|
最高人民法院关于人民法院赔偿委员会依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十条规定纠正原生效的赔偿委员会决定应如何适用人身自由赔偿标准问题的批复的理解与适用
文/陈现杰 苏戈 徐超
为了贯彻落实修正的《中华人民共和国国家赔偿法》解决国家赔偿审判实践中的疑难法律适用问题，最高人民法院出台了《关于人民法院赔偿委员会依照＜中华人民共和国国家赔偿法＞第三十条规定纠正原生效的赔偿委员会决定应如何适用人身自由赔偿标准问题的批复》（法释[2014]7号，以下简称《批复》）。为便于理解和适用，现就《批复》有关问题介绍如下。
一、《批复》的出台背景
国家赔偿法第三十三条（1994年国家赔偿法第二十六条）规定：“侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。”鉴于其中的“上年度”应如何适用不明确，1996年5月6日印发的最高人民法院《关于人民法院执行〈中华人民共和国国家赔偿法〉几个问题的解释》（法发[1996]15号通知印发，以下简称《几个问题的解释》）第6条第1款规定：“赔偿法第二十六条关于‘侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算’中规定的上年度，应为赔偿义务机关、复议机关或者人民法院赔偿委员会作出赔偿决定时的上年度；复议机关或者人民法院赔偿委员会决定维持原赔偿决定的，按作出原赔偿决定时的上年度执行。”
根据上述解释规则，在自赔、复议和委赔（人民法院赔偿委员会决定程序）案件中如何理解适用“上年度”，已经得以明确。然而，1994年国家赔偿法并未规定国家赔偿申诉监督程序，但实践中针对生效的赔偿委员会决定提出申诉、启动监督的案件又是客观存在的，并且与《几个问题的解释》同日通知印发的《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》（法发[1996]14号通知印发，已废止）和1999年5月31日颁布的《最高人民法院赔偿委员会工作规则》也都规定了有关国家赔偿申诉监督的内容。因此，《几个问题的解释》第6条第1款确立的规则，是否同样适用于国家赔偿申诉监督案件，理论上一直存在争议。该问题反映到国家赔偿审判实践中，就是赔偿委员会在纠正已生效的赔偿委员会决定时，适用哪一时间点的上年度工资标准，把握不一。
2010年国家赔偿法第一次修改时，将原第二十六条调整为第三十三条，内容不变；同时，特别新增第三十条，明确规定国家赔偿申诉监督程序，其中第一款规定：“赔偿请求人或者赔偿义务机关对赔偿委员会作出的决定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院赔偿委员会提出申诉”；第二款规定：“赔偿委员会作出的赔偿决定生效后，如发现赔偿决定违反本法规定的，经本院院长决定或者上级人民法院指令，赔偿委员会应当在两个月内重新审查并依法作出决定，上一级人民法院赔偿委员会也可以直接审查并作出决定”；第三款规定：“最高人民检察院对各级人民法院赔偿委员会作出的决定，上级人民检察院对下级人民法院赔偿委员会作出的决定，发现违反本法规定的，应当向同级人民法院赔偿委员会提出意见，同级人民法院赔偿委员会应当在两个月内重新审查并依法作出决定”。
此后，有关人民法院赔偿委员会依照国家赔偿法第三十条规定纠正原生效的赔偿委员会决定应如何适用人身自由赔偿标准问题的理论争议和实务分歧，更为凸显。2013年9月份以来，山东、吉林、河南三省高级人民法院陆续向最高人民法院请示在国家赔偿申诉监督程序中发现原生效的赔偿委员会决定漏算部分侵犯人身自由天数，决定予以纠正的，应如何适用上年度工资标准问题。为加强对下指导，统一法律适用标准，最高人民法院决定将三个请示案件合并审理，并研究形成司法批复。
二、国家赔偿领域中的争议和分歧意见
对上述问题应当如何处理，国家赔偿领域的争议和分歧主要体现为“全案从新”“全案从旧”以及“部分从新”三种意见。具体意见及主要理由，归纳梳理如下：
第一种意见，“全案从新”，即参照《几个问题的解释》第6条第1款确立的规则，按照纠正后的侵犯人身自由总天数和作出新的赔偿委员会决定时的上年度的日工资标准计算人身自由赔偿金。主要理由：其一，《几个问题的解释》第6条第1款并未特别排斥对国家赔偿申诉监督程序的适用，因此在遇到请示所涉问题时，仍应参照其中的法律规则加以适用，即决定维持原生效赔偿委员会决定的，“上年度”不变，纠正原生效赔偿委员会决定的，“上年度”应为新的赔偿委员会决定时的上年度。其二，如此操作，有利于最大限度保护赔偿请求人的合法权益。
