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《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》理解与适用
文/韩晓峰；傅铎；李薇薇
作者单位：最高人民检察院侦查监督厅
2015年底，国家食品药品监督管理总局(以下简称食药监总局)、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全委员会办公室联合发布了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称《办法》)。《办法》明确了危害食品药品涉嫌犯罪案件的移送程序、移送条件、法律监督、涉案物品检验与认定等问题，从顶层设计的高度完善了食品药品监管领域“两法衔接”长效机制，对全面推动行政执法与刑事司法衔接机制的建立与完善将起到“破冰”的作用，具有标志性意义。检察机关在“两法衔接”工作中如何履行法律监督职能，《办法》就相关问题进行了规范。为便于检察人员准确理解和适用《办法》，更好地发挥检察职能作用，促进“两法衔接”机制特别是在食品药品监管领域的无缝对接，现就《办法》规定的相关问题作简要解读。
一、起草背景和过程
近年来，危害食品药品安全的违法犯罪行为时有发生，诸如“三聚氰胺”乳制品、福喜公司使用过期劣质肉事件，尤其近期山东发生的非法经营疫苗系列案件、上海发生的假奶粉事件等，不仅危害人民群众的生命安全和身体健康，而且在某种程度上造成了社会恐慌，严重损害了政府公信力。为维护人民群众的切身利益，保证“舌尖上的安全”与用药安全，近年来，食品药品监督管理部门(以下简称食药监部门)、公安机关、检察机关发挥各自的职能优势，针对不同重点，开展了各种形式的打击危害食品药品安全违法犯罪专项活动。实践中，一些问题也逐渐暴露出来，比如行政执法中获取的证据不能顺利转化为刑事证据，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件少，行政处罚和刑事处罚衔接不畅，涉案物品检验检测难、鉴定认定难，刑事诉讼中因认识分歧致使惩治不力，等等。
为解决执法司法实践中遇到的突出问题，进一步增强依法打击危害食品药品安全犯罪的合力，食药监总局和公安部按照中央改革任务以及分工要求，已在较早时间前牵头启动了食品药品行政执法与刑事司法衔接机制规范性文件的起草工作。2015年11月，形成了《办法》初稿，征求最高检意见。最高检经认真研究，认为有三个方面的问题需要在《办法》中予以明确规定：一是如何发挥检察机关在“两法衔接”中的法律监督作用；二是完善检察机关对涉嫌食品药品犯罪案件建议移送、监督立案等重要程序；三是建立“两法衔接”信息共享机制。最高检侦查监督厅就上述问题提出了明确意见，增加在《办法》初稿中，并先后征求了最高检公诉厅、法律政策研究室及15个省级检察院侦查监督部门的意见，三次听取会签单位相关同志的意见。会签单位的同志本着认真负责、求同存异、切实管用的原则对文稿进行逐条研究修改，并很快达成了一致意见，于2015年12月22日联合将《办法》下发执行。
二、起草中总体把握的几个问题
《办法》在起草过程中，坚持问题导向和底线思维，从解决工作困难和问题出发，从抓住关键环节入手，着力构建“两法衔接”长效机制，努力为完善食品药品监管体系、为依法惩治危害食品药品安全违法犯罪提供执法依据和制度支撑。
(一)落实好习近平总书记对食品药品安全工作“四个最严”指示的要求。2013年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记指出，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。时隔一年半，中共中央政治局于2015年5月29日就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习时，习近平总书记再次强调，用“四个最严”要求，切实加强食品药品安全监管。《办法》作为科学完善的食品药品安全治理体系的有机组成部分，坚决落实“四个最严”要求，加大各个环节执法力度，至少在机制上落实“最严厉的处罚”的要求。
