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《关于具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理的若干规定》的理解与适用
文/宋春雨；叶阳
作者单位：最高人民法院
一、《规定》起草的背景意义
良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，开展了一系列开创性工作，生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化，美丽中国建设迈出重要步伐。生态环境保护实现了由重点整治到系统治理、由被动应对到主动作为、由全球环境治理参与者到引领者、由实践探索到科学理论指导的重大转变。党的二十大报告深刻阐述了人与自然和谐共生是中国式现代化的重要特征，对推动绿色发展、促进人与自然和谐共生作出重大战略部署，为做好新时代环境资源审判工作指明了前进方向。专门性事实查明是环境资源案件审理中的重点和难点问题。一方面，生态环境侵权具有长期性、隐蔽性、滞后性以及损害后果不确定性等特点，损害数额的认定、行为与损害后果之间的因果关系等事实的查明需要借助环境科学领域专业知识。另一方面，在生态环境修复领域，修复目标的确定、修复方案的选择、修复过程的监督和修复效果的评估同样涉及大量专业技术性问题。再一方面，作为当前环境资源审判的重要技术保障，环境损害司法鉴定尚存在鉴定机构和人员不能满足实际需求、鉴定周期长、费用高等问题。囿于专业知识不足，人民法院审查、采信鉴定结论也存在一定困难。为回应环境资源审判对专门性事实查明的特殊需求，最高人民法院依照人民陪审员法、最高人民法院《关于适用人民陪审员法若干问题的解释》（以下简称《人民陪审员解释》）、《人民陪审员选任办法》的规定，在认真总结各地法院实践经验的基础上，经过反复调研论证和广泛征求意见，就具有专门知识人民陪审员参审案件范围、在具体案件中的确定，以及合议庭组成、职责履行等问题予以规范，制定出台《关于具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理的若干规定》（法释〔2023〕4号，以下简称《规定》），完善具有专门知识人民陪审员参加环境资源案件审理的规则，统一法律适用。
二、《规定》起草的指导思想和原则
《规定》坚持以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，落实绿色优先、修复为主、公众参与的重要理念，主要遵循以下原则：一是严守人民陪审员法律制度。按照人民陪审员法、《人民陪审员解释》《人民陪审员选任办法》的规定，遵循人民陪审员选任程序规则和工作内容，在现行人民陪审员制度内规范具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理的规则体系。例如，人民陪审员法第九条明确，由司法行政机关会同人民法院、公安机关开展人民陪审员选任工作。由人民法院以外的机构选任，可以防止人民陪审员由法院选任、培训、管理等而对人民法院及法官产生依附性。[1]按照法律规定，《规定》在涉及具有专门知识人民陪审员产生的条文中，均强调应由人民法院协商司法行政机关选任具有专门知识的人民陪审员。二是尊重环境资源审判规律。遵循环境资源案件类型特点和环境诉讼程序规则，根据环境资源审判专门机构设立情况、跨行政区域集中管辖机制等专门化改革要求设计条文，使之能够适应环境资源审判的现实需求。例如，《规定》就应当选任具有专门知识人民陪审员的法院作出专门制度设计，以符合当前我国各级法院环境资源审判专门机构的发展现状。又如，为适应环境资源审判跨行政区域集中管辖机制的要求，《规定》专门就环境资源案件跨区域集中管辖法院具有专门知识的人民陪审员的来源作出了明确规定。三是坚持司法民主和专业审判的有机统一。根据人民陪审员法、《人民陪审员选任办法》的规定，人民陪审员主要通过随机抽选产生。为满足审判活动需要，也可以通过个人申请和所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层群众性自治组织、人民团体推荐的方式产生。前者体现了司法民主，后者则兼顾了专业审判的特殊要求。《规定》立足于人民陪审员的审判员与社会监督员双重职责，在提升环境资源审判专门化水平的同时，强化审判工作的监督职能。例如，《规定》参照民事诉讼法“有专门知识的人”的表述，采用了“具有专门知识的人民陪审员”而非更简洁的“专业人民陪审员”，就是为了避免将“专业”理解为“职业”，损害司法民主。又如，为更好发挥具有专门知识人民陪审员的专业优势，《规定》专门明确审判长应当就具有专门知识人民陪审员参加的重点工作进行指引和提示；明确具有专门知识的人民陪审员可以参与监督生态环境修复、验收和修复效果评估工作等。
