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《最高人民法院关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》的理解与适用
刘峥 何帆 危浪平
2020年3月，中共中央办公厅印发《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》（以下简称《意见》），就进一步深化司法责任制综合配套改革作出部署。为确保党中央关于司法体制改革的重大决策部署和《意见》提出的各项任务举措在人民法院不折不扣落到实处，最高人民法院日前印发《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），围绕加强法院政治建设、健全审判监督管理、强化廉政风险防控、推进人事制度改革、优化司法资源配置等5大方面提出28项配套举措。现就《实施意见》的起草思路和若干重要问题说明如下：
一、《实施意见》起草的总体思路
《实施意见》是深入贯彻落实中央关于深化司法责任制综合配套改革部署的重大举措，也是今后一个时期人民法院全面落实司法责任制的重要指引，其起草的总体思路是：
一是紧紧围绕中办《意见》要求，对标对表各项改革任务，结合前期改革进展，逐项予以细化，提出配套举措。
二是结合各地改革实际，统筹考虑前序改革和后续举措的关系，推动各项制度更加成熟、更加定型。已有规定的不再重复，需要完善的进一步优化调整，落实不到位的加强指引督促，实践探索可行的推动巩固成型。
三是充分考虑改革举措的针对性和可操作性，强调总体规划和实践推进相结合，结合不同层级法院职能定位，明确各自主体责任和对应改革举措，便于操作实施。
四是对于尚未成熟的改革举措，采用倡导性、指引性规定，不强推硬上，为地方法院进一步完善相关制度预留政策空间和探索余地。
二、关于加强人民法院政治建设
人民法院首先是政治机关，要强化政治机关意识教育，严明党的政治纪律和政治规矩，坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。结合人民法院政治建设实际，《实施意见》旗帜鲜明地提出，坚持把党的政治建设摆在首位，坚持突出政治标准选任用人，全面落实从严治党主体责任。坚持把党的领导贯穿于司法改革全过程，深刻把握全面落实司法责任制和严格执行民主集中制的关系，确保人民法院依法独立公正行使审判权。
三、关于健全审判监督管理机制
司法责任制改革的核心，是正确处理审判权运行机制中放权与监督的关系。改革推进过程中，各级法院探索积累了很多有益的经验，但部分地区仍然存在思想认识不到位、审判责任不落实、监督管理不够有力、裁判尺度不够统一、惩戒机制尚不完善等问题。《意见》强调要健全内部监督管理机制、优化司法职权配置，《实施意见》也从7个方面予以细化落实。
一是完善审判权力和责任清单。审判权责清单是健全审判监督管理机制、完善审判权力运行体系的基础。最高人民法院2019年印发了《关于完善审判权力和责任清单的指导意见》，明确了院长、庭长、合议庭、独任法官等审判人员和审判组织的权力和责任。只有严格落实独任法官、合议庭办案责任制，才能充分发挥法官在办案工作中的主导性作用，确保法官集中精力尽好责、办好案。同时，明确院庭长审判监督管理职责权限，厘清依法监督管理与不当干预过问案件的界限，才能做到监督有据、监督有力、监督有效，防止不敢监督、不会监督、无序监督的现象出现。
《实施意见》要求各级法院制定本院权责清单，按照不同审判人员类型职责，逐项列明权责内容和履职要求，重点就确保规范有序行权、强化审判监督管理等事项作出细化规定。同时要求探索权责清单的智能化应用模式，实现对各类履职行为可提示、可留痕、可倒查、可监督。例如，上海法院将权责清单内嵌于日常工作考核系统，实现权责清单权重化、标准化、信息化。吉林高院将负面清单纳入廉政风险防控范畴，梳理形成115个风险点，进一步厘清了权力运行边界。
二是完善“四类案件”识别监管机制。对“四类案件”实行科学监管，是院庭长依法行使审判监督管理职权的关键抓手。“四类案件”涵盖涉群体性纠纷、可能影响国家安全和社会稳定的案件、疑难复杂且有重大社会影响的案件、与类案可能发生冲突的案件、反映法官有违法审判行为的案件等。从各地实践来看，抓好对“四类案件”的审判监督管理，是确保此类案件公正高效处理的重要保证。因此，进一步细化“四类案件”类型、完善识别机制、健全监管举措，对提升案件审判质效具有重要意义。