(二)为整个行政执法领域“两法衔接”长效机制的建立与完善起到示范作用。十八届四中全会提出“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”的明确要求。《办法》作为四中全会后“两法衔接”首个机制建设成果，充分发挥检察机关的法律监督职能，从食品药品监管领域开启破冰之旅，探索建立完善整个行政执法领域“两法衔接”长效机制的经验，对解决长期以来存在的“发现线索难、立案监督难、监督处理难”问题，具有推动和示范作用。
(三)通过严格规范办案，实现执法司法无缝衔接。2011年2月通过的刑法修正案(八)，对涉及食品药品犯罪的有关条文予以修订，修改完善了生产销售假药罪、生产销售不符合食品安全标准的食品罪、生产销售有毒有害食品罪三个罪名，新增食品安全监管失职罪，加强了对食品药品安全的刑法保护。最高人民法院、最高人民检察院共同研究制定司法解释，于2013年5月发布《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，2014年11月发布《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，指导司法实务部门准确适用法律。2015年4月新修订的食品安全法和药品管理法公布，进一步完善了食品药品执法依据。《办法》作为指导执法办案的制度规范，充分考虑了相关法律、司法解释的重要意义，力促行政执法活动要敏锐发现可能存在涉嫌犯罪问题，及时移送案件，及时立案侦查，提高案件质量，保证打击效果。
三、《办法》主要内容及说明
《办法》共39条，分为总则、案件移送与法律监督、涉案物品检验与认定、协作配合、信息共享、附则六章，体现和吸收了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院第310号令)、《中共中央办公厅国务院办公厅转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》(中办发〔2011〕8号)的精神和内容，对基层执法办案过程中遇到的普遍性问题进行规范，起到统一标准、统一认识、统一操作的作用。与检察工作密切相关的主要有以下几个方面。
(一)关于总则的规定
1.明确了适用主体和案件范围。《办法》第二条规定，《办法》适用于各级食药监部门、公安机关、检察院、法院，上述主体在办理涉及食品(含食品添加剂)、药品、医疗器械、化妆品行政执法和刑事犯罪案件时，应当遵从和执行本《办法》。也就是说，相应各个环节的执法司法活动，《办法》对其均有约束力，意在消除衔接过程中的阻滞。
2.提出了“两法衔接”机制建立的基本要求。《办法》第三条对各级食药监部门、公安机关、检察机关、法院完善“两法衔接”机制作出具体规定，即建立健全线索通报、案件移送、信息共享、信息发布等工作机制，由此实现行政处罚和刑事处罚的无缝对接。
3.界定了检察机关法律监督的范围和对象。《办法》第四条规定，检察机关对食药监部门移送涉嫌犯罪案件活动和公安机关对移送案件的立案活动，依法实施法律监督。这部分内容规定在总则中，确立了相关涉嫌犯罪案件的移送、立案活动接受检察监督的原则，突出了检察机关在食品药品“两法衔接”机制中的重要作用，也准确地将这种监督职能定位于对行政执法权和侦查权运行的保障和补充，体现了检察监督突出重点、有节制、讲方式、重成效的监督原则。
(二)关于案件移送与法律监督的规定
1.明确了公安机关对食药监部门移送案件的立案期限，解决了检察机关对公安机关长期不作出立案决定导致难以启动立案监督的实践难题。《办法》第九条规定，公安机关对于食药监部门移送的一般和重大涉嫌犯罪案件，分别应当在10日内和30日内作出是否立案的决定，特殊情况下报经上一级公安机关批准，可再延长30日，并在第十条中规定了逾期未作出是否立案决定的救济途径。目前，刑事诉讼法对立案前的审查期限没有作出规定，公安部出台的《公安机关办理刑事案件程序规定》对行政执法机关移送的案件，规定公安机关应当自接受案件之日起3日以内进行审查，但未规定作出是否立案决定的期限。于是，实践中出现公安机关接受移送后长期不作出是否立案决定的情形，对此应不应该进行立案监督，各地做法不一，比较混乱。制定《办法》时，参照《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》(公通字〔2005〕101号)有关立案审查时限的内容，经多次磋商形成了现行条文。