三、《规定》的主要内容
《规定》共16条，包括具有专门知识人民陪审员参审案件范围，具有专门知识人民陪审员的产生和具有专门知识人民陪审员参加案件审理的合议庭组成，集中管辖和专门法院具有专门知识人民陪审员的来源，具有专门知识人民陪审员的职责履行等。现就《规定》的主要内容做如下说明。
（一）合理确定具有专门知识人民陪审员参审环境资源案件的范围
人民陪审员法第十五条第一款规定，涉及群体利益、公共利益，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大，案情复杂或者有其他情形，需要由人民陪审员参加审判的案件由人民陪审员和法官组成合议庭审理。具有专门知识的人民陪审员首先是人民陪审员，参审案件的类型应当符合人民陪审员法的规定。因此，《规定》第1条首先明确，具有专门知识的人民陪审员应当参加合议庭审理的第一审环境资源刑事、民事、行政案件，须符合人民陪审员法第十五条规定的情形。其次，具有专门知识的人民陪审员制度设计的目的在于应对环境资源案件涉及的复杂专门性问题，故该条进一步规定，案件事实涉及复杂专门性问题的，应由具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理。通过这样的规定，既确保具有专门知识的人民陪审员能够充分发挥专业优势，又避免具有专门知识人民陪审员制度过度适用造成的资源浪费和给审判实践带来的负担。
这里还需指出两点：一是，确定案件涉及复杂专门性问题的标准。司法实践中环境资源案件横跨刑事、民事、行政审判，涵盖污染防治、生态保护、气候变化应对等各个领域。案件是否涉及复杂专门性问题，难以也不应当作“一刀切”的规定，宜根据案件类型、特点，以及审判法官的业务能力、素养等等，由受理法院根据实际情况正确把握。二是，关于合议庭中具有专门知识人民陪审员的人数要求。人民陪审员法第十四条规定，人民陪审员和法官组成合议庭审判案件，由法官担任审判长，可以组成三人合议庭，也可以由法官3人与人民陪审员4人组成七人合议庭。也就是说，在人民陪审员参加的三人合议庭中，可以是2名人民陪审员1名法官，也可以是2名法官1名人民陪审员。在七人合议庭中，应当是4名人民陪审员3名法官。我们认为，当需要由具有专门知识的人民陪审员参加合议庭时，可以根据审判的客观需求和具有专门知识的人民陪审员的选任情况等因素合理确定具有专门知识人民陪审员的人数。在《规定》起草过程中，曾拟表述为1名以上具有专门知识的人民陪审员。在讨论中，有观点认为，该表述易产生对具有专门知识的人民陪审员人数一般应为2人以上的不当理解。我们吸收了这一意见，修改为“不少于1名具有专门知识的人民陪审员”。以三人合议庭为例，可以由1名具有专门知识的人民陪审员和2名法官组成合议庭；或者由2名具有专门知识的人民陪审员和1名法官组成合议庭；或者由1名具有专门知识的人民陪审员、1名其他人民陪审员和1名法官组成合议庭。
（二）妥当设置具有专门知识的人民陪审员的资格
人民陪审员法第五条规定，公民担任人民陪审员，应当具备下列条件：（一）拥护《中华人民共和国宪法》；（二）年满28周岁；（三）遵纪守法、品行良好、公道正派；（四）具有正常履行职责的身体条件。担任人民陪审员，一般应当具有高中以上文化程度。按照上述规定，能够担任人民陪审员的人员范围较为广泛，体现了司法民主原则。
相较于一般意义上的人民陪审员，具有专门知识的人民陪审员在资格要求上应当更高。在起草过程中，有观点认为，具有专门知识的人民陪审员应当为该领域内的专家，为此应当在资格条件上设置高于法律规定的学历、职称等要求。在比较法上，瑞典环境法庭有专业法官制度，即在法庭内部配置一定数量在某一领域内具有专门知识的法官，以妥当审理环境资源案件。这类法官不需要达到领域内专家的水平，只要在该领域内具有一定的专业性即可。我们经研究认为，如果将具有专门知识人民陪审员的资格要件设置为领域内的专家，既不符合各地的实际情况，造成难以选任符合条件的陪审员；也会将具有专门知识的人民陪审员局限于过窄的范围，有违司法民主原则。为此，《规定》第2条明确，具有环境资源领域专门知识，在环境资源行政主管部门、科研院所、高等院校、企业、社会组织等单位从业3年以上的人民陪审员，是具有专门知识的人民陪审员。该条规定的旨意，在于确保具有专门知识的人民陪审员具有相应的知识、技能和经验，而对于学历、职称等没有必要作硬性要求。例如，基层乡镇的农技站负责向地方推广新技术、新产品，指导农民生产，这些农业技术推广人员在其熟悉的专业领域内，就可以担任具有专门知识的人民陪审员。此外，本条规定的从业3年以上，是指有3年以上工作经历，既包含现职工作人员，也包含离职、退休人员，从而尽可能在确保专业性的同时拓展具有专门知识人民陪审员的范围。
