉴定评估报告等证据
原告与被告在诉前进行磋商是提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，在此期间往往要委托具备环境司法鉴定资质的鉴定机构出具鉴定意见。《若干规定》第10条规定：“当事人在诉前委托具备环境司法鉴定资质的鉴定机构出具的鉴定意见，以及委托国务院环境资源保护监督管理相关主管部门推荐的机构出具的检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等，经当事人质证并符合证据标准的，可以作为认定案件事实的根据。”诉前磋商作为生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，在实践中发挥的积极作用，增强了行政机关积极履行环境资源保护监督管理职责的积极性，推动赔偿义务人尽快修复受损生态环境。司法解释起草过程中，有观点认为，当事人应当在诉前磋商阶段共同委托鉴定，减少诉讼过程中对鉴定意见的争议。但我们考虑到，如果被告不同意原告在诉前磋商阶段共同委托，就无法达成磋商协议，会阻碍双方当事人尽快达成协议、尽快修复生态环境的根本目的，影响磋商效果。而且双方在诉讼阶段仍然可以申请人民法院委托鉴定，不影响双方的权利。因此，《若干规定》未规定诉前当事人必须共同委托鉴定。此外，本条规定了两类机构：一是具备环境司法鉴定资质的鉴定机构。司法部正在开展环境司法鉴定机构的资质审核，目前全国已经备案111家环境司法鉴定机构供当事人选择。二是国务院环境资源保护监督管理相关主管部门推荐的机构。司法部对于环境司法鉴定机构的资质审核工作尚未完成，实践中还有原环境保护部推荐的机构接受当事人或者法院的委托出具检验报告、检测报告、评估报告等。在环境司法鉴定机构资质审核工作尚未完成之前，国务院环境资源主管部门推荐的机构出具的上述报告经过质证并符合证据标准的，可以作为认定案件事实的根据。
六、赔偿责任体系
《若干规定》基于生态环境损害赔偿此种特殊性损害救济的需要，解释性表述生态环境损害赔偿责任体系。第11条规定：“被告违反法律法规污染环境、破坏生态的，人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情，合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。”
第一，将恢复原状责任方式解释并表述为“修复生态环 境”。这种新型表述着重强调生态环境损害的重点，不仅仅是恢复原状，更要从修复生态环境的角度考虑如何恢复原状。我们作这种表述性解释是基于公共利益救济的特殊需要，对民法总则、侵权责任法中“恢复原状”这一责任的字面含义进行的具体化阐释。之所以在语境中对恢复原状进行解释，主要考虑到在民法、侵权法领域，对恢复原状的内涵、外延与在环境法领域对其内涵、外延的理解是各有侧重点与区别的。为了更好地在生态环境损害赔偿领域适用恢复原状责任方式，从修复角度解释恢复原状为“修复生态环境”，突出了修复生态环境的诉讼目的。司法解释起草过程中，有观点认为，可以沿用恢复原状责任承担方式。我们认为，虽然“恢复原状”和“修复生态环境”两者本质相同，但侧重点略有不同。一是生态环境损害赔偿制度以修复生态环境为制度价值和追求。生态修复是出发点和落脚点，将“恢复原状”责任中的“恢复”解释为“修复”，内涵更为丰富，除了包含自然恢复，还包括人工修复；除了包括原地原样恢复，还包括异地恢复。二是生态环境损害赔偿案件核心是对生态环境的修复，将“恢复原状”责任中的“原状”表述为“生态环境”，突出了恢复对象是生态环境，对生态环境的修复要考虑生态系统的价值和服务功能，目标是将生态环境恢复到原有的功能或者状态。充分运用文义解释的方法，确定在生态环境损害赔偿领域恢复原状的具体理解，有利于在专业领域对恢复原状责任的运用。
第二，强调了修复生态环境责任形式的使用，突出修复生态环境和赔偿生态环境的服务功能损失在责任体系中的重要地位。司法解释起草过程中，有观点提出，一般而言，对损失应当以赔偿为主要的责任方式。我们认为，就生态环境损害赔偿的主要目的而言，应当以修复生态环境作为首选责任承担方式，在无法修复的情况下，可以采取赔偿损失的方式予以弥补。而这两种方式作为生态环境损害赔偿案件最主要的责任形式应当予以强调。因此，我们将责任承担方式的顺序进行了调整，将修复生态环境、赔偿损失调整到其他责任方式之前，突出这两种主要责任方式。
