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《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》的理解与适用
文/李晓
为大力推进生态文明建设，保护草原资源，依法惩治破坏草原资源犯罪活动，2012年10月22日最高人民法院审判委员会第1558次会议讨论通过了最高人民法院《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。现对《解释》的出台背景、主要内容作简要介绍和说明。
一、《解释》出台的背景
草原与耕地、森林一样，是我国重要的自然资源，也是重要的生态屏障。据统计，我国共有草原约4亿公顷，占国土面积的41.7%，作为我国面积最大的陆地生态系统，其生态地位十分重要。
我国对草原资源、草原生态的保护十分重视。一是党和国家将环境保护作为基本国策，大力推进生态文明建设。二是制定了草原保护的法律法规体系。其中包括草原法、土地管理法等法律。为依法惩治非法占用草原的犯罪行为，切实保护草原资源，全国人民代表大会常务委员会2001年8月31日通过的《中华人民共和国刑法修正案（二）》将1997年刑法第三百四十二条的犯罪对象从“耕地”扩大为“耕地、林地等农用地”。同日通过的全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》规定，刑法第三百四十二条中“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。明确了非法占用草原行为应当依照刑法第三百四十二条规定的非法占用农用地罪追究刑事责任。三是建立了草原生态保护补助奖励机制。2011年，国务院印发了《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，召开了全国牧区工作会议。草原的生态、经济和社会功能受到空前关注，草原的战略地位得到显著提升，“生产生态有机结合、生态优先”的草原工作方针也更加明确，标志着草原生态保护建设迈入了新的阶段。
但是，由于受利益驱动以及对非法开垦草原追究刑事责任没有明确的定罪量刑标准等原因，破坏草原资源现象相当突出，草原生态逐年恶化。其中，垦草种粮的案件居草原违法案件的前列。2009年，仅内蒙古开垦草原种粮的案件就有947起。与此同时，由于草原蕴藏着丰富的煤炭、钢铁、石油、天然气以及稀土等矿藏，在工业需求与丰厚利益的驱动下，未经依法批准征占用草原进行各类工商业开发的问题也日趋严重。
实践中，由于我国刑法相关条文缺乏明确具体的定罪量刑标准，司法操作性较差，各地在执法和司法实践中对非法占用草原能否追究行为人刑事责任问题时常产生争议，影响了对犯罪的惩治以及对草原资源的有效保护。根据农业部关于商请制定《关于审理破坏草原资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的建议，最高人民法院于2010年5月启动了《解释》的制定工作。随后，赴内蒙古等地就破坏草原资源问题进行充分调研并广泛听取多方面的意见，分别召开了十多次座谈会进行专门研讨。经多次修改《解释》稿，并征求了全国人大常委会法工委、最高人民检察院、公安部、农业部以及各高级人民法院等多方意见和专家学者意见，最后经最高人民法院审判委员会讨论通过。
二、《解释》出台的重要意义
草原作为我国面积最大的陆地生态系统，生态地位十分重要。草原既是主要江河的发源地和水源涵养地，又是防治水土流失和荒漠化的主战场；既是应对气候变化的重要“碳库”，又是保护生物多样性的重要“基因库”。由于受气候变化和人为不合理利用等因素影响，目前我国天然草原退化严重，草原生态服务功能降低，江河上游水土流失加剧，北方沙尘浮尘灾害频繁，严重威胁国家生态安全。
依法加强草原生态保护建设，是维护国家生态安全的重要举措，是推进生态文明建设的重要内容。草原司法解释的出台，为依法打击各种破坏草原资源和生态环境的违法犯罪行为，提供了强有力的法律武器，对加强草原生态保护建设，维护国家生态安全，促进生态文明建设具有十分重要的意义。
三、《解释》的主要内容
《解释》共7个条文，主要规定了非法占用草原行为的定性问题；刑法第三百四十二条规定的“数量较大”、“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的认定标准；非法批准征收、征用、占用草原行为的定罪量刑标准；阻碍草原监督检查人员依法执行职务、煽动群众暴力抗拒法律实施的处理；单位非法占用草原的定罪量刑标准等问题。
（一）非法占用草原行为的定性
针对司法实践中存在的非法占用草原的行为能否追究刑事责任的认识模糊问题，《解释》第1条明确规定违反草原法等土地管理法规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用农用地罪定罪处罚。