《实施意见》要求各级法院结合审级职能定位和案件规模、人员数量等实际，细化“四类案件”类型，完善院庭长监管“四类案件”的发现机制、启动程序和操作规程，明确院庭长行使审判监督管理权要坚持事中监督、全程留痕、组织化行权原则。同时要求以各高级人民法院为主，推动建立“四类案件”自动化识别、智能化监管系统，提高审判监督管理的信息化、专业化、规范化水平，这也是下一步加强审判监督管理的重点工作之一。目前，上海、江苏、浙江、江西、广东、四川等地法院结合本院实际，进一步细化了“四类案件”类型，推动对重大敏感、长期未结、违纪投诉、舆论关注、疑似虚假诉讼、涉及特殊主体等案件信息的自动识别、动态更新、推送监督，并在系统中提示关联案件情况，起到了较好的监督管理效果。
三是优化审判团队组建。司法体制改革全面推开后，法院办案模式逐渐由法官单打独斗向团队化协作方向转变。实践证明，根据审级职能、人案特点，因地制宜组建不同类型的审判团队，能够有效提升办案效率。改革之初，多数基层法院组建了由一名法官与法官助理、书记员组成的审判团队。随着改革深入推进，审判团队组建模式日趋多元。有的法院采取“以老带新”模式，由资深法官与若干新入额法官组建审判团队；有的法院采取审判团队与合议庭混编模式，审判团队内部嵌入若干合议庭；尤其在一些审判人员较多的基层法院，内设机构改革后出现了“百人大庭”，审判庭内部又细分为若干相对固定的审判团队，并赋予团队负责人一定管理职能和事务分配权限。在民事诉讼程序繁简分流改革试点地区，中级法院可以适用独任制审理民事第二审案件，审判团队组建模式也有相应调整。
针对上述情况，《实施意见》规定，基层、中级法院应当综合考虑人员结构、案件类型、难易程度、综合调研等因素，适应繁简分流和专业化分工需要，灵活组建多种类型的审判团队。但是，必须理顺审判团队、审判组织与审判机构之间的关系，确保审判团队负责人、独任法官、审判长、副庭长、庭长工作权责明晰合理、事务分配衔接有序。在具体运行过程中，要发挥审判团队扁平管理、协同高效、利于监督的优势，不宜在团队内部再设置复杂的管理层级，防止叠床架屋、降低效率。
四是完善案件分配机制。为全面落实司法责任制，人民法院的案件分配机制应当是以“随机分案为原则，指定分案为例外”。一般情况下，可以指定分案的案件类型主要包括：（一）重大、疑难、复杂或具有普遍法律适用指导意义的案件；（二）系列性、群体性或关联性案件；（三）与本院或上级人民法院的类案判决可能发生冲突的案件；（四）本院提审的案件；（五）上级人民法院发回重审、指令再审的案件；（六）院庭长根据个案监督工作需要，提出分案建议的案件；（七）其他不适宜随机分案的案件。
实践中，部分法院为了提升办案效率、加强标准化建设，进一步细化了专业化审判分类标准。例如，按程序类型组建了小额诉讼团队、速裁快审团队等，按案件类型组建了信用卡纠纷团队、买卖合同纠纷团队、劳动争议纠纷团队等。由于案件类型划分过于精细，导致同一类型案件只能由固定合议庭或独任庭办理，既容易产生廉政风险，也不利于落实随机分案规定。因此，《实施意见》要求，已组建专业化合议庭、专业化审判团队或小额诉讼、速裁快审等审判团队的，应当合理确定案件类型搭配方式、灵活配置人力资源，尽可能在不同审判组织之间随机分案，避免一类案件长期由固定独任庭或合议庭办理。对于相对固定的审判团队和合议庭，人员应当定期调整。
五是健全院庭长办案机制。按照司法责任制改革要求，院庭长主要办理重大、疑难、复杂案件。实践中，也有地方反映，基层法院没有太多重大、疑难、复杂案件，对院庭长办案类型要求不宜“一刀切”，可以探索让基层法院院庭长参与随机办案，通过办理案件，及时发现审判监督管理、综合配套保障中存在的问题，有针对性地予以解决。因此，《实施意见》规定，各级法院院庭长办案以指定分案为主，重点办理“四类案件”、发回重审案件等，基层法院院庭长可以参与随机分案，但应当优先办理前述类型案件。院庭长不办案、办案达不到要求，或挂名办案、虚假办案，拒不改正的，应当退出员额。同时，《实施意见》要求各高级法院建立监督管理与办案平衡机制，协调减少院庭长事务性工作负担，不参加超出法院和法官法定职责范围的事务。