第二种意见，“全案从旧”，即按照纠正后的侵犯人身自由总天数和原决定适用的赔偿标准（原决定作出时的上年度日工资标准）计算人身自由赔偿金。主要理由：其一，《几个问题的解释》是为适用1994年国家赔偿法而作出的，但1994年国家赔偿法并未规定国家赔偿申诉监督程序，因此《几个问题的解释》第6条第1款确立的规则并不当然适用于国家赔偿法修改后的国家赔偿申诉监督案件。其二，与自赔、复议、委赔程序中尚无生效的赔偿决定不同的是，在国家赔偿申诉监督程序中已经存在生效的赔偿委员会决定，相应的国家赔偿权利义务关系已经确定。因此，即便需要通过国家赔偿申诉监督程序纠错，也应当在纠错的同时尽量维持原赔偿委员会决定的既判力和严肃性，肯定其中正确的部执其三，上年度工资标准每年都在变化，且上升幅度较大，如果“全案从新”，赔偿数额往往比原赔偿决定确定的数额大幅增加，这种状况不仅不利于国家赔偿案件的及时终结，也有损赔偿请求人与赔偿义务机关之间权利义务的均衡，还意味着让赔偿义务机关对人民法院赔偿委员会的失误承担责任，对此赔偿义务机关往往难以接受。
第三种意见，“部分从新”，即在维持原赔偿金的同时，仅就漏算天数，按照新的赔偿委员会决定作出时的上年度日工资标准计算人身自由赔偿金。主要理由：《几个问题的解释》第6条第1款仅明确适用于自赔、复议、委赔等一般程序，但国家赔偿申诉监督程序并非一般程序。因此，请示所涉问题属于法律和司法解释未明确规定的情形，对其进行解释，应当符合国家赔偿法有利于保护赔偿请求人利益的立法精神。前述“全案从旧”意见与此相悖，“全案从新”意见则有加重赔偿义务机关责任、侵害纳税人利益之嫌。实践中，生效赔偿委员会决定关于天数计算的错误，多属漏算，故仅就漏算部分的天数“部分从新”，比较折衷、合理。
三、《批复》的形成过程、内容及主要理由
（一）形成过程和意见内容
经最高人民法院赔偿办研究，征求全国人大常委会法工委国家法室、最高检刑申厅国赔办、公安部法制局复议处以及最高人民法院民一庭、审监庭、执行局、研究室的意见，并经最高人民法院审判委员会第1621次会议讨论决定，在上述第三种意见的基础上，形成了法释[2014]7号最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会依照〈中华人民共和国国家赔偿法＞第三十条规定纠正原生效的赔偿委员会决定应如何适用人身自由赔偿标准问题的批复》，具体内容为：“吉林、山东、河南省高级人民法院：关于人民法院赔偿委员会在赔偿申诉监督程序中如何适用人身自由赔偿标准问题，经研究，批复如下：人民法院赔偿委员会依照国家赔偿法三十条规定纠正原生效的赔偿委员会决定时，原决定的错误系漏算部分侵犯人身自由天数的，应在维持原决定支付的人身自由赔偿金的同时，就漏算天数按照重新审查或者直接审查后作出决定时的上年度国家职工日平均工资标准计算相应的人身自由赔偿金；原决定的错误系未支持人身自由赔偿请求的，按照重新审查或者直接审查后作出决定时的上年度国家职工日平均工资标准计算人身自由赔偿金。”
（二）主要理由
1.《几个问题的解释》第6条第1款设计之时并未考虑对国家赔偿申诉监督程序的适用，认为《几个问题的解释》第6条第1款当然适用于国家赔偿申诉监督程序的意见，有欠妥当。
人身自由受到损害，以什么标准计算赔偿金，各国规定不同，但多就每日赔偿金额规定一定幅度，由裁决机关根据具体情形自由裁量决定。我国国家赔偿法立法之时，各方对此有不同意见。有人主张以受害人日平均工资或劳动收入为准，没有工资或收入的，按所在地日人均收入计算。另有人主张规定固定的日赔偿金额。立法机关认为：前一种意见的优点在于区分了收入的不同情况，比较公平、合理，但缺点在于个人收入不好确定，特别是个体劳动者、私营企业主的收入难以掌握，实践中容易扯皮；而且，同样是人身自由被侵害，得到的赔偿金不同，也容易产生人的自由价格不等的误解。后一意见的优点是计算简单方便，缺点是数额太死，不适应未来变化发展。因此，国家赔偿法应采用既统一又灵活的标准，即不分收入有无和高低，不管身处何等经济发展程度的地区，均以国家上年度职工日平均工资计算。此法比较公平，也具有一定的适应性。然而，立法者并未明确上年度系指哪一个上年度，恰恰该问题与司法实践密切相关。为此，《几个问题的解释》第6条作出相应解释。根据《几个问题的解释》起草背景以及起草参与者的介绍，其第6条的核心精神是贯彻国家赔偿法关于保障公民、法人和其他组织合法权益首要宗旨，体现有利于赔偿请求人的利益衡量原则。但因1994年国家赔偿法并未规定国家赔偿申诉监督程序，而且通过国家赔偿申诉监督程序纠正已经发生法律效力的赔委会决定，也不同于人民法院赔偿委员会纠正未生效的自赔决定、复议决定，所以《几个问题的解释》第6条第1款设计之时没有考虑对国家赔偿申诉监督程序的适用。据此，认为《几个问题的解释》第6条第1款当然适用于赔偿申诉监督程序的意见，有欠妥当。