（二）非法占用草原行为的定罪量刑标准
《解释》第2条主要规定了刑法第三百四十二条规定的“数量较大”和“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的情形。非法占用草原“数量较大”的标准一般为“二十亩以上”；曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原的，则为“十亩以上”。
将非法占用草原二十亩作为定罪标准，主要有两点考虑：第一，统计数据表明，2008年-2009年，内蒙古、新疆、黑龙江等十个省区（草原面积占全国草原总面积的80%）非法开垦草原十亩以下的案件占非法占用草原案件总数的65.6%，开垦十亩以上的占34.4%，开垦二十亩以上的占15.2%。考虑到实践中非法占用草原主要表现为非法开垦草原种植粮食或者其他经济作物，行为人实施此类行为往往是基于经济、生活等方面的利益需求，入罪门槛不宜定得太低，将二十亩规定为非法占用草原“数量较大”的一般认定标准，意味着有15.2%的开垦草原违法案件应当追究刑事责任，从打击力度和范围看，相对比较适宜。第二，为贯彻宽严相济政策精神，体现主客观相统一原则，加大对屡犯不改非法占用草原者的惩治力度，特别规定，曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上，即属“数量较大”。
关于数量标准问题。2000年6月，最高人民法院发布了《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《土地解释》），将非法占用耕地“数量较大”规定为基本农田五亩以上，基本农田以外的耕地十亩以上；2005年12月，最高人民法院发布了《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《林地解释》），将非法占用林地“数量较大”规定为防护林等特种用途林五亩以上，其他林地十亩以上。本《解释》规定非法占用草原二十亩以上的，属于“数量较大”。关于《土地解释》、《林地解释》和本《解释》数量标准不一致的问题，主要考虑是：（1）非法占用草原与非法占用耕地、林地的方式、目的、危害后果等有所不同，对三者不能设定相同的“数量较大”标准。首先，非法占用草原主要表现为非法开垦草原种植粮食和经济作物，行为人往往有生活方面的需求，而非法占用耕地、林地则多是用于建造商品房，是为了谋取巨额利润，二者主观恶性有一定差别。其次，经调研了解，非法开垦草原相对容易，一旦实施往往开垦的面积就比较大，如将非法占用草原“数量较大”的标准亦规定为五亩、十亩，将意味着有大量非法开垦草原案件要作为犯罪行为处理（据统计，非法开垦草原十亩以上的案件要占全部非法开垦草原案件的34.4%以上），可能存在打击面过宽的问题。再次，虽然草原法规定了基本草原的概念，但调研发现，全国大部分地区并没有开展划分基本草原的工作，因此无法像土地、林地解释那样，根据草原等级分设不同的入罪数量标准。
对于初次非法占用草原与曾因非法占用草原受过行政处罚三年内又非法占用草原，二者所反映出的行为人主观恶性和人身危险性程度存在明显差异，为其确定不同的入罪数量标准，并不违反法律规定，同时也更符合宽严相济刑事政策和主客观相统一刑法原理。
关于造成草原“大量毁坏”的认定标准。根据刑法第三百四十二条规定，非法占用草原，构成非法占用农用地罪，不仅以“改变被占用土地用途，数量较大”为条件，还需造成草原大量“毁坏”。对草原“毁坏”的认定标准，《解释》区分了两种不同情形：
第一，对于非法开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木，或者在非法占用的草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的，采取“改变用途即毁坏”的认定标准，即只要在非法占用的草原上实施以上行为的，即应认定已对草原造成毁坏。这是因为，草原与耕地、林地不同，草原生态十分脆弱，一旦改变其用途，用于种粮、采矿等非草原建设，即会造成草原严重毁坏。以非法开垦草原为例，草原被开垦后，即便在降水条件好的地区，植被恢复也需要十年以上时间，且要花费上百倍于开垦草原的成本。考虑到草原的特殊性，结合司法实践，采取“改变用途即毁坏”的原则，改变被占用草原用途即意味着已对草原造成毁坏。
第二，对于在非法占用的草原上堆放或者排放废弃物，或者违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物的，分别以“造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染”或者“造成草原沙化或者水土严重流失”作为造成草原“毁坏”的认定标准。