2.明确了食药监部门、公安机关向检察机关抄送有关材料的要求。《办法》第七条、第九条中均作出相应规定，即食药监部门移送涉嫌犯罪案件，公安机关对移送的案件作出立案、不予立案、撤销案件决定的，要抄送检察机关，以保证检察机关及时掌握情况，实时启动监督程序。
3.规定了检察机关监督食药监部门移送涉嫌犯罪案件的程序和效力。《办法》第八条规定，检察机关发现食药监部门不依法移送涉嫌犯罪案件线索的，可以派员调阅、查询有关案卷材料；认为涉嫌犯罪的，应当提出建议移送的检察意见。食药监部门要在3日内将案件移送公安机关，并将执行情况通知检察机关。对具体调查方式、检察意见的效力予以规定，有利于取得食药监部门的配合，减小了检察机关的调查难度，增加监督的刚性。
4.细化了食药监部门建议检察机关立案监督的范围和应提供的材料，规范了食药监部门移送案件与检察机关法律监督之间的衔接问题。《办法》第十条规定，对于公安机关逾期未作出是否立案决定，以及对不予立案决定、复议决定、立案后撤销案件决定有异议的，食药监部门可以建议检察机关予以立案监督。第十一条列举了食药监部门建议立案监督时应当提供的文书和材料，以便于检察机关全面审查、客观判断。
5.强化了刑事处罚和行政处罚的双向衔接。第十四条规定，检察机关对作出不起诉决定的案件、法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件，需要依法给予行政处罚的，应当及时移交给食药监部门，同时可以提出检察意见或者司法建议。这体现了食品药品犯罪案件刑事处罚和行政处罚双重适用的原则，增强了打击违法犯罪的彻底性。
6.明确了特殊类型案件的管辖。《办法》第十六条规定，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门联合印发的《关于办理流动性、团伙性、跨区域性犯罪案件有关问题的意见》(公通字〔2011〕14号)有关管辖的规定，适用于危害食品药品安全犯罪案件。实践中，大量案件存在生产、储藏、运输、销售、结算行为分布在不同地域的情形，办案部门因管辖问题的认识分歧导致部分案件未能及时有效查处。《办法》对此类案件的管辖原则予以规定，检察机关在开展批捕、起诉、监督工作时就有了明确依据。
7.强调了惩治、预防职务犯罪的要求。《办法》第二十九条规定，食药监部门和公安机关办案中发现涉嫌职务犯罪的线索，应当及时向检察机关移送。此规定不光是为了体现检察机关查办职务犯罪的职能，更重要的是发挥警示作用，提醒行政执法人员在履行职责时切记不可失职渎职。
(三)关于证据资格和涉案物品检验检测与认定的规定
1.确立了行政执法获取的部分非言词证据在刑事诉讼中的证据资格。针对实践中危害食品药品安全犯罪案件的特殊性，根据最高法的意见，《办法》第十八条规定，除了物证、书证、视听资料、电子数据外，检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，经公安机关、检察机关审查，法院庭审质证确认，可以作为证据使用。这一规定，解决了重复检验鉴定、勘验检查浪费司法资源，降低诉讼效率，或者因失去重新取证条件导致的案件难以处理等问题。而且通过强调这类证据必须经过司法审查才能取得证据资格，既可防止因证据把关不严造成案件质量不高的问题，又提高了打击犯罪的效率。
2.明确了食药监部门协助开展检验检测的责任和义务。《办法》第十九条、第二十条规定，食药监部门应当向公安机关、检察院、法院及时通报食品药品检验检测机构名单、检验检测资质及项目，按照刑事案件办理的时限要求提供检验结论、认定意见，意在解决检不了、检得慢、鉴定机构不足、鉴定意见与证据规格、证据效力不匹配等问题。规定由食药监部门承担相关费用，从经费保障方面减轻了公安机关办案时的负担，顺应了基层的强烈呼声。
3.明确了抽样检验检测的条件和效力。《办法》第二十一条规定，同一批次或同一类型的涉案食品药品，因数量较大等原因无法进行全部检验检测时，根据办案需要，食药监部门可以依法进行抽样检验检测，其结果可以作为该批次或该类型全部涉案产品的检验检测结果，公安机关、检察院、法院在刑事诉讼中予以认可。为保证结果的客观性、公正性、科学性，同时规定抽样检验检测必须符合行政执法规范要求。