2.“全案从新”意见虽然能够最大限度保护赔偿请求人利益，但既不符合侵权法关于损害赔偿标准时的主流理论和规定，又不利于赔偿法律关系各方的利益平衡，还过度破坏了生效裁判的既判力和严肃性，缺点明显。
确定损害和赔偿金，需要用到标准时理论。所谓损害赔偿计算的标准时，它是指依据有关赔偿参数计算损害赔偿金额的大小时，应当以哪一时间点为标准进行计算。在最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释[2003]20号）出台以前，我国民法通则等立法对此没有统一的界定，审判实践中也未有明确。理论上，对侵权损害赔偿计算的标准时主要有两个时间点：其一是侵权行为时，具体也有区分为侵权行为发生时及侵权结果发生时的；其二是一审法庭辩论终结时。后一时间点靠近对受害人损失的实际填补，通常对受害人较为有利。但传统观点认为应当以侵权行为发生时作为损害赔偿计算的标准时。2004年5月1日起施行的最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》35条规定：“本解释所称‘城镇居民人均可支配收入’、‘农村居民人均纯收入’、‘城镇居民人均消费性支出’、‘农村居民人均年生活消费支出’、‘职工平均工资’，按照政府统计部门公布的各省、自治区、直辖市以及经济特区和计划单列市上‘年度相关统计数据确定。生一年度’，是指一审法庭辩论终结时的上一统计年度。”之所以如此规定，是因为该解释涉及标准时的主要是残疾赔偿金和死亡赔偿金，其损害填补主要指向未来，因此确定以最近实际填补时间的一审法庭辩论终结时作为损害赔偿计算的标准时。2010年7月1日起施行的侵权责任法第十九条规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”第二十条规定：“侵害他人人身权益造成财产损失的，按照被侵权人因此受到的损失赔偿；被侵权人的损失难以确定，侵权人因此获得利益的，按照其获得的利益赔偿；侵权人因此获得的利益难以确定，被侵权人和侵权人就赔偿数额协商不一致，向人民法院提起诉讼的，由人民法院根据实际情况确定赔偿数额。”从立法情况来看，标准时问题是上述规定的关键点。对于侵犯财产权的标准时，上述第十九条已经基本予以明确，但司法实践中仍需要面临如何保证受害人利益不因损害赔偿金的事后支付乃至迟延支付再次受到损害的问题。对此，权威实务观点认为，比较公平的做法之一是在按照市场价格计算的同时，考虑判决时间距离损害发生时间的长短和损失额本身大小等因素，合理确定并责令侵权人支付相应期间的利息损失。对于侵犯人身权的标准时，上述第二十条尚不太明确，实践中涉及最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定的有关费用的计算的，仍要适用该解释的规定。总之，从上述侵权损害赔偿领域的主流认识和有关规定来看，损害赔偿计算的标准时应当是一个较为确定的时间点，不能随着时间推移而不断改变，否则不利于法律关系的平复稳定和当事各方利益的平衡。[1]
对于侵犯财产权所致财产上损害赔偿的计算标准时，国家赔偿法没有一般性规定，现行最高人民法院《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》（法释[2000]27号）规定的是以侵权行为发生时为标准。至于侵犯人身权所致财产上损害，国家赔偿法规定的赔偿标准是国家上年度职工日平均或者年平均工资，故标准时就是“上年度”。如果“全案从新”，即参照《几个问题的解释》第6条第1款确立的规则，按照纠正后的侵犯人身自由总天数和作出新的赔偿委员会决定时的上年度的日工资标准计算人身自由赔偿金，显然最有利于赔偿请求人，但从法律关系的平衡来说，也势必最不利于最终承担责任的国家和代表国家履行赔偿义务的赔偿义务机关（毕竟目前国家赔偿工作与赔偿义务机关工作绩效挂钩，而且涉及追偿追责问题，“全案从新”将对此产生过度的负面影响）。换言之，国家赔偿实际上要平衡赔偿请求人、赔偿义务机关与国家（全体纳税人）三方利益，有利于赔偿请求人原则不能滥用，不宜随着程序发展无限制地延展适用，否则有失公平，也违背前述侵权损害赔偿领域的主流认识和规定。另外，国家赔偿申诉监督程序纠错的对象是已经发生法律效力的赔偿委员会决定，‘全案从新”完全无视原决定正确合理的部分，过度破坏了生效裁判的既判力和严肃性。总之，“全案从新”缺点较优点更为突出，不宜采纳。