第三，以生态环境是否得到修复为标准完善赔偿责任的内容。《若干规定》根据生态环境是否能够修复这一标准对损害赔偿责任内容进行分类规定：一是生态环境可以修复的情况。《若干规定》第12条规定：“受损生态环境能够修复的，人民法院应当依法判决被告承担修复责任，并同时确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用，修复期间的监测、监管费用，以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等。原告请求被告赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失的，人民法院根据具体案情予以判决。”二是生态环境无法修复或者无法完全修复的情况。《若干规定》第13条规定：“受损生态环境无法修复或者无法完全修复，原告请求被告赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失的，人民法院根据具体案情予以判决。”三是综合以上两条可以得知，在受损生态环境无法完全修复的情况下，即受损生态环境部分可以修复、部分不能修复，赔偿义务人需要同时承担可修复部分的修复义务以及支付可修复部分在修复期间的生态环境服务功能损失；不可修复部分，则需支付永久性损害造成的损失赔偿资金。此外，我们根据生态环境部和专家意见，首次将修复效果后评估费用纳入修复费用范围。
第四，明确赔偿资金的管理使用依据。《若干规定》第15条与土壤污染防治法关于建立土壤污染防治基金等规定相衔接，规定赔偿资金应当按照法律、法规、规章予以缴纳、管理和使用。土壤污染防治法第七十一条第一款规定：“国家加大土壤污染防治资金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复以及政府规定的其他事项。”符合土壤污染防治法规定的情形且该省设立有土壤污染防治基金的，赔偿资金可以直接交纳至相关基金。在其他情况下，则按照法律、法规、规章予以缴纳、管理和使用。
无论是社会组织、人民检察院提起的公益诉讼还是省级、市地级人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼，都会涉及环境损害赔偿资金的管理和使用问题。各地法院要依据自身情况，在现有法律以及国家政策框架范围内，研究各类诉讼中生态修复资金的管理机制，总结司法实践中的有益经验，探索设立生态环境修复专项基金或专项资金账户，接收生效判决判令被告承担的生态环境修复费用以及生态环境修复期间服务功能损失赔偿金等款项；探索生态损害赔偿诉讼中生态损害无法修复、赔偿资金上缴国库后的替代性修复资金使用问题，配合有关部门监督赔偿资金的使用。在地方政府和财政部门推动下，云南省昆明市，贵州省贵阳市，江苏省无锡市、徐州市、泰州市等进行了有益的探索，其先后依托财政部门建立了环境公益诉讼专项资金账户，受领生效判决判令被告承担的生态环境修复费用以及服务功能损失赔偿金等款项，推动及时修复受损生态环境的诉讼目的实现，有效保护了生态环境公共利益。山东省也探索设立了统一财政账号管理生态环境损害赔偿和修复资金。总体而言，只要是与生态环境损害赔偿制度、环境公益诉讼制度的设立目的不相违背，适合当地情况且有利于执行的资金使用管理制度，都在允许探索的范围内。如果本地区有生态环境损害赔偿诉讼或者环境公益诉讼专项资金账户，可以将上述资金或者费用交纳至该账户，专项用于案涉生态环境修复工作。
七、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接和协调
(一)明确两类案件分别立案后由同一审判组织审理