关于非法占用草原，改变被占用草原用途后“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的情形问题。调研过程中，不少地方反映，对于非法占用农用地案件，在审查是否改变了被占用土地用途之外，还要求判断是否已造成土地“毁坏”，很难实际操作。《土地解释》和《林地解释》，将“毁坏”分别解释为造成耕地“种植条件严重毁坏或者严重污染”、“造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”，十分模糊，往往给案件处理带来困难。将“违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物”亦规定为改变被占用草原用途，造成草原大量毁坏的一种表现形式，主要考虑是：在草原上种植牧草或饲料作物须具备一定的水热和土壤条件。各级人民政府在编制草原保护建设利用规划时，都会根据当地不同的水热及土壤条件，规划适宜和不适宜进行人工草地建设的区域。如违反当地草原保护建设利用规划的要求，忽视降雨量、地下水资源及土壤类型等因素，随意翻耕草原原生植被种植牧草或饲料作物，很容易造成土壤沙化，或者因过度抽取地下水造成地下水位下降，引发更大范围的草原退化。
对在非法占用的草原上堆放或者排放废弃物，或者违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物的，之所以分别以“造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染”或者“造成草原沙化或者水土严重流失”作为造成草原“毁坏”的认定标准，主要考虑：在草原上短时间堆放、排放废弃物，或者所堆放、排放的废弃物危害并不严重，并不会对草原造成毁坏；违反规划在草原上种植牧草和饲料作物，对草原的破坏程度相对非法开垦草原种粮、采矿等要小，故有必要对该两种非法占用草原，造成草原“毁坏”的情形作出特别规定。
（三）国家机关工作人员非法批准征用、征收、占用草原行为的定罪量刑标准
刑法第四百一十条规定的非法批准征用、占用土地罪，是指国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定，滥用职权，非法批准征收、征用、占用耕地、林地、草原等农用地以及其他土地，情节严重的行为。《解释》针对实践中存在的国家机关工作人员违反草原法的规定，无权批准征收、征用、占用草原而批准，超越批准权限批准征收、征用、占用草原，不按照草原保护、建设、利用总体规划的用途批准占用草原，或者违反法律规定的程序批准占用草原的行为，规定了下列情形为“情节严重”：（一）非法批准征收、征用、占用草原四十亩以上的；（二）非法批准征收、征用、占用草原，造成二十亩以上草原被毁坏的；（三）非法批准征收、征用、占用草原，造成直接经济损失三十万元以上，或者具有其他恶劣情节的。规定具有下列情形之一，应当认定为刑法第四百一十条规定的“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”：（一）非法批准征收、征用、占用草原八十亩以上的；（二）非法批准征收、征用、占用草原，造成四十亩以上草原被毁坏的；（三）非法批准征收、征用、占用草原，造成直接经济损失六十万元以上，或者具有其他特别恶劣情节的。
（四）明确抗拒草原执法的定性问题
针对草原面积大，草原执法人员人数少，执法装备差，履行职责时经常遇到暴力抗拒执法，甚至执法人员人身安全受到严重威胁和危害的情况，《解释》明确规定，以暴力、威胁方法阻碍草原监督检查人员依法执行职务，构成犯罪的，依照刑法第二百七十七条的规定，以妨害公务罪追究刑事责任。煽动群众暴力抗拒草原法律、行政法规实施，构成犯罪的，依照刑法第二百七十八条的规定，以煽动暴力抗拒法律实施罪追究刑事责任。该规定将为有效惩治和预防各种暴力妨碍执法人员依法履行职务的行为，强化教育、威慑、警示效果，起到一定的作用。
此外，对于单位犯罪的处罚问题，《解释》还规定，单位实施刑法第三百四十二条规定的行为，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本解释规定的定罪量刑标准定罪处罚。
依法加强草原生态保护建设，是维护国家生态安全的重要举措，是推进生态文明建设的重要内容。最高人民法院出台这个司法解释，为依法打击各种破坏草原资源和生态环境的违法犯罪行为，提供了有力武器。人民法院将进一步充分发挥审判职能作用，为大力推进生态文明建设提供有力的司法保障。
（作者单位：最高人民法院）
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