3.“全案从旧”无法充分体现国家赔偿法保障和救济人权的首要宗旨，即便辅以利息赔偿仍与立法确定的简便标准不符。“部分从新”则策略地解决了请示问题，平衡了各方利益。
考虑国家赔偿法关于委赔程序“一决终局”的规定，参照《几个问题的解释》第6条第1款规定和前述民事领域有关侵犯人身权的损害赔偿标准时为“一审法庭辩论终结时的上一统计年度”的规定，在国家赔偿申诉监督案件中，人身自由赔偿金的计算标准时可以维持原生效赔偿委员会决定作出时的上年度国家职工日平均工资标准，即“全案从旧”。但是，基于以下考虑，“部分从新”意见更加科学合理：
第一，原生效的赔偿委员会决定漏算部分天数或者未支持人身自由赔偿请求，在结果上就是导致该部分赔偿金没有获得及时赔偿、支付甚至严重超期赔偿、支付。如前述分析，即便在民事侵权损害赔偿领域，都面临如何保证受害人利益不因损害赔偿金的事后支付乃至迟延支付再次受到损害的问题。而权威实务观点认为公平合理的解决方案之一是支付相应的利息。虽然该问题和观点都是基于侵犯财产权造成的损害赔偿，但是内在法理即如何平衡侵权法律关系双方的利益，与此处讨论的国家赔偿中人身自由损害赔偿是相通的。因此，理论上支付相应的利息也不失为一种解决办法。
第二，在法律和司法解释没有明确的法律适用规则时，需要根据价值取向进行利益衡量。现阶段，无论国家赔偿法有关赔偿数额的计算方式等规定是否尽如人意，但其树立的以受害人为核心的理念和维护受害人合法权益的精神毋容置疑。前述“利息法”虽也能解决问题，但与国家赔偿法特意设定的相对固定、操作简便的人身损害标准相比，“利息法”较为复杂，不利于迅速高效地实现赔偿到位，也不利于赔偿委员会与财政部门的沟通协调。而“部分从新”意见提出的仅对漏算天数从新处理的方案，便捷明了，符合侵权赔偿一般原理，既充分尊重了原决定的既判力，避免加重国家和赔偿义务机关的责任，又有利于充分保护赔偿请求人合法权益，因为在当前及可预期的未来，我国经济形势总体上行，在国家赔偿标准整体偏低的情况下，如此解释可以使得纠正部分天数对应的赔偿金的计算标准时最为靠近决定赔偿即填补损害的时间，因而更能充分体现国家赔偿法保障和救济人权的首要宗旨，更加符合国家赔偿法不断地加大权利救济力度的精神。另外，如此解释，还有利于促进赔偿义务机关及时完全地履行赔偿义务，因为时间拖得越长，赔偿得越多；同时也有利于遏制滥用赔偿请求权的情形，因为拒不领取原决定正确部分的赔偿金，并不能得到额外好处。
第三，限制人身自由是最严重的侵权情形之一，对侵犯人身自由所造成的损害予以充分救济，是保护人权的根本所在。现实生活中，填补损害主要是通过购买力的实现，对于原生效赔委会决定认定正确的天数，按照旧的标准已经填补完了，应予维持，但对于漏算甚至完全未予支持的侵犯人身自由天数，只有按照国家申诉监督程序作出决定时的上年度工资标准纠正，才符合公平正义。
第四，国家赔偿法相关法条都采用“上年度”工资标准。对“上年度”进行文义解释即解释为实体上决定赔偿（不管哪个程序中作出决定）的上年度，属于优先解释，与“利息法”或者其他方法相比，更符合国家赔偿立法精神，并与现行司法解释保持一致。
（作者单位：最高人民法院）
[1]参见最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院人身损害赔偿司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2004年版，第417-418页；最高人民法院侵权责任法研究小组编著：《〈中华人民共和国侵权责任法）条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第147-159页。
[2]参见“最高人民法院关于检察机关撤销案件承担错误拘留刑事赔偿责任的答复”，载最高人民法院赔偿委员会办公室编著：《国家赔偿法律实务操作全书》，江必新主编，中国法制出版社2014年版，第783页。
|