（三）明确应当选任具有专门知识人民陪审员的法院
根据人民陪审员法第九条的规定，基层人民法院参与具有专门知识人民陪审员的选任工作。考虑到环境资源案件总体数量不多以及跨行政区域集中管辖制度的现实，要求所有基层人民法院都选任具有专门知识的人民陪审员完全没有必要。经过认真研究，《规定》第6条分3个层次就应当选任具有专门知识人民陪审员的基层法院作出了明确。一是根据客观实际。即基层人民法院可以按照受理环境资源案件案件的实际情况，根据实际需要决定是否选任具有专门知识的人民陪审员。二是以专门机构为标准。即设立了环境资源审判专门机构的基层人民法院，应当选任具有专门知识的人民陪审员。原因在于，设立环境资源审判专门机构，表明该基层人民法院受理的案件中包含了一定数量的环境资源案件，有选任具有专门知识人民陪审员的必要性。只有专门审判组织，如合议庭、审判团队的，不适用上述规定。三是考虑中级人民法院的需要。中级人民法院人民陪审员来源于辖区内基层人民法院。为保障设立环境资源审判专门机构的中级人民法院具有专门知识人民陪审员的来源，本条规定设立环境资源审判专门机构的中级人民法院，辖区内基层人民法院均未设立环境资源审判专门机构的，应当指定辖区内不少于一家基层人民法院协商司法行政机关选任具有专门知识的人民陪审员。
（四）适度限制应当组成七人合议庭审理案件的类型
人民陪审员法第十六条规定了应当由人民陪审员和法官组成七人合议庭审理的案件类型，包括可能判处10年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑，社会影响重大的刑事案件；根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件；涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全，社会影响重大的案件；以及其他社会影响重大的案件。司法实践中，对于生态环境损害赔偿诉讼案件，一般参照环境民事公益诉讼案件的做法，适用七人合议庭。
但是，对于实践中发展出来的环境刑事附带民事公益诉讼案件是否应当组成七人合议庭，存在较大争议。一种观点认为，刑事附带民事公益诉讼案件也是公益诉讼案件，应当严格按照人民陪审员法第十六条的规定组成七人合议庭。第二种观点认为，刑事附带民事公益诉讼案件一般由基层人民法院审理且案情简单，没有必要组成七人合议庭。同时，囿于基层人民法院的人员配备，组成七人合议庭也存在较大实际困难。
我们经研究认为，就这个问题的分析不应停留在对法律条文的机械适用，而应当对人民陪审员法第十六条的规定做合目的性解释。第十六条的规定，是采用了“列举+兜底”的模式，明确社会影响重大的案件应当组成七人合议庭。把握该条的核心要义，就是要正确理解社会影响重大。这是因为，陪审制度本身成本就很高，组成七人合议庭成本更高，因此要保证把这部分审判力量用到对社会影响重大的案件中去。[2]根据民事诉讼法第十九条的规定，社会影响重大的案件一般应由中级人民法院管辖。而根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，环境民事公益诉讼案件由中级人民法院管辖，符合社会影响重大的要求。但是，实践中的刑事附带民事公益诉讼案件一般由基层人民法院审理，不属于社会影响重大的案件。再者，从立法背景来看，人民陪审员法在起草和公布施行时，实践中尚未发展出刑事附带民事公益诉讼制度，无法根据此类案件一般在基层人民法院审理的特殊情况作出制度设计，因而第十六条规定的“依照民事诉讼法提起的公益诉讼案件”并不必然包括刑事附带民事公益诉讼案件。再考虑到基层人民法院人员紧张，难以组成七人合议庭的现实困难，《规定》第7条对人民陪审员法第十六条的规定进行了合目的解释，明确基层人民法院审理的环境资源案件，需要具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的，原则上应当组成三人合议庭。