六是完善统一法律适用机制。为避免“类案不同判”等法律适用不统一问题，《实施意见》提出了“类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定”的框架性思路，推动解决审判组织内部、不同审判组织以及院庭长与审判组织之间的分歧，促进法律适用标准统一。实践中，各级法院应当按照最高人民法院《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》《关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》和完善专业法官会议机制、审判委员会制度方面的指导文件，健全完善相应的工作衔接机制。
《实施意见》征求意见过程中，部分中级、基层法院提出，要求案件提交审判委员会前一律提交专业法官会议讨论，不符合实际。实践中，一些案件依法必须提交审判委员会讨论，但合议庭内部、院庭长与合议庭之间并不存在分歧，如有的拟判处死刑的案件、检察院抗诉案件等，各地普遍建议将这类案件直接提交审判委员会讨论，减少流转环节，提升审判效率。《实施意见》采纳了上述意见，明确对于依法应当提交审判委员会讨论决定但不存在内部分歧的案件，可以不提交专业法官会议讨论。
一般而言，当事人和诉讼参与人是裁判过程最密切的关注者，也是裁判结果最直接的利益相关者，对法律适用不统一问题最为敏感，也最为关切。为发挥当事人和诉讼参与人的外部监督作用，《实施意见》提出，建立健全当事人和其他诉讼参与人反映人民法院法律适用不一致问题的渠道，配套完善监测、反馈和公开机制。司法实践中，也可以探索建立当事人和其他诉讼参与人提交类案检索报告的工作机制，人民法院可以以裁判文书说理或释明等适当方式回应。
七是严格违法审判责任追究。落实责任和强化保障是一个问题的两个方面，必须坚持岗位与职责相对应、问责与免责相结合、权利与义务相统一、责任与保障相匹配，既及时追究违法审判责任，又保护司法人员依法正常履职。《实施意见》要求完善法官惩戒工作程序，健全调查发现、提请审查、审议决议、权利救济等程序规则，坚持严肃追责与依法保障有机统一，严格区分办案质量瑕疵责任与违法审判责任，细化法官和审判辅助人员的责任划分标准，提高法官惩戒工作的专业性、透明度和公信力。
目前，最高人民法院正在研究制定法官惩戒工作程序相关文件，以更好地指导各级法院做好法官惩戒工作。各高级法院应当积极推动在省级层面设立法官惩戒委员会，配合制定法官惩戒委员会章程、惩戒工作规则，科学设立法官惩戒工作办事机构，健全法官惩戒工作的组织机构和平台载体，制定实施细则。
考虑到纪检监察机关职务违法调查制度与法官、检察官惩戒制度均有明确法律依据，是两种并行的责任追究制度，《实施意见》提出，纪检监察机关依法对法官涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪进行调查的，法官惩戒委员会可以从专业角度提出审查意见，供纪检监察机关参考。
四、关于加强廉政风险防控机制建设
建立健全与审判权力运行新机制相适应的廉政风险防控体系，健全内部监督管理机制，是全面落实司法责任制的重要方面。《实施意见》结合法院廉政风险防控机制建设，落实防止司法干预“三个规定”专项活动等，从3个方面作了细化完善。一是健全落实“三个规定”工作机制。二是健全廉政风险防控体系。三是完善自觉接受外部监督制约机制。需要指出的是，上级法院履行对下监督指导职责，或者院庭长在本院审判权力和责任清单规定范围内履行审判监督管理职责的，不属于违反规定过问和干预案件。
五、关于完善人员分类管理改革配套
近年来，人民法院扎实推进司法人员分类管理改革、法官员额制改革、法官单独职务序列和配套保障制度改革，为全面落实司法责任制打下了坚实基础。今年年初，最高人民法院制定印发了《省级以下人民法院法官员额动态调整指导意见（试行）》《人民法院法官员额退出办法（试行）》两个文件，对改革实践中出现的员额、编制动态管理、员额遴选、员额退出等问题作出了回应。《实施意见》结合法院人事制度改革实际，对人员分类管理配套机制作了进一步细化完善。
一是完善法官员额管理制度。《实施意见》进一步明确了法官员额动态管理的原则要求、地方各级法院员额配置考量因素、动态调整规则，同时规定法院员额动态调整后，适时调整相关法院法官等级比例核算基数，但是员额缩减的法院的法官等级职数可以通过退休等方式逐步消化解决。此外，《实施意见》提出完善法官常态化增补机制、跨地域遴选机制、员额递补机制等，明确每年开展法官遴选原则上不少于一次，对员额退出异议复核机制等作出了规定。
二是健全法官逐级遴选制度。修订后的法官法规定，初任法官一般到基层法院任职，上级法院法官一般逐级遴选。实际执行中，各高级法院均反映存在下述问题：