在生态环境损害赔偿诉讼试点期间，部分试点法院受理了针对同一生态环境损害行为提起的生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼，两种诉讼应如何进行衔接和协调，在实践中产生了不同的认识。有的观点认为，两类诉讼针对的侵害行为或者事件是相同的，可以合并审理。有的观点认为，两类诉讼请求和具体内容有一定重合也有一定区别，不宜合并审理。我们认为，鉴于生态环境损害赔偿诉讼尚处于试点期间，为了更好地探索程序规则，厘清两类案件在归责原则、举证责任、事实认定、裁判内容等法律适用上的异同与协调，同时也是为了避免关联案件在认定事实和裁判意见上的冲突，应当将两类案件分别立案，并由受理生态环境损害赔偿诉讼法院的同一审判组织一并审理。
(二)明确两类案件的审理顺序
从环境治理体系角度看，地方各级人民政府是宪法规定的地方国家权力机关的执行机关，依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作。省级、市地级政府作为对本行政区域的环境质量负责的责任主体，应当对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。政府主导、行政优先是生态环境损害赔偿制度的特点。
《若干规定》规定省级、市地级政府及其指定的相关部门、机构可以作为生态环境损害赔偿诉讼案件的原告，是落实两级政府环境资源保护行政管理职责的需要。同时，省级、市地级政府负责环境资源保护监督管理的部门具有较强专业性和组织修复生态环境的能力。为促进受损生态环境的及时有效修复，《若干规定》第17条明确：“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。”
司法解释起草过程中，对于前诉的诉讼请求可以涵盖后诉请求的情况下，后诉应当裁定终结诉讼还是裁定驳回起诉的问题存在争议。一种观点认为，终结诉讼是基于诉讼请求已被前案涵盖，丧失诉的利益的情况下，无继续审理必要而采取的结案方式，考虑到如果单独审理环境民事公益诉讼案件，诉讼请求是可能得到支持的，裁定终结诉讼可以保护环境民事公益诉讼原告的积极性，避免否定性评价。另一种观点认为，在生态环境损害赔偿诉讼审结后，如果环境民事公益诉讼的诉讼请求已被涵盖，则可以裁定驳回起诉。事实上，由于环境民事公益诉讼原告的诉讼请求中往往包括该原告为该案件支出的检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用等，这些费用以及被告应当在环境民事公益诉讼中负担的诉讼费用是不能为前诉所涵盖的，以上假设的前诉请求涵盖后诉请求的情况常常不会存在。鉴于协调两类诉讼关系的案例和经验尚不丰富，实践中还有没有其他具体情况有待观察，《若干规定》对此暂未涉及，为实践探索留下空间。
审判实践中需要注意的是，第一，要厘清诉讼请求：涵盖的内容。当前对不能被涵盖的诉讼请求具体指什么，认识不一，实践中的情况也比较复杂：一是诉讼请求是不同的种类；二是诉讼请求数额不同；三是发现新的证据并据此提出的诉讼请求；四是诉讼请求系基于超出前案审理范围的事实；五是发生新的损害事实并据此提出的诉讼请求。我们认为，上述5种均属于不能被涵盖的诉讼请求，均应当继续审理，根据当事人提交的证据认定事实，适用法律，作出裁判。第二，要合理引导3类主体起诉，促进生态环境保护形成合力。从督促政府积极提起生态环境损害赔偿诉讼的角度考虑，结合《改革方案》中关于“鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼”的要求，在法律规定的机关、社会组织或者人民检察院已经提起环境民事公益诉讼的情况下，鼓励政府通过支持起诉方式参加诉讼，无需再提起生态环境损害赔偿诉讼。
(三)明确裁判生效后两类案件的衔接规则
为了平等保护各类主体的诉权，避免相关民事主体因同一损害生态环境行为被重复追责，《若干规定》第18条明确，“生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。”
(四)明确实际支出应急处置费用的机关提起的追偿诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的关系