（五）明确集中管辖法院具有专门知识人民陪审员的来源
跨行政区域集中管辖是环境资源审判的一项重要制度。实行环境资源案件跨行政区域集中管辖，对于推动生态环境系统治理，破解环境保护“主客场”问题具有重要意义。目前，全国多地法院根据本地区实际，在相关中级、基层人民法院因地制宜开展跨行政区域集中管辖。例如，江苏法院设立南京环境资源法庭与9家按照流域划分管辖区域的专门法庭，跨行政区划对环境资源案件进行集中管辖和专业化审理，建立环境资源“9+1”审判机制。吉林法院选定10个基层人民法院跨区域管辖环境资源案件，形成“1+10”集中管辖模式等。
根据人民陪审员法第十九条第二款的规定，中级人民法院、高级人民法院审判案件需要由人民陪审员参加合议庭审判的，在其辖区内的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定。考虑到行使集中管辖职能的中级人民法院案件审理任务较重，为丰富具有专门知识人民陪审员的来源，《规定》第9条参照《人民陪审员选任办法》第29条的规定，规定实行跨区域集中管辖的中级人民法院除了可以在其辖区内基层人民法院，还可以在集中管辖区域内基层人民法院具有专门知识的人民陪审员名单中随机抽取确定。需要指出的是，关于行使集中管辖职能的基层人民法院是否可以使用管辖区域内的相关基层人民法院选任的具有专门知识的人民陪审员，在司法解释起草过程中争议较大，可在实践中进一步探索。
（六）明确具有专门知识人民陪审员的职责履行
《规定》通过第12条、第13条、第14条3个条文对具有专门知识人民陪审员的履职作出了规定。其中，《规定》第12条是关于审判长应当指引、提示具有专门知识人民陪审员参加工作的规定。人民陪审员法第二十条规定，审判长应当履行与案件审判相关的指引、提示义务，但不得妨碍人民陪审员对案件的独立判断。《规定》第12条在此基础上进行了细化，明确了证据保全和行为保全申请的审查，就司法鉴定相关事项提出意见，参加庭前会议、证据交换和勘验，参加修复方案及调解、和解协议审查等工作等。上述工作都高度依赖于环境资源领域专业知识和技能，是具有专门知识人民陪审员参加合议庭审理的核心领域，故在本条中予以特别强调。
《规定》第13条是具有专门知识人民陪审员参与合议庭评议的规定。需要强调的是，本条规定具有专门知识的人民陪审员就专门性问题发表的意见与合议庭其他成员不一致的情形，既包括具有专门知识的人民陪审员与其他陪审员或法官不一致，也包括具有专门知识的人民陪审员之间意见不一致；既包括具有专门知识的人民陪审员的意见为少数意见，也包括具有专门知识的人民陪审员的意见为多数意见。通过明确上述情形合议庭可以将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定，在保障具有专门知识人民陪审员独立发表意见的基础上，最大限度体现了对其所发表意见的尊重。
《规定》第14条是关于具有专门知识人民陪审员延伸审判职能的规定。按照最高人民法院、司法部《人民陪审员法实施中若干问题的答复》的规定，人民法院不得安排人民陪审员参加案件执行工作。主要理由在于，司法民主主要体现在审判活动中，由人民陪审员参加执行活动，既不符合《人民陪审员解释》第5条关于人民陪审员不参加不需要开庭审理的案件的规定，也不利于法院优先把资源用到真正能发挥人民陪审员作用的活动中。但是，相较于传统执行程序，环境资源案件的执行程序具有很强的专业技术性。允许具有专门知识的人民陪审员参与监督生态环境修复等执行工作，能够更加充分发挥其专业优势，彰显保护优先、修复为主、公众参与的环境司法理念。基于上述考量，《规定》第14条明确，在审理程序终结后，具有专门知识的人民陪审员可以继续发挥其专业优势，参与后续的修复、验收和修复效果评估工作。
【注释】
作者单位：最高人民法院
[1]最高人民法院政治部编：《〈中华人民共和国人民陪审员法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2018年版，第115页。
[2]最高人民法院政治部编：《〈中华人民共和国人民陪审员法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2018年版，第193页。
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