第一个问题是：由于逐级遴选往往涉及法官跨地市调动，而配套机制（包括住房、配偶工作、子女教育等）目前尚不健全，特别是在地域面积大、地区发展不均衡的省份，跨地市调动带来的一系列社会和生活成本基本都要由个人承担，因此逐级遴选工作开展难度较大，效果不好。
第二个问题是：上级法院法官助理在基层入额效果不理想，法官助理一般只能通过初任法官遴选到基层法院入额，再通过逐级遴选回到上级法院，由于基层法院缺编少额、上下级法院入额竞争以及个人主观意愿等多方面因素，这样的实践操作模式对法官助理队伍整体稳定和持续发展产生较大不利影响，特别是员额制实施以前以培养法官为目的招录的法官助理更是如此。
最高人民法院高度重视上述问题，将会同有关部门，结合司法改革“回头看”工作，适时开展逐级遴选工作效果评估，推动调整完善此项制度。
在相关政策调整之前，《实施意见》规定，最高人民法院、高级人民法院法官助理初任法官的，除原则上到基层法院任职外，也可以根据需要到中级法院任职。主要考虑是，省级以上法院法官助理普遍级别较高，若全部安排到基层法院任职，容易挤占基层法院本就所剩不多的高等级法官职数。这与省级以上法院“可以在下两级人民法院范围内择优遴选法官”的规定也是一致的。此外，员额制实施前在下级法院担任法官达到一定年限，符合现任职法院入额条件，且仍在审判部门协助办案的，可以在现任职法院参加入额遴选。
三是规范审判辅助人员和司法行政人员管理。各地普遍反映，审判辅助人员数量不够，法官助理与书记员职责定位不清晰，法官助理后备力量不足，编制外辅助人员流动性大、保障不到位等问题，已成为制约人民法院工作良性发展的重要因素。中级以上法院法官助理受基层入额政策影响，法官助理招录难的问题日趋严重。《实施意见》就审判辅助人员和司法行政人员管理作了原则性规定。下一步仍需积极协调中央有关部门，完善法官助理、书记员等审判辅助人员管理机制，重点规范管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等。目前，最高人民法院正会同有关部门研究制定审判辅助人员管理办法。此外，各级法院可以结合实际，不断完善对编制外书记员、警务辅助人员的激励措施，合理确定薪酬标准，建立动态调整机制，健全与工作绩效挂钩的考核机制，加强这类人员基本养老、医疗、失业、生育、工伤等社会保险和住房公积金等社会保障待遇。
四是完善法官单独职务序列管理制度。《实施意见》对按期晋升、择优选升、特别选升等制度作了规定，同时明确了法官转任辅助人员、行政人员和其他机关人员的职级确定方式。总体而言，关于法官转任审判辅助人员、司法行政人员或交流到其他党政机关的职级确定政策，应当把握以下3个方面：第一，必须是因工作需要转任；第二，根据法官等级晋升审批权限，由相对应的部门确定；第三，转任后的职级应当综合考虑任职资历、工作经历等条件，比照确定。具体标准是：一级、二级高级法官可以确定为一级、二级巡视员，三级、四级高级法官可以确定为一级至四级调研员，一级至五级法官可以确定为一级至四级主任科员。交流到专业技术类、行政执法类职位的，比照交流到综合管理类职位的有关原则确定职级。
五是健全绩效考核制度。为全面体现法官工作量，《实施意见》规定，对法官在完成办案任务的同时，根据组织安排参与专项工作、审判调研、业务指导等，应当科学设置考核指标，同时对考核内容、形式、效果等作出规定。
六、关于优化司法资源配置机制
近年来，全国法院每年新收案件以10%左右速度增长，案件数量长期保持快速增长势头。对此，《实施意见》要求，各级法院应当在不断巩固立案登记制改革成果，坚持有案必立、有诉必理的同时，坚持健全多元化纠纷解决机制，进一步加强诉源治理。对于诉至法院的案件，《实施意见》要求各级法院内部挖潜、创新机制，积极推进“分调裁审”改革，实现案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。同时，要求推进审判辅助事务集约化、社会化管理，减少法官事务性负担。结合智慧法院建设实践，《实施意见》要求各高级法院大力推进辖区法院区块链技术应用，积极探索智能合约深度应用，加强以司法大数据管理和服务平台为基础的智慧数据中台建设，进一步探索拓展人工智能、5G等现代科技在审判工作中的应用形态等。
各级法院应当充分认识深化司法责任制综合配套改革的重大意义，切实加强组织领导，认真履行主体责任，紧密结合工作实际，抓好《实施意见》的推进实施，发挥好改革的突破和先导作用，依靠改革应对变局、开拓新局。
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