《若干规定》第19条明确，“实际支出应急处置费用的机关提起诉讼主张该费用的，人民法院应予受理，但人民法院已经受理就同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件且该案原告已经主张应急处置费用的除外。生态环境损害赔偿诉讼案件原告未主张应急处置费用，因同一损害生态环境行为实际支出应急处置费用的机关提起诉讼主张该费用的，由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。”该条有3层含义：一是明确实际支出应急处置费用机关的追偿权利，明确实际支出应急处置费用的机关起诉的，人民法院应当受理；二是为避免重复主张，规定如生态环境损害赔偿诉讼原告已经主张这部分费用的，则不予受理实际支出费用的机关的起诉；三是为协调两类诉讼的审理，明确如生态环境损害赔偿诉讼原告未主张这部分费用而实际支出的机关起诉主张的，由受理损害赔偿诉讼的人民法院一并受理，并由同一审判组织审理。
八、磋商协议的司法确认程序
《若干规定》第20条明确规定，经磋商达成生态环境损害赔偿协议的，当事人可以向人民法院申请司法确认。同时，该条还规定了赔偿协议的公告、审查以及裁定内容和公开要求，为生态环境损害赔偿协议的司法确认提供了规范依据。磋商是生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，在实践中，不少生态环境损害问题通过磋商达成了赔偿协议，赔偿义务人及时对生态环境进行修复，产生了良好的社会效果。《若干规定》及时回应审判实践需要，规定了磋商达成赔偿协议的司法确认程序：一是明确赔偿协议司法确认的公告制度。全国首例由省级人民政府提出申请的生态环境损害赔偿协议司法确认案件中，清镇市人民法院受理司法确认申请后，在贵州省法院门户网站将各方达成的《生态环境损害赔偿协议》、修复方案等内容进行了为期15天的公告，有效地保障了公众的知情权、参与权和监督权。这一司法实践探索被《改革方案》及《若干规定》所肯定和采纳。二是明确了法院的审查义务。法院在受理生态环境损害赔偿协议司法确认案件后，依法就协议的内容是否违反法律法规强制性规定，是否损害国家利益、社会公共利益进行司法审查并依法作出裁定。此外，为了加大生态环境案件的公众参与，监督生态环境损害赔偿磋商协议的落实情况，明确了确认生态环境损害赔偿协议效力的裁定书应当载明案件基本事实和协议内容等，进一步规范裁定书的体例和制作要求。三是规范生态环境损害赔偿协议司法确认的效力和规则。人民法院通过对生态环境损害赔偿协议的司法确认，赋予赔偿协议强制执行效力，对拒绝履行、未全部履行经司法确认的生态环境损害赔偿协议的，当事人可以向人民法院申请强制执行，促进赔偿协议的有效履行和生态环境修复工作的切实开展。
审判实践中需要注意的是，《改革方案》明确磋商协议的司法确认要依据民事诉讼法的规定进行，但现行法律并无关于磋商协议司法确认的相关规定。而民事诉讼法第一百九十四条规定了基层人民调解组织参与达成的调解协议的司法确认程序。我们认为，不能简单适用该规定，可以参照适用该规定的相关内容，进一步研究磋商协议司法确认程序。主要理由是基层人民调解组织参与达成的调解协议与磋商达成赔偿协议不同：一是参与主体双方地位不同，生态损害赔偿协议是省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构为了履行职责，与赔偿义务人之间因生态环境损害赔偿而达成的损害赔偿协议，省级、市地级人民政府代表国家自然资源和生态环境保护者，具有一定行政管理职权属性；人民调解协议是经人民调解委员会调解平等主体之间达成的调解协议。二是参与机构不同。《改革方案》规定了诉前磋商程序，该种磋商在赔偿权利人和赔偿义务人之间进行，也可以委托与生态环境保护或者赔偿修复有关联的部门作为中间人参与磋商；人民调解是指在人民调解委员会主持下，通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。实践中，人民法院可以对生态环境损害赔偿协议司法确认的具体程序进一步探索，包括级别管辖、审判组织、审查内容等，条件成熟时可就此提出立法建议，明确相关程序。
（作者单位：最高人民法院，最高人民法院，最高人民法院）
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