4.列举了可以直接出具认定意见的情形。《办法》第二十二条规定，涉案食品属于病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜、禽、兽、水产动物及其肉类、肉类制品和属于国家为防控疾病等特殊需要明令禁止生产、销售的食品，食药监部门可以直接出具“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”的认定意见并说明理由。《办法》第二十三条规定，涉案药品属于国务院药品监督管理部门规定禁止使用的，属于依照药品管理法必须批准而未经批准生产、进口，或者依法必须检验而未经检验即销售的，属于使用依照药品管理法必须取得批准文号而未取得批准文号的原料药生产的，属于所标明的适应症或者功能主治超出规定范围的几种情形，地市级以上食药监部门可以直接出具“按假药论处”的认定意见并说明理由，确有必要的还应当载明检测结果。上述规定，是在遵从立法原旨的基础上，按照逻辑推定有效提高了诉讼效率，纠正了实践中部分人员机械执法、片面依赖检验鉴定办案的认识误区，并通过设定说明理由和必要时载明检测结果的义务对认定意见予以规范。
5.确定了未建立食品安全标准检验方法时的检验认定原则。检验检测涉及的项目和方法，一般情况下应当按照国家认可的标准进行，但对尚未建立标准检验方法的，可以比照最相类似的标准检验，仍无法得出明确结论的，采用专家意见。《办法》第二十四条规定，相关检验检测机构可以采用非食品安全标准等规定的检验项目和检验方法对涉案食品进行检验，其结果在定罪量刑时予以参考。通过检验仍不能得出明确结论的，由食药监部门组织专家对涉案食品进行评估认定，专家意见可作为定罪量刑的参考。通过上述步骤和方法，可以有效解决无据可依、打击不力的问题。
6.明确要求食药监部门应当按照法律法规规定的格式出具认定意见。《办法》第二十五条规定，食药监部门对于假药案件，劣药案件，生产、销售不符合安全标准的食品案件，生产、销售不符合标准的医用器材案件，必须写明认定涉嫌犯罪应当具备的结论性意见。之前，因为食药监部门出具的认定意见没有统一格式要求，最后的结论性意见不明确，造成在刑事诉讼中既不能认定构成犯罪也不能排除构成犯罪的可能性，影响到对违法犯罪者的处罚。经过统一认识，《办法》作出了现行规定，尽力消除司法实践中的障碍。
(四)关于协作配合的规定
1.制定专业咨询和信息发布制度。《办法》第三十条和第三十二条规定，食药监部门、公安机关、检察院、法院要加强协作配合，相互之间应当及时全面地回复专业咨询，并建立案件信息发布的沟通协作机制，防止单方面行动出现偏差，给其他机关的工作造成被动，或是给案件查办造成不利影响。
2.建立联合督办与联席会议工作机制。《办法》第三十一条规定，对在全国范围内有重大影响的案件等四类重大案件，由国家食药监总局、公安部、最高人民检察院联合督办，其他重大案件，由负有对下指导职责的食药监部门、公安机关和检察机关联合督办。并且，联合督办的重要案件信息应当联合发布。第三十三条规定了各级食药监部门、公安机关、检察院定期召开联席会议，通报案件办理工作情况，研究解决重大问题的机制。需要注意，法院因为处在刑事诉讼的最终环节，其本身是裁判者，不宜参加联合督办、联席会议。
(五)关于信息共享的规定
明确了信息共享的内容和要求，重在解决实践中检察机关监督线索发现难、监督渠道偏窄的问题。《办法》专设“信息共享”一章，专章规定各级食药监部门、公安机关、检察院建设、运用、管理“两法衔接”信息共享平台的责任，提出了“逐步实现涉嫌犯罪案件的网上移送、网上受理和网上监督”的目标。为增强可操作性，《办法》第三十六条和第三十七条，明确规定了信息录入期限、录入内容和分析通报事项，要求已经接入信息平台的食药监部门、公安机关、检察院，应当在7日内分别录入有关信息，并且定期汇总分析，为决策部署工作提供依据；未建成信息平台的，应当及时相互通报信息。
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