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《最高人民法院关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》的理解与适用
文/杨万明 沈亮 汪斌 王敏
2012年1月9日，最高人民法院公布《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》（以下简称《意见》），对相关案件审理中，正确确定被告人责任，准确适用法律，较好把握宽严相济刑事政策，依法适用缓刑、减刑、假释等重要问题作出规定。这是最高人民法院坚持能动司法、服务经济社会发展大局的一项重要举措。现就《意见》出台背景、主要内容介绍如下。
一、《意见》出台背景
安全生产事关人民群众生命财产安全，事关科学发展和社会和谐稳定。《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发[2011]40号）指出，“十一五”期间，生产安全事故总量和重特大事故大幅度下降，全国各类事故死亡人数年均减少约1万人，反映安全生产状况的各项指标显著改善，安全生产形势持续稳定好转。我国正处于工业化、城镇化快速发展进程中，处于生产安全事故易发多发的高峰期，安全基础仍然比较薄弱，重特大事故尚未得到有效遏制，非法违法生产经营建设行为屡禁不止，安全责任不落实、防范和监督管理不到位等问题在一些地方和企业还比较突出，安全生产形势依然严峻。
近年来，各级人民法院坚持“为大局服务、为人民司法”工作主题，充分发挥刑事审判职能作用，依法审理危害生产安全刑事案件，一批严重危害生产安全的犯罪分子及与之相关的职务犯罪分子受到法律制裁。据统计，2008年以来，人民法院共审结危害生产安全刑事案件6103件，判决发生法律效力的犯罪分子8118人，为促进安全生产形势持续稳定好转提供了有力司法保障。其中，2008年共审结1591件，生效判决人数2048人；2009年共审结1525件，生效判决人数1948人；2010年共审结1506件，生效判决人数2059人；2011年1—11月审结1481件，生效判决人数2063人。
2010年8月，监察部、国家安全生产监督管理总局会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部等九部委联合组成检查组对15个省市的安全生产事故责任追究落实情况进行了检查。从检查的情况看，惩处危害生产安全犯罪的总体情况是好的，但由于危害生产安全犯罪具有特殊性，在法律适用或者宽严相济政策把握方面仍存在一些疑难问题：其一，危害生产安全犯罪涉及不同的行业，涉及的罪名多种多样，主要有重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、强令违章冒险作业罪、铁路运营安全事故罪、危险物品肇事罪、工程重大安全事故罪、教育设施重大安全事故罪、消防责任事故罪、不报、谎报安全事故罪等。还涉及相关的职务犯罪、贿赂犯罪等。其二，危害生产安全犯罪案件往往主体复杂，既包括直接从事生产、作业的人员，也包括对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等，有的还涉及国家机关工作人员。其三，事故原因复杂，许多事故系多因一果导致，既有直接原因，也有间接原因，有的案件原因与结果关联性强，有的则相对弱一点，由此带来责任认定困难较大。其四，这类案件涉及许多行业的专门知识，专业性强。
正是由于危害生产安全犯罪涉及罪名多，犯罪主体复杂，情况多样，专业性强，而各地法院遇到的这类案件总量并不多，需要在实践中不断总结审判经验，目前尚不具备出台司法解释的条件。已公布的《意见》除对法律适用进行规范外，更多的是政策把握和工作层面的具体要求，为此采取了指导性文件的形式。《意见》制定过程中，广泛征求了最高人民检察院、公安部、监察部、司法部、国家安全生产监督管理总局等相关部门以及地方法院，尤其是审理危害生产安全刑事案件较多法院的意见和建议，反复修改，数易其稿，力求准确、务实，解决实际问题。
二、《意见》主要内容及应当注意的问题
一是，首次明确了审判危害生产安全刑事案件的三项原则。《意见》针对相关案件特点，明确了严格依法、从严惩处，区分责任、均衡量刑，主体平等、确保公正三项审判工作应当坚持的原则。强调对严重危害生产安全犯罪，尤其是生产安全事故背后的权钱交易和渎职犯罪，必须始终坚持严格依法、从严惩处。对相关责任人的处理，要根据事故原因、后果大小、主体职责、过错大小等因素，综合考虑全案，正确划分责任，做到罪责刑相适应。对于所有责任主体，都必须严格落实法律面前人人平等的刑法原则，确保刑罚适用公正，确保裁判效果良好。
二是，对审理相关案件时如何正确认定责任提出了原则性要求。危害生产安全犯罪，涉案人员往往较多，犯罪主体复杂，事故原因错综复杂，有直接原因，又有间接原因，原因行为与危害后果之间的关联程度也存在差异，如何坚持实事求是，正确区分责任，确保罪责刑相适应，是审理此类案件的难点。《意见》指出，政府或相关职能部门依法对事故原因、损失大小、责任划分作出的调查认定，经庭审质证后，结合其他证据，可作为责任认定的依据。对于多个原因行为导致生产安全事故发生的，在区分直接原因与间接原因的同时，应当根据原因行为在引发事故中所具作用的大小，分清主要原因与次要原因，确认主要责任和次要责任，合理确定罪责。一般情况下，对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人，违反有关安全生产管理规定，对重大生产安全事故的发生起决定性、关键性作用的，应当承担主要责任。对于直接从事生产、作业的人员违反安全管理规定，发生重大生产安全事故的，要综合考虑行为人的从业资格、从业时间、接受安全生产教育培训情况、现场条件、是否受到他人强令作业、生产经营单位执行安全生产规章制度的情况等因素认定责任，不能将直接责任简单等同于主要责任。对于负有安全生产管理、监督职责的工作人员，应根据其岗位职责、履职依据、履职时间等，综合考察工作职责、监管条件、履职能力、履职情况等合理确定罪责。
三是，进一步明确了相关案件中宽严相济刑事政策的把握尺度。一方面，《意见》明确了实践中对安全生产危害严重，社会反响强烈，应当特别强调予以从严的若干情形，规定具有这些情形的原则上不得适用缓刑，其中包括：非法、违法生产的；曾因安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定，被监督管理部门处罚或责令改正，一年内再次违规生产致使发生重大生产安全事故的；关闭、故意破坏必要安全警示设备的；已发现事故隐患，未采取有效措施，导致发生重大事故的；国家工作人员违反规定投资入股生产经营企业，构成危害生产安全犯罪的；贪污贿赂行为与事故发生存在关联性的；国家工作人员的职务犯罪与事故存在直接因果关系的；以行贿方式逃避安全生产监督管理的；无基本劳动安全设施或未向生产、作业人员提供必要的劳动防护用品，生产、作业人员劳动安全无保障的；事故发生后，负有报告职责的国家工作人员不报或谎报事故情况，贻误事故抢救，尚未构成不报、谎报安全事故罪的；事故发生后不积极抢救人员，采取转移、藏匿、毁灭遇难人员尸体，或者毁灭、伪造、隐藏影响事故调查的证据，或者转移财产逃避责任的。同时规定刑罚执行过程中适用减刑、假释，不仅要看罪犯服刑期间的悔改表现，还要充分考虑原判认定的犯罪事实、性质、情节、社会危害程度等，从严掌握。另一方面，《意见》规定了对于事故发生后，积极施救，努力挽回事故损失，有效避免损失扩大；积极配合调查，赔偿受害人损失的，可以依法从宽处罚，确保宽严并用、罚当其罪。
四是，对危害生产安全犯罪案件中正确适用缓刑提出了指导意见。关于缓刑适用的标准，刑法第七十二条规定，对犯罪情节较轻，有悔罪表现，没有再犯罪危险，宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响的，可以宣告缓刑。危害生产安全犯罪绝大多数都是过失犯罪，有别于故意犯罪，除个别罪名最高刑可判10年以上有期徒刑外，绝大多数罪名的法定最高刑都在有期徒刑7年以下，很多被告人符合法律规定的缓刑适用条件。但在是否缓刑适用问题上，人民法院还要贯彻罪责刑相适应原则，确保刑罚的轻重与犯罪分子所犯罪行相适应。危害生产安全犯罪基本上都是结果犯，整个案件判处的刑罚应当充分考虑危害后果的大小以及应当承担的责任，不能不加区别地适用缓刑。其次，要切实体现宽严相济刑事政策，对于危害后果较轻，在事故中不负主要责任的犯罪分子，可以依法适用缓刑。《意见》第18条对缓刑适用作出了严格限定，实践中应注意根据案件具体情况，区别对待，严格控制，确保缓刑适用取得良好法律效果和社会效果。
五是，对人民法院积极参与安全生产综合治理工作提出了明确要求。为加强与相关部门的协调配合，共同促进安全生产形势持续稳定好转，切实维护人民群众合法权益，《意见》强调，人民法院要积极参与安全生产综合治理工作。对于审判中发现的安全生产管理方面的突出问题，应当发出司法建议，促使有关部门强化安全生产意识和制度建设，完善事故预防机制。对于造成重大伤亡后果的案件，要充分运用财产保全等法定措施，切实维护被害人依法获得赔偿的权利。被告人没有赔偿能力的案件，要依靠地方党委和政府做好善后安抚工作。对于社会关注的典型案件，要重视做好审判情况的宣传报道，规范裁判信息发布，及时回应社会关切，充分发挥重大、典型案件的教育警示作用。
（作者单位：最高人民法院）
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